摘要：農(nóng)村土地市場化既應(yīng)遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律、社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，也應(yīng)遵守土地用途管制、集體所有制、村民自治。
市場在農(nóng)村土地配置中都能起決定性作用嗎？哪些農(nóng)村土地或哪些農(nóng)村土地配置環(huán)節(jié)可進行市場化？農(nóng)村土地市場化應(yīng)遵循哪些發(fā)展規(guī)律、應(yīng)遵守哪些基本制度？正確認識這些問題，有利于科學(xué)安排“三農(nóng)”制度或者在深化農(nóng)村土地制度改革中把握好方向。
一、農(nóng)村土地市場化應(yīng)遵循的發(fā)展規(guī)律
（一）農(nóng)村土地市場化應(yīng)遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律
1．農(nóng)村土地市場化應(yīng)遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律。農(nóng)業(yè)是生命再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)作物的農(nóng)時性與自然性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性與市場化、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性與民生性，既決定了農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，也決定了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率不高、比較效益低、自然風(fēng)險市場風(fēng)險較大。也即，農(nóng)業(yè)既需要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，也需要遵循生物生長規(guī)律，還需要遵循宏觀調(diào)控規(guī)律。比如，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域性、農(nóng)作物的季節(jié)性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性，既使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營依賴地理氣候、靠天靠地吃飯，需要精心種養(yǎng)、細心照料；也使農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)督、計量等管理成本相對工業(yè)企業(yè)高出許多；甚至使大宗農(nóng)產(chǎn)品的組織經(jīng)營不如一般工業(yè)企業(yè)高度組織化。相對家庭承包經(jīng)營農(nóng)業(yè)，雇工經(jīng)營農(nóng)業(yè)往往導(dǎo)致經(jīng)營主體由農(nóng)戶變成資本所有者、農(nóng)民由“土地主人”變成被雇傭者、生產(chǎn)經(jīng)營方式由家庭自主生產(chǎn)經(jīng)營變成業(yè)主（公司）自己生產(chǎn)經(jīng)營；業(yè)主（公司）需要支付土地流轉(zhuǎn)費給土地承包權(quán)人。在雇工經(jīng)營農(nóng)業(yè)中，由于農(nóng)民生產(chǎn)的不是自己的農(nóng)產(chǎn)品，其勞動與勞動成果聯(lián)系不夠緊密，那么農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性就不高，不但不能發(fā)揮家庭承包經(jīng)營農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢，而且往往增加了租地、雇工、勞動管理之類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，也往往缺乏鄰里相助、彼此相識之類的社會資本。因此，農(nóng)業(yè)不宜雇工經(jīng)營，而宜家庭經(jīng)營或包干經(jīng)營、合作經(jīng)營。并且，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不是越大越好，否則因農(nóng)業(yè)管理成本過高而不經(jīng)濟。因此，農(nóng)業(yè)也不宜大規(guī)模經(jīng)營，而宜適度規(guī)模經(jīng)營。在我國兩千多年封建社會里，地主對佃農(nóng)往往實行的是收租制而不是工資制；當(dāng)今世界各國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營仍以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)——收租制、家庭經(jīng)營模式、家庭承包經(jīng)營制度在勞動投入與勞動產(chǎn)出緊密相聯(lián)、沒有雇工和勞動管理之類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本等方面具有共同特征。進入工業(yè)化中期以后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性、民生性顯得更加突出，需要繼續(xù)實行工業(yè)化中期之前集體經(jīng)濟組織成員可以依法地?zé)o償?shù)厥褂棉r(nóng)業(yè)用地以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)村土地政策，也即需要繼續(xù)堅持土地承包經(jīng)營這一基本制度。倘若不堅持土地承包經(jīng)營制度，而推行農(nóng)業(yè)用地市場化，那么不僅會違背農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，也會動搖社會主義制度根基。這已被改革開放以來實行土地承包經(jīng)營制度所取得的偉大成就所證明，也被二十世紀(jì)五十至七十年代“集體經(jīng)營農(nóng)業(yè)”所反證，更被兩千多年來我國封建社會土地可買賣導(dǎo)致農(nóng)民流離失所進而引發(fā)社會動蕩所反證。簡而言之，不僅土地承包權(quán)不能市場化，即使是土地經(jīng)營權(quán)的市場化，也應(yīng)遵循農(nóng)業(yè)適宜家庭經(jīng)營或包干經(jīng)營、合作經(jīng)營以及適度規(guī)模經(jīng)營等發(fā)展規(guī)律。
2．農(nóng)村土地市場化應(yīng)遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律。相對城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口分布不密集、土地資金勞動力人才科技等生產(chǎn)要素集聚度不高競爭力不強、交通水利能源通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施以及教育文化衛(wèi)生醫(yī)療等基本公共服務(wù)人均配置成本較高或人均利用率較低、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)。聚村而居、精耕細作、間作套種、綠色種植、血親相連、利益相關(guān)、鄰里相助、文化相聯(lián)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化，在我國數(shù)千年歷史中，早已深深植根于廣大農(nóng)村或數(shù)億農(nóng)民的行為習(xí)慣、社會制度與道德理念之中。農(nóng)村是熟人社區(qū)，一個自然村落本就是一個復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)，其生產(chǎn)勞動、人際交往更多受家族姻親或風(fēng)俗習(xí)慣的影響，不如陌生人聚居的城市更多靠法律與市場機制來調(diào)節(jié)。那么，以集體經(jīng)濟組織為地理邊界并以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制、村民自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度就應(yīng)堅守。這些農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度既能遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，也能繼承和發(fā)揚我國傳統(tǒng)農(nóng)村文化。其中，農(nóng)村土地集體所有的制度實質(zhì)，是在土地用途管制之下的全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員依法共同使用或依法共同占有歸根到底屬于國家所有的集體經(jīng)濟組織土地。農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟組織所有，畢竟非實體組織的集體經(jīng)濟組織不能成為土地所有權(quán)人；也非集體經(jīng)濟組織成員集體所有，因其時點性或成員具體化而與農(nóng)村土地集體所有制度實質(zhì)相矛盾；更非集體經(jīng)濟組織成員所有，其實質(zhì)是變相的土地私有制。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)既不能被集體經(jīng)濟組織市場化，也不能被集體經(jīng)濟組織成員集體市場化，更不能被集體經(jīng)濟組織成員、村委干部、村委乃至地方政府市場化。對于宅基地使用權(quán)，需要集體經(jīng)濟組織成員依法申請取得。由于實行農(nóng)村土地集體所有制，加上住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，因此，嚴(yán)禁非法買賣農(nóng)村住宅，即使探索抵押擔(dān)保農(nóng)村住宅制度改革也需審慎。否則，既容易違背農(nóng)村土地集體所有制，動搖制度根基；也容易違反土地用途管制，沖破耕地紅線；還容易滋生土地食利階層，拉大貧富差距。實際上，土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)以及集體經(jīng)濟組織成員資格認定基準(zhǔn)等農(nóng)村土地主要歸屬制度只能屬于中央事權(quán)，只宜由國家通過系列法律政策來加以規(guī)定與保障。
（二）農(nóng)村土地市場化應(yīng)遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律
1．引進社會資本發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。引進社會資本發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，往往由家庭經(jīng)營和合作經(jīng)營為主的統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變成雇工經(jīng)營農(nóng)業(yè)模式，由“家庭經(jīng)營+鄉(xiāng)里關(guān)系”轉(zhuǎn)變成市場關(guān)系。它并非單純的經(jīng)濟活動方式轉(zhuǎn)變，而會影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式、生產(chǎn)激勵機制、利益分配機制等的變化，也會影響到人地關(guān)系、人際關(guān)系、村民自治等的變化，還會影響到對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的遵循、對傳統(tǒng)農(nóng)村文化的弘揚，甚至影響到數(shù)億農(nóng)民的生存、社會秩序的穩(wěn)定、執(zhí)政根基的鞏固。社會資本往往是逐利的，而農(nóng)村土地成本過低甚至沒有、用地監(jiān)管成本過高，加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資周期長、利潤薄、風(fēng)險大而決定了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或者開發(fā)建設(shè)農(nóng)村土地往往具有更多投資機會。因此，引進社會資本往往導(dǎo)致農(nóng)村土地非農(nóng)化非糧化，不利于堅守耕地紅線、保障糧食安全，也容易違背土地利用總體規(guī)劃。在“經(jīng)濟”驅(qū)動下尤其是在未掌握農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律之前而盲目投資、在“政績”驅(qū)動下尤其是在未遵從土地用途管制之下而無序建設(shè)，會進一步增大農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險或開發(fā)建設(shè)風(fēng)險。另外，由于資本所有者的主要群體常住在城鎮(zhèn)，因此，引進社會資本還往往容易導(dǎo)致部分農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，從而形成新的城鄉(xiāng)二元體制機制，進一步擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，宜以村民自愿出資為主，社會類資本、技術(shù)、服務(wù)等生產(chǎn)要素在總表決權(quán)中不宜超過20%。否則，既容易變成雇工經(jīng)營農(nóng)業(yè)模式，沖擊統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制；也容易沖擊鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)，影響村民自治發(fā)展；還容易沖擊傳統(tǒng)農(nóng)村文化，影響地力可持續(xù)與環(huán)境保護。隨著我國改革開放的持續(xù)深入推進，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的加快發(fā)展，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實施，農(nóng)民及其在外務(wù)工人員逐漸富裕起來，有相當(dāng)多的資金可投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展中去。
2．工業(yè)化中期之后一般實行農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持政策。基于人多地少人均耕地更少基本國情、貫徹功能分區(qū)發(fā)展理念、節(jié)約集約利用土地、保障糧食安全、建設(shè)中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進工農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展等的考慮，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟應(yīng)以農(nóng)業(yè)為本。既然農(nóng)村集體土地屬于國家所有或全民所有，那么國家或代表全民的政府就有權(quán)向土地承包權(quán)人、住宅所有權(quán)人等征收土地使用或占有方面的稅賦，而其他任何組織或個人都無權(quán)以他們各自名義征收。新中國成立以來，工業(yè)化中期以前，廣大農(nóng)民就交了公糧或繳納了農(nóng)業(yè)稅賦，甚至還在一定時期內(nèi)實施工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”政策以支持工業(yè)優(yōu)先等發(fā)展戰(zhàn)略。進入工業(yè)化中期之后，農(nóng)業(yè)容易變成產(chǎn)業(yè)短板，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、比較效益低、風(fēng)險多且難以管控的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性顯得更加突出，農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源的地位作用顯得更加重要，而且農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)以億計，農(nóng)業(yè)收益小、不穩(wěn)定、難計量，并往往對個體或微型企業(yè)的營業(yè)、個人的所得等給予一定免稅額。因此，工業(yè)化中期之后，為了鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展甚至為了維護社會穩(wěn)定，一般就不再從土地使用收益或土地流轉(zhuǎn)收益中征收土地使用稅賦。進而言之，在我國，土地流轉(zhuǎn)費只是集體所有制之下土地承包權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)，并非土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)，只有土地稅賦才是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)。為了讓農(nóng)民安心務(wù)農(nóng)，常住集體經(jīng)濟組織的集體經(jīng)濟組織成員不僅可以依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋亍⒄亍⒐娼ㄔO(shè)用地等集體土地，而且還需要政府通過加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、提高農(nóng)業(yè)補貼等舉措大力扶持“三農(nóng)”，力爭農(nóng)民經(jīng)濟收入、享受基本公共服務(wù)等與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民差距逐漸縮小。其實，市場競爭機制難以承擔(dān)一個健康社會所應(yīng)具備的扶持弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟、縮小城鄉(xiāng)差距、維持社會穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政根基、保護生態(tài)環(huán)境、弘揚傳統(tǒng)文化等復(fù)雜功能。加上農(nóng)業(yè)比較效益通常低，農(nóng)村各生產(chǎn)要素競爭力普遍不高，農(nóng)村往往落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)。因此，讓市場在土地配置中起決定性作用只適宜一些能充分競爭的農(nóng)業(yè)用地或土地配置環(huán)節(jié)，而并非適宜其所有農(nóng)村土地或全部配置環(huán)節(jié)，甚至只宜有限競爭。比如集體經(jīng)濟組織成員可依法地?zé)o償?shù)爻邪?jīng)營土地、申請取得宅基地，土地承包權(quán)不能買賣，農(nóng)村住宅也不宜買賣抵押擔(dān)保，農(nóng)業(yè)只宜適度規(guī)模經(jīng)營等。倘若農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)由市場起決定性作用，那將會沖擊現(xiàn)有“三農(nóng)”基本制度，動搖社會主義制度根基，影響我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村乃至整個經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
（三）農(nóng)村土地市場化應(yīng)遵循社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律
1．農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地（含農(nóng)房租賃經(jīng)營）應(yīng)依法繳納土地使用稅。在實行土地公有制的我國，如果農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地，那么它就與國有經(jīng)營性建設(shè)用地并無本質(zhì)區(qū)別——土地都屬于國家所有，都用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，或者農(nóng)村住宅不是村民用于自住。因而，就應(yīng)同樣遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，同樣遵守市場競爭規(guī)則，同等繳納土地使用方面的稅費——此類土地稅費主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，尤其是縮小農(nóng)村區(qū)域之間的發(fā)展差距。否則，就容易形成有別于依法無償使用農(nóng)村集體土地、有償使用經(jīng)營性國有土地的無償使用農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)土地第三種土地制度。這既不利于公平競爭，也不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，甚至不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系。有償使用經(jīng)營性國有土地看似與集體經(jīng)濟組織成員依法無償占有或使用集體土地相左，但兩者都堅持了土地公有制，遵從了土地用途管制，有償與無償之別是緣于農(nóng)業(yè)與工商業(yè)、農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律不同而需要作出產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別的土地制度安排。而且，能將農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地的，往往限于城郊，只惠及少數(shù)農(nóng)民，而不能讓廣大農(nóng)村、更多農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。它既不能統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也不能兼顧當(dāng)前與未來發(fā)展，不利于構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制、經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展體制機制，反而容易擴大區(qū)域差距、貧富差距。因此，有必要研究制定相應(yīng)稅收制度（應(yīng)有區(qū)分區(qū)域的免稅額），以建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)尤其是統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域的土地利益分配機制。
2．謹慎推進城鄉(xiāng)土地平等交換。有的建議平等交換城鄉(xiāng)土地，其初衷是縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是緣于長期形成的城鄉(xiāng)不平等的體制機制，因此，要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就應(yīng)從建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制這個根本入手。之所以依法無償使用集體土地而有償使用經(jīng)營性國有土地，是由于農(nóng)業(yè)相對第二三產(chǎn)業(yè)效益差、農(nóng)村相對當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)落后而作出不同的用地制度安排。這是實事求是，體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則的，是遵從城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的。假若在用地體制機制上不體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別，就是不尊重產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別客觀實際，不遵循事物各自發(fā)展規(guī)律。因此，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制并不排斥城鄉(xiāng)有別的體制機制，排斥的只是城鄉(xiāng)不平等的體制機制。那么，遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律、實行用途管制、堅持土地公有制的城鄉(xiāng)有別的土地制度就應(yīng)長期堅持下去。目前應(yīng)著力于通過深化改革逐漸消除城鄉(xiāng)不平等發(fā)展體制機制，比如提供城鄉(xiāng)平等的適合農(nóng)村農(nóng)業(yè)的基本公共服務(wù)，加大向農(nóng)村傾斜的導(dǎo)向性精準(zhǔn)性強的公共財政投入等。即使允許城鄉(xiāng)土地平等交換，也由于農(nóng)村土地相對城鎮(zhèn)土地地上附著物補償較少、土地存在級差而使征地拆遷成本低，進而在“政績”驅(qū)動下，突破全國土地利用總體規(guī)劃，將城郊土地征收，變?yōu)槌擎?zhèn)或工業(yè)用地；或者由于農(nóng)業(yè)比較效益低、城鎮(zhèn)土地成本過高，而在利益驅(qū)動下非法將農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。因此，需要加強用地管制：如果不加強農(nóng)業(yè)用地管制，就容易沖破耕地紅線，危及糧食安全，削弱農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位；也不利于現(xiàn)有建設(shè)用地的節(jié)約集約利用、經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級高質(zhì)量發(fā)展，影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。如果不加強建設(shè)用地管制，就不但不符合土地利用規(guī)劃，影響土地宏觀調(diào)控；也擾亂土地市場秩序，影響政府及法律威信；而且往往違背農(nóng)村土地集體所有制，影響村民自治。其實，新中國成立以來尤其是改革開放以來，工業(yè)發(fā)展用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地以及農(nóng)村建設(shè)用地存量已足夠多。今后應(yīng)著力于節(jié)約集約利用現(xiàn)有建設(shè)用地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地新增，并以此倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級高質(zhì)量發(fā)展，促進資源節(jié)約集約利用，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
二、農(nóng)村土地市場化應(yīng)遵守的基本制度
（一）農(nóng)村土地市場化應(yīng)遵守土地用途管制
1．對土地實行用途管制既是國際通行也是歷代實行的做法。土地是稀缺資源，是人類經(jīng)濟活動的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會產(chǎn)生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€國家的長遠利益；既關(guān)系到公共利益與個人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此，任一國家對土地利用，包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等都實行嚴(yán)格的用途管制。即使是實行土地私有制的國家，也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本質(zhì)是公權(quán)對私權(quán)的約束，體現(xiàn)了一國政府對土地的最終所有權(quán)和處分權(quán)，以最大程度滿足社會公共利益。歷史地看，資本主義社會、封建社會、奴隸社會下的任一國家，都無不對其國土利用加以一些管制，盡管往往主要以交稅費、交谷物等形式間接地實現(xiàn)土地用途管制，也盡管在相當(dāng)長歷史里受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。土地利用必須按全國總體規(guī)劃控制總量、分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用。尤其防止農(nóng)業(yè)用地被非法地非農(nóng)化、非糧化，防止總體地力不可持續(xù)，通過加強農(nóng)業(yè)用地總量、種類、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等宏觀調(diào)控以按時保質(zhì)保量供給農(nóng)產(chǎn)品及一些工業(yè)原材料。如果要對農(nóng)業(yè)用地進行開發(fā)建設(shè)，就必須在全國土地利用總體規(guī)劃約束性指標(biāo)之下按相關(guān)程序依法審批。假如不根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃使用或?qū)徟恋兀厝粫?dǎo)致土地利用的無序、土地市場的混亂、土地結(jié)構(gòu)的改變，必然會影響國家宏觀調(diào)控、影響經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
2．我國更有必要加強土地用途管制。人多地少人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，也決定了我國必須堅守18億畝耕地紅線、把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強土地用途管制既是實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措，也是堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境這一基本國策的必然要求；既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。我國是實行土地公有制的社會主義國家，更需要加強土地用途管制，以努力維護好廣大人民的整體利益、長遠利益。我國的農(nóng)村土地集體所有制、有償使用經(jīng)營性國有土地、無償使用公益性建設(shè)用地等均是用途管制之下的重要土地制度。包括農(nóng)村集體土地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地，需要遵循體現(xiàn)國家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰(zhàn)略、土地宏觀調(diào)控、土地用途轉(zhuǎn)用管制、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)保護等。而當(dāng)前，用地粗放較為突出，一些集體土地尤其是承包土地，時而在“政績”或者個人利益驅(qū)動下，違背農(nóng)民意愿，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，違反征地法規(guī)等，將之用于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、開辦工廠甚至開發(fā)房地產(chǎn)、建設(shè)工業(yè)園區(qū)、擴張城鎮(zhèn)規(guī)模等。因此，需要進一步強化土地用途管制，進一步加強土地督察工作，尤其需要通過增大違規(guī)違法用地發(fā)現(xiàn)概率、提高懲罰額度、加大問責(zé)力度乃至追究刑事責(zé)任來制止農(nóng)村土地被非法地非糧化非農(nóng)化。當(dāng)然，國家為了公共利益，可根據(jù)土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃依法征收集體土地。但其中的土地利用規(guī)劃應(yīng)符合全國土地利用總體規(guī)劃，公共利益宜由中央政府嚴(yán)格界定；否則，地方政府往往為了局部利益或短期利益而寬松調(diào)整土地利用規(guī)劃、寬泛界定公共利益。另外，國家也根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，有計劃地開展退耕還林還草還湖、復(fù)墾閑置建設(shè)用地等。
（二）農(nóng)村土地市場化應(yīng)遵守集體所有制
1．我國農(nóng)村土地必須堅持集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制既遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，也遵循了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展；它符合我國人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等國情農(nóng)情，有利于弘揚精耕細作、間作套種、地力常新、血親相連、鄰里相助等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化。它讓農(nóng)民成為了土地的主人，土地的公有為促進社會的公平正義、實現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅實基礎(chǔ)；在實行長達兩千多年的封建社會土地制度之下，古代中國始終擺脫不了農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史周期規(guī)律；土地的私有也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、能促進生產(chǎn)力發(fā)展、具有強大生命力而十分精致的社會機制。它既創(chuàng)新了社會主義土地公有制理論和實踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻；既是促進人類社會進步的一項重要制度，也是人類社會發(fā)展的必然趨勢之一。簡而言之，資源稟賦、客觀規(guī)律、社會制度、傳統(tǒng)文化、歷史進程等決定了農(nóng)村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項農(nóng)村基本制度。
2．農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)不應(yīng)市場化。土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)及集體經(jīng)濟組織成員資格認定基準(zhǔn)等農(nóng)村土地主要配置制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地集體所有制中的主要土地配置制度在本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，宜由國家通過制定政策法規(guī)來統(tǒng)一規(guī)定；不屬于地方事權(quán)，不宜由地方政府來制定農(nóng)村土地的歸屬制度；也不屬于市場行為，不宜讓市場在農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用，不能將土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)以及公益性建設(shè)用地市場化，更不能將土地所有權(quán)私有化。否則，農(nóng)村土地集體所有制不僅會變相成為土地私有制，滋生土地食利階級，動搖社會主義社會根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，資本主導(dǎo)土地，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵蝕，導(dǎo)致農(nóng)民無地可種、流離失所，影響社會穩(wěn)定乃至動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；而且沒有體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點，沒有遵循城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，將會危及糧食安全，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約經(jīng)濟社會現(xiàn)代化發(fā)展進程；還不符合國情農(nóng)情，不利于村民自治，不利于弘揚傳統(tǒng)農(nóng)村文化。盡管由集體經(jīng)濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發(fā)包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執(zhí)行國家有關(guān)法律政策規(guī)定而已，集體經(jīng)濟組織并不具有實質(zhì)意義上的土地配置權(quán)——即使是適當(dāng)調(diào)整土地承包關(guān)系也受到有關(guān)政策法規(guī)的嚴(yán)格限制。因此，集體經(jīng)濟組織成員、集體經(jīng)濟組織、行政村、任一地方政府都不能成為制定或調(diào)整農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、宅基地取得權(quán)甚至宅基地使用權(quán)等歸屬制度的主體。
3．農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)可有限市場化。相對土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)屬于私法范疇，主要通過合同或市場交易而形成民事法律關(guān)系，其經(jīng)營主體具有社會性和開放性。因此，土地經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上屬于市場行為，應(yīng)依法放活。（1）對于“放活”：承包土地是否自己生產(chǎn)經(jīng)營、如何生產(chǎn)經(jīng)營、是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式如何選擇、流轉(zhuǎn)價格如何確定、流轉(zhuǎn)土地如何經(jīng)營等，可自主決定或平等協(xié)商，不應(yīng)干涉其生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)、土地收益權(quán)。通過自愿依法流轉(zhuǎn)，能進一步優(yōu)化承包土地配置，提高承包土地利用效率，生產(chǎn)出數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量更優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品及一些工業(yè)所需原輔材料，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，乃至建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。尤其是隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進，當(dāng)前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，而現(xiàn)行土地承包政策是保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期不變，因此，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)既有必要也很重要。當(dāng)然，土地經(jīng)營權(quán)還得受農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律支配。在自主經(jīng)營或“放活”經(jīng)營農(nóng)業(yè)中，需要遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。（2）對于“依法”：既然土地經(jīng)營權(quán)由土地所有權(quán)、土地承包權(quán)派生而來，那么在土地經(jīng)營中需要遵守土地用途管制、堅持農(nóng)村土地集體所有制、堅持村民自治、尊重農(nóng)民意愿、不得損害地力等“三農(nóng)”基本制度，還得遵守社會主義市場經(jīng)濟法治等。
4．宅基地使用權(quán)或住宅所有權(quán)市場化不宜提倡。宅基地使用權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)同屬土地使用權(quán)，市場本也能發(fā)揮配置宅基地的決定性作用。但建在宅基地之上的住宅，屬于公民不動產(chǎn)，公民擁有所有權(quán)，合法私有財產(chǎn)受法律保護，價值不小，壽命長，可維修，還可依法繼承，且往往在占有或使用中不納稅不繳費。因此，住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，宅基地上的住宅尚可租賃、經(jīng)營、繼承，但不可抵押、擔(dān)保、買賣。而且，當(dāng)前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在相當(dāng)長時期內(nèi)不會消除，因此有大量的農(nóng)村住宅被閑置起來。為破解住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)而使一些宅基地閑置起來這一困境，可探索閑置宅基地有償退出制度改革——這并非對宅基地本身進行補償，而是一種變通的制度安排。有償退地的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)：過高，不但會導(dǎo)致一些家庭退地不夠?qū)徤鞫趯矸掂l(xiāng)時無房可住，進而引發(fā)社會不穩(wěn)定，而且會進一步增大資金籌措壓力；過低，激勵力度不大，達不到政策效果。有償退出閑置宅基地，其退地條件、補償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源等，可參照近年來重慶市的地票制度改革。進而，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房、違背農(nóng)村土地集體所有制買賣農(nóng)村住宅等行為就應(yīng)加以禁止。
（三）農(nóng)村土地市場化應(yīng)遵守村民自治
集體經(jīng)濟組織是集體經(jīng)濟組織成員在遵守相關(guān)政策法規(guī)之下在村內(nèi)自治的社區(qū)：其前提是依法，包括遵守農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包制度、宅基地使用制度、集體收益分配制度、土地征收制度等政策法規(guī)，平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，充分尊重農(nóng)民意愿，不干涉經(jīng)營自主權(quán)，不強迫流轉(zhuǎn)土地，不非法征占土地，不非法建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，不非法買賣農(nóng)村住宅等；其特性是自治，即集體經(jīng)濟組織成員主要通過村民小組會議或戶代表會議依法平等行使村務(wù)決策、管理、監(jiān)督權(quán)利；其本質(zhì)是社區(qū)，它是具有一定地理邊界的社區(qū)，通過村民自治弘揚傳統(tǒng)農(nóng)村文化。村民自治鼓勵村民積極參與村民小組會議，積極商議村內(nèi)公共事務(wù)，依法開展村內(nèi)公共事務(wù)，充分發(fā)揮村民的主體作用；它實行一人一票制，要求選舉產(chǎn)生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上，只能享有一票決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)；它也要求村民在參與村務(wù)中不斷提高議事能力，既維護自己的合法權(quán)益，又促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，并為參與更大范圍的公共治理創(chuàng)造條件。集體經(jīng)濟組織成員共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地決定了他們能平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，而村民平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理要求他們共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地。如果集體資源資產(chǎn)屬于集體經(jīng)濟組織所有而不屬于集體經(jīng)濟組織成員共有或共同占有，或者如果全體集體經(jīng)濟組織成員不共有或不共同占有而只是部分集體經(jīng)濟組織成員依法占有，那么集體經(jīng)濟組織成員參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到更好的積極發(fā)展。然而，現(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變與現(xiàn)實中“農(nóng)民”的變以及住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)，既未盡可能地體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員共同占有集體土地，也會在一定程度上影響村民自治的作用發(fā)揮。因此，既需要深化土地承包制度改革，以在大穩(wěn)定、小調(diào)整中努力做到集體經(jīng)濟組織成員依法共同占有集體土地；也需要深化閑置宅基地有償退出制度改革。簡而言之，村民自治及其在農(nóng)村土地制度改革中需要遵守農(nóng)村土地政策法規(guī)。
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