我在土地制度的觀點(diǎn)上，幾十年都沒什么變化，歸根結(jié)蒂，主張要允許土地私有，允許民間擁有土地，以便盡快產(chǎn)生真正的土地市場，并用土地市場配置除公共用地之外的所有土地。中國面臨的嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性扭曲和產(chǎn)權(quán)改革嚴(yán)重滯后有關(guān)，改革現(xiàn)有的地權(quán)安排越來越有必要。
我1979年進(jìn)入復(fù)旦大學(xué)，先花了整整一年時(shí)間學(xué)習(xí)《資本論》。資本論對(duì)市場經(jīng)濟(jì)作了嚴(yán)厲批評(píng)，但同時(shí)，也向自己提出一項(xiàng)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)——如何克服自己所批評(píng)的市場經(jīng)濟(jì)的弊病。馬克思主義的標(biāo)準(zhǔn)答案是，用中央計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)按比例地發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，認(rèn)為用中央計(jì)劃可以防止市場經(jīng)濟(jì)中經(jīng)常出現(xiàn)的過剩和短缺，并避免貧富差別過大。
無論是市場經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，按比例地配置資源確實(shí)是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)核心問題。但是，所有試用中央計(jì)劃體制的國家，其結(jié)果比市場經(jīng)濟(jì)還糟，既無公平（特權(quán)階層的普遍產(chǎn)生），更無效率。中國因?yàn)榧皶r(shí)改革中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，雖然不很徹底，但避免了經(jīng)濟(jì)的大崩潰，并取得了高速增長。對(duì)最近40年來的成就的原因，見仁見智。有人說，這種成就來自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)加一點(diǎn)市場經(jīng)濟(jì)所帶來的好處。也有人說，今天的成就，主要是大力引進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)果，而之所以還存在問題，是引進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)不徹底。我持后面這一派的觀點(diǎn)，認(rèn)為要繼續(xù)市場導(dǎo)向的改革，才能解決今天面臨的很多問題，包括收入分配不公、資源配置無效等。
今天我們討論的是土地制度，土地在要素中的地位很特殊，是一切生產(chǎn)活動(dòng)的載體。土地配置的核心問題是要確定不同用途的土地之間的分類比例，滿足生產(chǎn)和生活的需要。土地和其上所載的物業(yè)，用途有千萬種，為此要有各種各樣的土地用途分類，核心是如何確定這些分類之間的比例。目前，中國土地基本由政府官員決定分類。而問題是，官員決定的分類比例錯(cuò)了，如何糾錯(cuò)？事實(shí)證明，在土地市場缺位的情況下，錯(cuò)誤的分類比例并不會(huì)自動(dòng)糾正。土地分類的比例錯(cuò)了，意味著作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體的比例錯(cuò)了。那么，載于其上的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然會(huì)越來越扭曲，對(duì)城市化也會(huì)造成很大的負(fù)面影響。
城市化是我特別關(guān)心的問題。作為世界上最大的農(nóng)本民族，要使人口整體從低收入上升到高收入，最有效的途徑就是通過內(nèi)生性的城市化，使大多數(shù)農(nóng)村人口遷入各類城市，成為擁有平等權(quán)利的市民。如果城市化受阻，那么人口整體上升到中產(chǎn)階級(jí)、甚至高收入的途徑就會(huì)被堵塞，最吃虧的主要是農(nóng)村的窮人。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的傳統(tǒng)途徑，如參軍、上大學(xué)等，固然能創(chuàng)造一些機(jī)會(huì)，但非常有限。市場經(jīng)濟(jì)下，如果城市化停滯，農(nóng)村人口整體上升到中等收入的通道必然受阻。經(jīng)濟(jì)增長也會(huì)因內(nèi)需的難以擴(kuò)大而受阻，城里的很多財(cái)富沒有足夠的人口接手，其價(jià)格也不可支撐。沒有穩(wěn)定價(jià)格基礎(chǔ)的財(cái)富必定是虛妄的，遲早變?yōu)榕菽屏选?/p>
土地分類比例的扭曲
以下的發(fā)言會(huì)經(jīng)常用到土地的分類比例這一概念。這個(gè)概念特指為了滿足人們生活和生產(chǎn)的正常需求，不同用途的土地之間必須保持某種比例。經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心內(nèi)容就是資源怎樣有效地分到各種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，滿足生產(chǎn)和消費(fèi)需求，正常的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一定要求各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門維持某種比例。
這次演講焦點(diǎn)是土地這個(gè)要素。所以，我想主要討論土地的分類比例。決定這一比例的主體只有兩個(gè)：市場或政府。由政府決定，需要實(shí)行土地公有制。政府其實(shí)應(yīng)該只是代理人，因?yàn)槊x上土地要么是農(nóng)民集體所有，要么是全國人民共同所有，但政府的代理人身份在中國的體制下成了政府主導(dǎo)。這種由政府決定分類比例，并直接配置土地的效果一開始似乎不錯(cuò)，弊病沒有立即顯現(xiàn)，北京、上海等一線大城市的舊城改造似乎很順利，賣地財(cái)政給地方政府以源源不斷的資金。盡管包括我在內(nèi)的學(xué)者不斷呼吁，這種土地財(cái)政不可持久，后果嚴(yán)重，各地政府不為所動(dòng)。
完全由政府主導(dǎo)決定的土地分類比例因無法自動(dòng)糾錯(cuò)，其扭曲越演越烈。我們目睹的現(xiàn)實(shí)是：一邊是大量拋荒的農(nóng)地，閑置的工業(yè)園區(qū)，連排成片的空置樓宇，四處涌現(xiàn)的空城和不斷膨脹的房屋泡沫；一邊是農(nóng)村的空心村日益增多，城市的廉租房和廉價(jià)房嚴(yán)重短缺，城中村四處曼延，2.6億外來打工者只能浮游于城市邊緣，6000萬留守兒童與父母分居。
本來，發(fā)生分類比例的扭曲，在有土地市場的情況下，是會(huì)自動(dòng)糾正的。為什么在中國卻無法自動(dòng)糾正呢？有人鼓吹每一塊城市土地的用途必須由政府決定，政府則按自己的偏好，而不是民眾的實(shí)際需求，決定土地的分類。結(jié)果，幾十年來，所撥的建設(shè)廉租房和廉價(jià)房的城市用地微乎其微，撥于豪宅的土地越來越多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市化的主要對(duì)象——外來打工者——的收入水平。城市化要化的主要就是農(nóng)村來的人口，這是城市化的定義。將近3億農(nóng)民工進(jìn)城打工，總要找住的地方，這是不以任何人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的，中國制定城規(guī)和區(qū)劃的官員卻無視他們的需求。可是，這無法阻擋他們尋找暫時(shí)棲身之處的強(qiáng)大動(dòng)力。中國到處存在類似貧民窟的城中村，便成了他們的歸宿。順便作一些對(duì)比，我去過許多中國的城中村，也去過一些國家，包括巴西的貧民窟。雖然環(huán)境差是共性，但人家至少一家人是團(tuán)聚的，有其樂融融的一面；中國的農(nóng)民工，一般則處于形影相吊的狀態(tài)。
內(nèi)生性的城市化提供了社會(huì)流動(dòng)性的最大機(jī)會(huì)，只有內(nèi)生性的城市化，才能把絕大部分農(nóng)村人口集中到一起，以窮盡規(guī)模報(bào)酬遞增的紅利。即使是窮人，集中在一起，扶貧的成本也可以因規(guī)模報(bào)酬遞增而極大地下降。試想把窮人分散在960萬平方公里上，如何將他們的現(xiàn)代化服務(wù)和收入水平提高到城市的水平？人數(shù)那么多，散得這樣開，路途那么遙遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施那么差，怎么去幫助他們呢？你補(bǔ)助多了，他們就不出來了，甚至已在城里打工的農(nóng)民工都會(huì)返回農(nóng)村，坐等補(bǔ)助，那你不是會(huì)養(yǎng)越來越多的懶人嗎？政府的邏輯很奇怪：一方面將已經(jīng)不遠(yuǎn)萬里，主動(dòng)來到城市，來到他們面前的農(nóng)村窮人趕走；另一方面，政府又派人到深山老林中去，表示要不惜代價(jià)地為他們扶貧。為什么不用內(nèi)生性的城市化這種可以發(fā)揮規(guī)模報(bào)酬遞增的途徑去扶貧呢？
回到分類比例這個(gè)問題上來。鼓吹由政府決定每一塊土地的用途，就等于說，政府可以決定不同用途的土地之間的最終比例。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，一直想通過中央計(jì)劃來達(dá)到按比例發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門能協(xié)調(diào)增長，可是，這一理想從來就沒有實(shí)現(xiàn)。原因是消滅了市場，就沒了關(guān)于供與求的足夠信息。從1978年起，開始探索用市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)按比例地發(fā)展。這當(dāng)然是對(duì)的。但是，將近四十年后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重扭曲依然存在。為什么呢？
原因是舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺留部分仍在頑強(qiáng)地發(fā)揮作用，使得中國只能做到產(chǎn)品配置的市場化，要素的配置仍然由政府壟斷。這種制度安排，即使在馬克思主義的原理看來，也是奇怪的。根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的馬克思主義的原則，中國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變了，上層建筑自然要變。但是，中國的上層建筑的改變嚴(yán)重滯后。例如，現(xiàn)行的土地制度，土地用途的分類和管制制度，都是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的，這些制度卻變得很少。正是這些制度扼殺了真正的土地市場的誕生空間。
為什么在一個(gè)沒有土地市場的經(jīng)濟(jì)中，土地的分類比例一定會(huì)失調(diào)呢？我的理解是，如果只講供給，無視需求，特別是將某些階層的需求看作洪水猛獸，故意無視（例如農(nóng)民工對(duì)住房的需求），或者只講需求，不講供給，特別是針對(duì)某些階層，故意不提供土地（例如不但拒不提供建造廉租房和廉價(jià)房所需的土地，又通過不斷拆遷城中村以進(jìn)一步減少這類土地供給），是不可能真正達(dá)成供求均衡的。供給和需求必須放在一起，才能達(dá)成均衡點(diǎn)，決定均衡的量及均衡價(jià)格。
影響供求的不僅有經(jīng)濟(jì)因素，還有大量的非經(jīng)濟(jì)因素，比如社會(huì)的、政治的、氣候的、文化的、心理的……這些因素很難數(shù)量化。即使以后有人工智能，加上計(jì)算機(jī)，也無法數(shù)量化這些因素。只有公開交易而又允許價(jià)格浮動(dòng)的市場，才能通過試錯(cuò)，最后變成一系列的均衡價(jià)格。這些價(jià)格反映了資源和產(chǎn)品的相對(duì)稀缺性。與此同時(shí)，這些價(jià)格所引導(dǎo)的各種產(chǎn)品和要素的供應(yīng)量，就構(gòu)成配置的正確比例。政府最多針對(duì)市場失靈而加以一些干預(yù)，讓市場發(fā)揮決定性的配置作用。
這里的關(guān)鍵是，均衡價(jià)格和均衡量必須同時(shí)決定，不應(yīng)該將價(jià)格和它對(duì)應(yīng)的量割裂開來。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所抱的幻想，最后導(dǎo)致各種量嚴(yán)重偏離其均衡價(jià)格，不是過剩，就是短缺。這也意味著，如果要素是不準(zhǔn)自由交易的，那就不會(huì)有要素的價(jià)格產(chǎn)生出來，要素供應(yīng)的量一定會(huì)偏離均衡價(jià)格所要求的量。所以，通過自由交易形成的價(jià)格對(duì)要素的配置是至關(guān)重要的。離開交易的自由，離開均衡價(jià)格，奢談供給側(cè)的改革，是天方夜譚。而能讓一切因素，包括各種非經(jīng)濟(jì)因素?cái)?shù)量化，成為均衡價(jià)格的一部分的唯一機(jī)制就是市場機(jī)制。
健康的土地市場才能帶來雙贏
有人說，中國已經(jīng)有了土地市場。但是，中國有的是政府壟斷的土地市場，產(chǎn)生出來的價(jià)格是壟斷價(jià)格，并不反映土地的稀缺性。在這種市場上，政府在獲得農(nóng)民的土地時(shí)可以壟斷性地壓低價(jià)格（monopsony），在向開發(fā)商讓渡使用權(quán)的時(shí)候，又可以壟斷性地抬高價(jià)格（monopoly）。這種做法既扼殺土地的自由交易，又產(chǎn)生誤導(dǎo)性的價(jià)格。現(xiàn)在中國沒有真正意義上的土地市場，這是由憲法規(guī)定了的。根據(jù)憲法第十條，土地自由買賣是明文禁止的。所以，政府名正言順地決定土地的分類，同時(shí)也等于決定了土地的配置——用“量”，而不是價(jià)格來配置土地要素。
有人認(rèn)為，在發(fā)達(dá)國家也有區(qū)劃和規(guī)劃的概念，并加以嚴(yán)格實(shí)施，這不是等于是通過“量”，而不是通過土地價(jià)格來配置土地嗎？其實(shí)，區(qū)劃和規(guī)劃的產(chǎn)生是有原因的，而且是很近代的事。古代農(nóng)業(yè)社會(huì)，人跟人之間住的很遠(yuǎn)，所從事的生產(chǎn)也不會(huì)產(chǎn)生大量的污水、噪音，是一種天人合一的環(huán)境，所以沒人想到要去限制土地的使用。到了近代，工業(yè)化和城市化發(fā)生了，人跟人、人跟企業(yè)、企業(yè)跟企業(yè)都在近距離之內(nèi)相互活動(dòng)，噪音、污染等變得越來越不可忍受，而公共用地十分稀缺。所以，經(jīng)過一段時(shí)間無序的城市化發(fā)展以后，越來越多的有識(shí)之士認(rèn)為，為了公共利益，防止負(fù)外部性，土地的用途是需要管制的。所以，1916年紐約第一次出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的城市區(qū)劃（Zoning Ordinance）。
但是，在發(fā)達(dá)國家，因?yàn)橥恋厥撬接械模⑶铱梢宰杂山灰祝總€(gè)人有動(dòng)力使自己的土地及其上的物業(yè)價(jià)值極大化。規(guī)劃和區(qū)劃并沒有取消那里的土地私有和自由交易，其作用可以拿過濾器作比喻——在有過濾器的情況下，水還是可以自由流動(dòng)，但抵達(dá)用戶前，先要過濾，截留其中的雜質(zhì)。區(qū)劃和城規(guī)對(duì)業(yè)主根據(jù)自己的物權(quán)和產(chǎn)權(quán)，追求物業(yè)升值的各種努力，并不盲目阻止，但是，如果對(duì)公共利益有損害，帶來了負(fù)外部性，就會(huì)給出建議和要求。城規(guī)會(huì)預(yù)留公共綠地，基礎(chǔ)設(shè)施用地，政府用地等；而區(qū)劃部門會(huì)根據(jù)城市規(guī)劃，大致劃分不同功能區(qū)內(nèi)的土地用途和建筑類型。但是，并不禁止物業(yè)的自由買賣。每一種物業(yè)有各種不同的可能用法，可供業(yè)主選擇。只要業(yè)主通過技術(shù)處理，達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)，就可以維持原來的設(shè)計(jì)，或改變?cè)O(shè)計(jì)，找出新的使用自己物業(yè)的途徑。
技術(shù)進(jìn)步對(duì)城規(guī)和區(qū)劃的影響是很深刻的。比如，曼哈頓號(hào)稱富人云集的上東城，房子價(jià)格動(dòng)輒幾百萬，幾千萬美元。可以想象，洗衣房、餐館、夜總會(huì)、電影院等污染或噪音很大的商業(yè)服務(wù)一開始很難在那兒生存；但是，隨著現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展，污水處理，通風(fēng)排煙和噪音隔絕的能力越來越強(qiáng)，對(duì)洗衣房、餐館、影院、夜總會(huì)等的限制就越來越松，甚至一些工場都被允許存在。
這說明，本來區(qū)劃很嚴(yán)格、很刻板的地方，業(yè)主在自利的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)根據(jù)市場的需求，找出使用自己的物業(yè)以獲得更高的價(jià)值的方法，并想辦法說服區(qū)劃和規(guī)劃部門。現(xiàn)在的趨勢是，本來規(guī)劃和區(qū)劃將住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)，辦公區(qū)等嚴(yán)格分離的理想主義，越來越讓位于混用的區(qū)劃，以減少交易成本和交通成本，方便人們的生活，提高生產(chǎn)的效率。這是由于業(yè)主們都有突破“用途上的死規(guī)定”的內(nèi)在（自利）動(dòng)力，加上防止各種污染的技術(shù)的突飛猛進(jìn)，混用成為本來在嚴(yán)格的區(qū)劃下功能單一的小區(qū)的一種趨勢，甚至本來嚴(yán)格劃分功能的同一物業(yè)也越來越有混用的趨勢。這樣既能滿足消費(fèi)者的多樣化需求，又能幫助業(yè)主實(shí)現(xiàn)物業(yè)的最大價(jià)值。這是市場對(duì)城規(guī)和區(qū)劃的修正，而且是一種長期的，基于自利之上的強(qiáng)大動(dòng)力。
在市場經(jīng)濟(jì)中，城規(guī)或區(qū)劃也會(huì)有規(guī)定過死，破壞土地分類的正確比例的時(shí)候。如果土地分類比例錯(cuò)了，意味著有的類型的土地和建筑配置太多，價(jià)格就會(huì)走低；有的類型的土地和建筑必定配置得太少，價(jià)格就會(huì)走高，業(yè)主就會(huì)有暴利。基于自利的考慮，虧的業(yè)主就會(huì)想出種種新的辦法來利用土地和其上的物業(yè)，甚至申請(qǐng)改變區(qū)劃，以便實(shí)現(xiàn)自己的物業(yè)的更高價(jià)值。政府只能用公共利益和負(fù)外部性限制改變，而不能干脆禁止交易，或禁止業(yè)主對(duì)自己的物業(yè)新用途的探索。
這說明，只要存在土地市場，就會(huì)自發(fā)地產(chǎn)生土地自由交易，產(chǎn)生土地價(jià)格和物業(yè)價(jià)格。這些價(jià)格就會(huì)對(duì)公眾傳遞明確的信號(hào)，使已有的城市規(guī)劃和區(qū)劃中存在的分類比例不合理的地方逐漸得到糾正。這些地方的規(guī)劃部門和區(qū)劃部門必須經(jīng)常跟群眾見面，通過聽證會(huì)獲得社區(qū)老百姓對(duì)已有城規(guī)和區(qū)劃的反饋。政府如果要反對(duì)某些業(yè)主對(duì)某塊土地或其上的建筑物的使用方法，只能基于公共利益的理由。換言之，在有真正土地市場的地方，以業(yè)主為一方，以政府規(guī)劃部門和區(qū)劃部門為另一方，共同面對(duì)同一的價(jià)格信號(hào)——業(yè)主會(huì)有動(dòng)力提出新的土地使用方式，或者對(duì)其上建筑的使用方式進(jìn)行新的探索，政府以公共利益的理由作為過濾器，將各種建議和設(shè)計(jì)中可能包含的負(fù)外部性和侵害公共利益的地方過濾掉。在他們之間一輪一輪的博弈之下，規(guī)劃和區(qū)劃能保持合理的部分，改進(jìn)不合理的部分，分類比例中的明顯錯(cuò)誤可以得到逐漸的修正。
這種以土地市場為主，政府的城規(guī)和區(qū)劃為輔，共同更合理地決定土地的分類和分類比例的雙軌制，對(duì)中國也有參考價(jià)值。最近，一些地方推出對(duì)包括酒店式公寓在內(nèi)的商住兩用樓的新政策。政府的一道命令，改變了全國不知多少大樓的價(jià)值以及業(yè)主的產(chǎn)權(quán)。我覺得政府一定要跟社區(qū)，跟業(yè)主好好討論，具體說明是什么理由禁止酒店式公寓。這種商住兩用樓到底構(gòu)成了什么樣的負(fù)外部性？政府一定要有充分的理由，才能使民眾形成共識(shí)。
由此看，在發(fā)達(dá)國家，對(duì)土地分類的決定存在兩套機(jī)制：長期來說，起決定性作用的是土地市場機(jī)制，通過土地市場提供動(dòng)態(tài)的價(jià)格信號(hào)，引導(dǎo)業(yè)主在逐漸改變的大環(huán)境下將自己的物業(yè)向價(jià)高的使用方向流動(dòng)；其次，基于負(fù)外部性和公共利益的理由，政府當(dāng)然也需要對(duì)土地的使用通過城規(guī)和區(qū)劃加以管制。兩邊博弈的結(jié)果會(huì)達(dá)成妥協(xié)，而且一般是一個(gè)多贏的妥協(xié)。
現(xiàn)在來看下面由程令國博士幫助繪制的圖（見右欄）。圖中豎軸是地價(jià)，在其他因素不變的情況下，市中心的地價(jià)最高，因?yàn)榻煌ò霃剑煽醋鹘灰壮杀镜慕疲┰谑兄行淖钚。灰仔首罡摺ｋS著離市中心距離的增加，交通成本和時(shí)間成本會(huì)升高，交易效率下降，地價(jià)隨之下降。所以，圖中某一點(diǎn)的地價(jià)是該點(diǎn)到市中心距離的遞減函數(shù)，用HDMC表示。如果城規(guī)和區(qū)劃部門硬性規(guī)定A點(diǎn)為城市和郊區(qū)的邊界，B點(diǎn)為郊區(qū)和純農(nóng)區(qū)的邊界，地價(jià)曲線就被扭曲為HDGMC曲線。中國普遍采用這種硬性規(guī)定城市邊界的做法。
這種做法無視土地的機(jī)會(huì)成本，在市場經(jīng)濟(jì)中是難以長期被業(yè)主接受的。原因很簡單。從A點(diǎn)向左一點(diǎn)，地價(jià)是AD，而A點(diǎn)向右一點(diǎn)，被硬性劃為農(nóng)地的地價(jià)只有AG。其實(shí)，與A點(diǎn)相鄰的左右兩邊土地可以看作是同地，卻違反了同市，同權(quán)，和同價(jià)的原則。這說明，在有土地市場的國家，價(jià)格信號(hào)會(huì)顯示土地分類的比例是否正確。在A點(diǎn)以右的業(yè)主有動(dòng)力找出土地的新的用途，以便實(shí)現(xiàn)GD所代表的價(jià)值。將A點(diǎn)作為城市邊界，在城市用地和郊區(qū)用地的比例上顯然是錯(cuò)誤的，因?yàn)闊o視價(jià)格信號(hào)所顯示的城市建成區(qū)向外擴(kuò)張的內(nèi)在動(dòng)力。
一般來說，在市場經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)過反復(fù)的博弈，也就是通過上述對(duì)不同類別土地差價(jià)之間的套利，城市的邊界會(huì)在城市擴(kuò)張之前提前定到B點(diǎn)，以避免市區(qū)用地跟郊區(qū)用地的分類比例中的錯(cuò)誤。AB之間的土地由于不再被硬性劃為農(nóng)地，業(yè)主，政府和開發(fā)商都可以參加套利活動(dòng)。例如，政府可以為了公共用地，出于提前儲(chǔ)存的目的，向郊區(qū)的土地業(yè)主購置，其余土地則由業(yè)主同開發(fā)商直接交易。用價(jià)格來引導(dǎo)土地的配置的好處是，價(jià)格對(duì)所有人都是公開的，不是秘密，不像規(guī)劃和區(qū)劃，可以躲在政府辦公室里秘密制定出來。在公開市場上形成的價(jià)格是沒法隱瞞的。地價(jià)在A點(diǎn)發(fā)生的斷崖式下瀉，大家都能看到，也都能感覺到DGM這個(gè)三角形所代表的潛在價(jià)值的漏損。
在中國，由于沒有土地的自由交易，價(jià)格信號(hào)高度扭曲，業(yè)主也無從實(shí)現(xiàn)DGM所代表的價(jià)值漏損。例如，北京的土地利用效率很低，不但存有大量質(zhì)量很次的小平房，而且存在不少路邊荒地。如果允許土地私有的話，業(yè)主會(huì)想方設(shè)法將荒地、廢地等利用起來。
去年是紐約歷史上第一次通過區(qū)劃規(guī)制（Zoning Ordinance）100周年。為此，紐約舉行了紀(jì)念會(huì)，名家云集。發(fā)言者總結(jié)了1916年以來100年間實(shí)行區(qū)劃的很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和對(duì)將來的展望，其中提到的一些案例對(duì)中國很有參考價(jià)值。有個(gè)案例顯示，在新建大樓時(shí)，如果業(yè)主同意將大樓的底部從街面后退，使人行道增寬為一個(gè)廣場，或同意將一樓完全架空，提供行人活動(dòng)、穿行、躲雨等的空間的話，城規(guī)和區(qū)劃部門就允許大樓增加總高度以實(shí)現(xiàn)更高價(jià)值，彌補(bǔ)業(yè)主因提供公共空間而受的損失。這就是雙贏。
上例表明，公共利益和私人利益并不你死我活，不能共存。在私有產(chǎn)權(quán)下，允許土地自由交易，如果土地分類比例不符合生活和生產(chǎn)的需求，業(yè)主就會(huì)減少供應(yīng)價(jià)格下跌的土地類型，增加供應(yīng)價(jià)格上升的土地類型，通過對(duì)不同用途的土地的價(jià)格差的套利，糾正錯(cuò)誤的分類比例。城規(guī)和區(qū)劃部門只能利用業(yè)主的自利動(dòng)機(jī)，引導(dǎo)業(yè)主在對(duì)不同用途的土地之間進(jìn)行套利時(shí)兼顧公共利益。由于對(duì)公共利益和負(fù)外部性的審核需要時(shí)間，也可以使土地投機(jī)帶來的價(jià)格波動(dòng)得到某種冷卻。這是一個(gè)雙贏的過程。
以上我們證明了，土地分類比例的確定，在市場經(jīng)濟(jì)下，需要所有類型的土地都參加交易，產(chǎn)生價(jià)格，并通過對(duì)價(jià)格的套利行為，使價(jià)格過低和價(jià)格過高的某些土地類型的供應(yīng)得到調(diào)整，這樣才能產(chǎn)生使供需平衡的土地分類。所謂正確的分類比例，就是符合不同收入的人們對(duì)消費(fèi)各類土地及其之上的物業(yè)的需求，并滿足不同類型的企業(yè)對(duì)各類土地及其之上的物業(yè)的投入需求。這是一般均衡的觀點(diǎn)。
從這種觀點(diǎn)看，目前的土地制度改革試點(diǎn)的理念使人十分擔(dān)心。我曾經(jīng)參加過一次發(fā)改委主持的全國土地試點(diǎn)匯報(bào)會(huì)，感到目前的土地制度改革試點(diǎn)在概念上把不同類型的土地完全割裂開來，是違背一般均衡觀點(diǎn)的，因而是不可能得出正確的土地分類比例的。三十幾個(gè)縣不但相互之間完全孤立地進(jìn)行試驗(yàn)，而且在每個(gè)試點(diǎn)又僅僅挑出某一特定類型的土地進(jìn)行改革試點(diǎn)。這意味著在每個(gè)試點(diǎn)縣，對(duì)可能的多種不同類型的土地完全不管，只限于對(duì)某一特定類型的土地進(jìn)行試點(diǎn)。這樣的試點(diǎn)即使對(duì)這個(gè)縣都沒有意義，對(duì)全局又會(huì)有什么意義呢？
從十八屆三中全會(huì)通過決議，要讓要素市場決定性地配置資源，已經(jīng)差不多快五年了。這種孤立試點(diǎn)的方法嚴(yán)重違背市場經(jīng)濟(jì)所要求的一般均衡的要求，完全無視真實(shí)的經(jīng)濟(jì)是一個(gè)有機(jī)整體，不可能導(dǎo)致正確的土地分類比例。我在紀(jì)念杜老（杜潤生，編者注）的文章中提到，早在1999年或2000年，我就曾提到將整個(gè)海南辟為要素改革的試驗(yàn)區(qū)。在試驗(yàn)區(qū)里，所有要素都可以自由流動(dòng)。這既能保持一般均衡的真諦，又可減少對(duì)失控?fù)?dān)心的辦法。可惜，這一辦法未被采用，而土地分類比例的扭曲而卻越演越烈。
我認(rèn)為，首先至少要在一個(gè)地區(qū)之內(nèi)形成統(tǒng)一的土地市場，然后是全國統(tǒng)一的土地市場，最后，還要跟全世界的土地市場連起來，才能夠產(chǎn)生最優(yōu)的比例。在這個(gè)意義上，中國最后需要多少農(nóng)地，也是要由全球化的進(jìn)程決定，而不是靠劃紅線決定。這種紅線的存在，必定嚴(yán)重扭曲分類比例，最后倒霉的是農(nóng)民，以及急需進(jìn)城定居的農(nóng)民工，也波及外地進(jìn)城的小白領(lǐng)。
我對(duì)一位老朋友關(guān)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)完全由本國的稟賦所決定的批評(píng)也是基于這個(gè)理由。在發(fā)生當(dāng)代的全球化之前，可以說一國的稟賦決定了本國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。但是，在全球化時(shí)代，一國可以進(jìn)口本國沒有的或稀缺的資源。所以，一國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并不完全取決于一國的稟賦結(jié)構(gòu)。
對(duì)土地制度改革的五點(diǎn)建議
以下談?wù)勎覍?duì)徹底改革土地制度的五點(diǎn)建議，這五點(diǎn)建議使各類土地立即可以交易，產(chǎn)生價(jià)格，又不會(huì)引起土地分類的失序，因而能逐步匡正現(xiàn)存的土地分類扭曲，進(jìn)而有助于中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
首先，為了使包括農(nóng)地在內(nèi)的所有土地變得可交易，對(duì)農(nóng)戶承包的地塊的確權(quán)頒證應(yīng)該堅(jiān)決而盡快地進(jìn)行下去，以終止農(nóng)地根據(jù)家庭人口均分的低效配置，并建議農(nóng)村集體停止宅基地的無償劃撥。農(nóng)村土地在確權(quán)頒證后，如果原有的集體生產(chǎn)無效，或管理中發(fā)生嚴(yán)重濫權(quán)，要允許農(nóng)戶攜帶自己的一份土地從原有的集體中自由退出，重組新的集體，甚至單干。
這一條的提出，是為了符合市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。既然要讓市場在配置土地中起決定性作用，就要允許所有類型的土地都參加交易。交易的前提是產(chǎn)權(quán)明確界定。
我在今年年初的《抵達(dá)劉易斯拐點(diǎn)的中國道路及其后果》一文中指出，如果沒有土地市場，就沒有擠出效應(yīng)，農(nóng)村中留下的一定是老弱病殘婦和留守兒童。因?yàn)槿绻恋胤峙涓鶕?jù)人頭，而不是效率，對(duì)每個(gè)家庭來說，合理的決定是留下低效的成員，反正一個(gè)人頭一份地。但對(duì)民族整體來說，這種土地配置必定低效。這是為何在所謂中國已經(jīng)抵達(dá)劉易斯拐點(diǎn)的時(shí)候，留下的不是劉易斯所預(yù)言的最有效率的農(nóng)民，而是老弱病殘婦和留守兒童。中國殘留的龐大農(nóng)村人口，又是如此的低素質(zhì)構(gòu)成，不但使城鄉(xiāng)收入差難以彌合，也使現(xiàn)代農(nóng)場始終無法全面代替?zhèn)鹘y(tǒng)小農(nóng)。中國已經(jīng)是世界最大的出口國，第一大的外匯國，制造業(yè)全世界名列前茅，但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)仍很落后，這是和中國的現(xiàn)代化大國地位不相稱的。
第二條，在盡快完成上述措施后，回到《憲法》規(guī)定的軌道上來，除了公共利益用地外，政府不得征收農(nóng)民的任何土地；同時(shí)，在不改變所有類別的土地現(xiàn)有用途的前提下，開放包括農(nóng)田在內(nèi)的所有類別土地的自由交易。
現(xiàn)在不管是為了公共利益用地，還是為了商業(yè)利益用地，都由國家出面征收，這就為公權(quán)私用開了綠燈。回到《憲法》第十條以后，可以有農(nóng)民之間的農(nóng)地交易，也可以有農(nóng)民和投資者之間的直接交易，前提是不能改變土地的最初的類別，原來是農(nóng)地，一開始還是以農(nóng)地的類別作交易。這樣可使政府少一點(diǎn)擔(dān)心。在不改變現(xiàn)有土地分類的前提下，放開所有土地的交易，包括農(nóng)田的交易，允許集體之間交易，也允許單干農(nóng)民之間交易。
第三，不同用途的土地的現(xiàn)存比例處于長期失衡之中，因而，在允許交易之后，它們的價(jià)格將出現(xiàn)波動(dòng)。區(qū)劃和城規(guī)部門應(yīng)根據(jù)價(jià)格差中的信息，在和社區(qū)民眾的互動(dòng)中，定期微調(diào)已有的區(qū)劃和城規(guī)，以便增加價(jià)格暴漲的類別的土地供應(yīng)，減少價(jià)格暴跌的類別的土地供應(yīng)，滿足對(duì)不同類別的土地的需求，使不同類別的土地的比例趨于合理。
這一條對(duì)探索如何糾正不同用途的土地比例中現(xiàn)存的嚴(yán)重失調(diào)而言，很重要。這種失衡已經(jīng)存在很長一段時(shí)間了。只要開放所有土地以現(xiàn)有用途交易，各類土地的價(jià)格一定會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，包括工業(yè)用地的暴跌和住宅用地價(jià)格的上升。區(qū)劃和城規(guī)部門可以根據(jù)各地價(jià)格差當(dāng)中所包含的信息，通過和民眾的互動(dòng)，有序地調(diào)整不同土地類別的供應(yīng)，減少價(jià)格暴跌的類型的土地的供應(yīng)，適當(dāng)增加價(jià)格暴漲的土地類別的供應(yīng)。通過由價(jià)格引導(dǎo)對(duì)不同類型的土地的供應(yīng)作調(diào)整，也是確定城市自然邊界的正確途徑，將地價(jià)高于農(nóng)地價(jià)的城郊土地以滾動(dòng)方式提前劃為城市用地，以滿足城市用地的需要。
第四，承擔(dān)城規(guī)和區(qū)劃的部門（國土部和建設(shè)部）除了確保必要的公共利益用地，特別是道路和基本建設(shè)用地外，不再直接配置土地，但必須對(duì)所有不同用途類別的土地，不分所有制的不同，一律加以平等而嚴(yán)格的管制，以減少可能的負(fù)外部性，并適當(dāng)承擔(dān)廉租房和廉價(jià)房的建設(shè)。各地政府應(yīng)該對(duì)只有土地使用權(quán)的用戶開征房產(chǎn)稅，對(duì)擁有土地所有權(quán)的業(yè)主開征物業(yè)稅，以及各類涉地的交易稅、資本增值稅等，代替現(xiàn)在的賣地財(cái)政。
這一條將使城規(guī)和區(qū)劃部門退出直接配置土地的角色，讓位于市場。城規(guī)和區(qū)劃要認(rèn)清自己的功能，不能像現(xiàn)在又是制定規(guī)劃和區(qū)劃，同時(shí)又去直接配置土地。到目前為止，我覺得土地財(cái)政已經(jīng)走到自己的末路了。今后除了道路、基本設(shè)施等公共用地用地外，不應(yīng)該再直接配置土地了，但是對(duì)土地使用中的負(fù)外部性則應(yīng)該加強(qiáng)管理。另外一個(gè)任務(wù)，就是將廉租房和廉價(jià)房的建設(shè)納入城規(guī)和區(qū)劃，使最困難的外來農(nóng)民工在打工地得以定居下來，加速他們的市民化過程。同時(shí)，各種涉地稅收的開征使投機(jī)性的持有土地和房產(chǎn)的成本大幅上升。
第五，其余的城市用地應(yīng)分成大小適當(dāng)?shù)牡貕K，通過土地市場向社會(huì)各界開放。在符合城規(guī)和區(qū)劃的一般原則（例如人口密度，容積率，陽光權(quán)，噪音，污水，防火，防盜等）下，讓社會(huì)各界集思廣益，參與城市的建設(shè)，使城市建筑的風(fēng)格和功能多元化，以反映社區(qū)民眾的實(shí)際需要。這一條對(duì)雄安也有參考價(jià)值。規(guī)劃部門和企劃部門就管道路，道路下面和周邊的基礎(chǔ)設(shè)施、公共綠地、公共用地（包括政府機(jī)關(guān)用地）。沿道路和其他公共用地兩旁的農(nóng)地，都應(yīng)切成大小適當(dāng)?shù)牡貕K，由農(nóng)民直接出租或賣給開發(fā)商，由他們根據(jù)實(shí)際需要去設(shè)計(jì)。這樣，這個(gè)城市會(huì)呈現(xiàn)多元化的建筑風(fēng)格，兼顧民間的需求。以前上海的老浦西就是這樣搞出來。中外專家普遍認(rèn)為老浦西作為城市化的模式來說，是很成功的。城規(guī)和區(qū)劃只要規(guī)定一般的原則，比如通過規(guī)定不同城區(qū)的基本功能和特定的容積率等，取得不同城區(qū)的不同人口密度。但是，一定要注意價(jià)格信號(hào)，并允許社會(huì)各方有資格參與城規(guī)和區(qū)劃的設(shè)定。不能把關(guān)于城市的開發(fā)的信息封鎖起來，完全不和市場溝通，不跟民眾見面，搞突然襲擊。不然，搞出來的城市雖然不一定完全失敗，但其功能絕對(duì)不會(huì)是內(nèi)生性的經(jīng)濟(jì)型城市。 所以，我希望自己的建議，對(duì)促進(jìn)中國的內(nèi)生性城市化有用，也希望對(duì)雄安有一定的借鑒意義。
結(jié)語
小結(jié)一下今天發(fā)言的要點(diǎn)。首先，到了今天，地權(quán)制度的改革必須避免零敲碎打，應(yīng)該有整體設(shè)計(jì)。其次，為了堅(jiān)持用市場決定性配置要素，一定要允許所有類型的土地進(jìn)入交易，形成全國統(tǒng)一的土地市場。如果有顧慮，至少開放某一地區(qū)內(nèi)所有類型的土地的交易合法性，形成地區(qū)性的統(tǒng)一的土地市場。第三，為了減輕政府對(duì)房地產(chǎn)市場是否會(huì)因此而立即崩潰的焦慮，在允許交易的同時(shí)，業(yè)主暫時(shí)不能改變現(xiàn)有用途。有這一條，即使允許郊區(qū)農(nóng)民交易土地，他們也不會(huì)愿意以農(nóng)地的價(jià)格進(jìn)行交易，但政府不能再以非公共利益的理由強(qiáng)征。這樣，在城市仍有向外擴(kuò)張動(dòng)力的地方，城市用地的供應(yīng)會(huì)立即減少，這類土地的價(jià)格會(huì)立即上升。這就顯示，硬性規(guī)定這個(gè)區(qū)塊繼續(xù)作農(nóng)用是個(gè)錯(cuò)誤，需要根據(jù)價(jià)格信號(hào)對(duì)土地分類比例予以調(diào)整。不但城市獲得了土地，農(nóng)民也能實(shí)現(xiàn)土地升值。
我的觀點(diǎn)往往被簡單歸納成要求一夜之間土地全部私有化，業(yè)主可以隨便改變自己土地的用途分類，以致導(dǎo)致中國的土地市場和房產(chǎn)市場馬上崩潰。這從來不是我的本意。我想借此機(jī)會(huì)強(qiáng)調(diào)一下，立即開放所有類型的土地入市交易的前提是暫時(shí)不改變現(xiàn)有土地的用途分類。但是，如果農(nóng)民惜售，也應(yīng)該得到《憲法》第十條的保護(hù)。根據(jù)這一條，只有以公共利益的名義政府可以征地。在這個(gè)前提下，土地市場和房產(chǎn)市場不會(huì)立即崩潰，但會(huì)開始根據(jù)地價(jià)波動(dòng)調(diào)整土地分類的良性過程。
（作者文貫中，美國三一學(xué)院經(jīng)濟(jì)系榮休教授。本內(nèi)容來自“產(chǎn)權(quán)安排與要素流轉(zhuǎn)——農(nóng)村改革與城市化”研討會(huì)。)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)
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