摘要：基層組織是政策的主要執(zhí)行者。政策目標(biāo)難以度量、基層組織擁有執(zhí)行政策的地方性知識(shí)和社會(huì)資本、官僚機(jī)構(gòu)中信息傳遞和相機(jī)處理事務(wù)不靈活, 以及公共權(quán)威控制權(quán)的分配方式給基層組織設(shè)立激勵(lì)機(jī)制帶來(lái)了特殊困難?；鶎又卫砣菀桩a(chǎn)生兩種官僚主義, 其一是文牘主義, 其二是形式主義。文牘主義是指過(guò)多的制度、規(guī)則、要求、說(shuō)明、解釋等;形式主義則是指上級(jí)政府為基層組織制定嚴(yán)格的執(zhí)行政策的程序因不切實(shí)際或無(wú)人監(jiān)督而流于形式。當(dāng)政策目標(biāo)不容易度量, 而各級(jí)政府和政府各部門因掌握公共權(quán)威控制權(quán)都可以監(jiān)督、檢查基層組織時(shí), 基層治理便容易產(chǎn)生文牘主義;當(dāng)政策執(zhí)行效果依賴基層組織的地方性知識(shí)和社會(huì)資本、而公共權(quán)威控制權(quán)不能轉(zhuǎn)讓時(shí), 基層治理便容易產(chǎn)生以政策的執(zhí)行程序代替政策具體執(zhí)行的形式主義。改進(jìn)基層組織的激勵(lì)方式首先需要確立縣一級(jí)政府在執(zhí)行政策上的權(quán)威;其次是建立村民議事會(huì), 完善村民自治制度, 鼓勵(lì)農(nóng)民參與政策落實(shí), 讓農(nóng)民而不是各級(jí)政府評(píng)價(jià)政策效果, 監(jiān)督政策執(zhí)行過(guò)程。
關(guān)鍵詞：基層治理; 激勵(lì); 文牘主義; 形式主義;
長(zhǎng)期以來(lái), 效率不高已被認(rèn)為是政府部門或官僚制的普遍特征。威爾遜曾指出, 政府部門因?yàn)榧s束太多, 無(wú)權(quán)合法保留自己機(jī)構(gòu)掙得的收入并用于員工福利, 無(wú)權(quán)自主調(diào)配生產(chǎn)要素和自主選擇工作范圍, 必須完成上級(jí)下達(dá)的所有任務(wù), 結(jié)果出現(xiàn)官員對(duì)制約條件的擔(dān)心超過(guò)對(duì)工作任務(wù)的擔(dān)心, 只在意過(guò)程而不是結(jié)果, 工作上怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)、畏葸不前, 管理人員增加、管理自主權(quán)減少等系列問(wèn)題。1尼斯卡南則認(rèn)為, 官僚制既不關(guān)心公共利益, 亦不關(guān)心政治家設(shè)定的政治目標(biāo), 他們關(guān)注的只是可由其任意支配的預(yù)算最大化。2政府部門為社會(huì)提供公共產(chǎn)品而存在, 其效率低下意味著居民的福利損失, 進(jìn)而也就意味著政治家的民意損失。那么, 政治領(lǐng)導(dǎo)人為何不設(shè)法改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制、提高政府部門工作人員的積極性和組織的效率?
基層組織是政策的主要執(zhí)行者, 他們接受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)并貫徹其意志, 其內(nèi)部也是一個(gè)層級(jí)體系, 形成另一層委托代理關(guān)系。我們認(rèn)為, 政策目標(biāo)難以度量、基層組織擁有執(zhí)行政策的地方性知識(shí)和社會(huì)資本、官僚機(jī)構(gòu)中信息傳遞和相機(jī)處理事務(wù)不靈活, 以及公共權(quán)威控制權(quán)的分配方式給基層組織設(shè)立激勵(lì)機(jī)制帶來(lái)了特殊困難。當(dāng)政策目標(biāo)不容易度量、而各級(jí)政府和政府各部門因掌握公共權(quán)威控制權(quán)都可以監(jiān)督、檢查基層組織時(shí), 基層治理將出現(xiàn)過(guò)多的制度、規(guī)定、要求等, 從而產(chǎn)生文牘主義;當(dāng)政策執(zhí)行效果依賴基層組織的地方性知識(shí)和社會(huì)資本、而公共權(quán)威控制權(quán)不能轉(zhuǎn)讓時(shí), 基層治理將出現(xiàn)上級(jí)政府制定嚴(yán)格的程序、要求基層組織按程序執(zhí)行政策的現(xiàn)象, 制定的程序不切實(shí)際或無(wú)人監(jiān)督執(zhí)行時(shí)便產(chǎn)生了形式主義。
一、一般問(wèn)題
(一) 政策效果度量的困難
基層組織縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)主要執(zhí)行國(guó)家政策, 因此, 可視為上級(jí)政府的代理者。按照標(biāo)準(zhǔn)的委托代理關(guān)系, 在不確定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中, 委托人和代理者之間存在信息不對(duì)稱。這時(shí), 由于效用函數(shù)不一致, 代理者并不唯委托人意志是從, 而是有機(jī)會(huì)追求自己的利益。委托人與代理者之間信息不對(duì)稱主要表現(xiàn)在三方面: (1) 逆向選擇; (2) 道德風(fēng)險(xiǎn); (3) 代理者更了解行動(dòng)的效果。逆向選擇主要指, 事前, 代理者擁有一些委托人不知曉的信息, 如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更知道本鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行政策的能力, 村委會(huì)掌握一些地方性知識(shí)和習(xí)俗、在扶貧和分配低保指標(biāo)時(shí)更知道誰(shuí)家最困難等。道德風(fēng)險(xiǎn)是指, 事后, 即委托人與代理者達(dá)成合約后, 由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性, 代理者有機(jī)會(huì)為了自己利益采取損害委托人的隱藏行動(dòng), 如執(zhí)行政策時(shí)不認(rèn)真、遇事相互推諉、轉(zhuǎn)移政策專項(xiàng)資金等。代理人更了解行動(dòng)后果是指, 事后, 代理者比委托人更知道一項(xiàng)任務(wù)的實(shí)際效果, 3如縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)比上級(jí)政府更知道政策的投入產(chǎn)出是否合理, 政策是否最終惠及農(nóng)民, 誰(shuí)是政策真正的受益者等。這方面與逆向選擇的區(qū)別是, 代理者獲得的信息優(yōu)勢(shì)是在任務(wù)完成之后, 而不是事前。
在政策執(zhí)行過(guò)程中, 上級(jí)政府在如何激勵(lì)基層組織時(shí)除遇到上述一般信息不對(duì)稱問(wèn)題外, 還存在一些特殊困難。首先, 市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)組織通常具有單一目標(biāo), 主要是追求利潤(rùn)最大化, 這一目標(biāo)可以比較準(zhǔn)確衡量。政府部門則一般提供公共產(chǎn)品, 這些公共產(chǎn)品或者具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性, 或者是基于社會(huì)公平的角度來(lái)開展的, 如九年制免費(fèi)義務(wù)教育、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)等。政策的效果即使可以度量, 但由于只由政府單一部門提供, 不存在產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng), 因此也就很難知道生產(chǎn)這些公共產(chǎn)品的真實(shí)成本, 從而更難知道政策執(zhí)行者的努力程度。4其次, 政策經(jīng)常是定性的, 偏好不同的人群對(duì)政策目標(biāo)有不同理解。5如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出鄉(xiāng)風(fēng)文明, 收入水平較高、長(zhǎng)時(shí)間外出打工、年齡較小的村民可能追求工業(yè)和城市文明;而收入水平較低、在家務(wù)農(nóng)為主、年齡較大的村民可能更加認(rèn)同傳統(tǒng)農(nóng)耕文明。如果采取指標(biāo)對(duì)鄉(xiāng)風(fēng)文明進(jìn)行量化, 指標(biāo)要么是不完全的, 要么不同的指標(biāo)會(huì)產(chǎn)生沖突。第三, 政策的目標(biāo)常常是多維而不是單一的。6再以中共十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為例, 該戰(zhàn)略包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效以及生活富裕五個(gè)方面, 涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等, 需要多部門合作實(shí)施。當(dāng)上級(jí)政府督促鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)時(shí), 該如何用指標(biāo)分別衡量五個(gè)方面后、再給出一個(gè)什么樣的權(quán)重將五個(gè)指標(biāo)綜合成一個(gè)反映鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)度的指標(biāo)呢?第四, 部分政策的作用是長(zhǎng)期的, 效果不會(huì)即期顯現(xiàn), 如土地綜合整治、水利工程修建等農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目, 再如針對(duì)農(nóng)村人力資本提高的義務(wù)教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生保障制度建立等, 這些政策的效果在短期內(nèi)是無(wú)法度量的。
(二) 官僚機(jī)構(gòu)及公共權(quán)威配置
市場(chǎng)中結(jié)成的委托代理關(guān)系是不同要素所有者為追求合作達(dá)成的合約。事前, 無(wú)論是委托人還是代理者, 他們都擁有自己要素的產(chǎn)權(quán), 通過(guò)市場(chǎng)自主選擇合作對(duì)象。合作中關(guān)于要素的使用、收益的分配、誰(shuí)來(lái)行使權(quán)威等, 都是通過(guò)談判來(lái)決定并以合約的方式規(guī)定下來(lái)。而且, 合約給所有合作者保留有退出的通道。政府中的機(jī)構(gòu)和組織不同, 政府很少會(huì)因某項(xiàng)政策設(shè)置專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。事實(shí)上, 執(zhí)行政策前各部門、機(jī)構(gòu)已經(jīng)設(shè)定。而且, 在政府機(jī)構(gòu)或組織內(nèi)部, 誰(shuí)來(lái)行使權(quán)威制定政策、誰(shuí)來(lái)具體落實(shí)和執(zhí)行政策、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督政策執(zhí)行等, 這些事前已被決定。在政府組織內(nèi)部, 信息如何收集和傳播、如何匯總和分析、如何評(píng)估政策效果, 都必須遵循一定的程序。換言之, 政府中的組織其相機(jī)行事的權(quán)力更少。
市場(chǎng)中通過(guò)合約結(jié)成組織時(shí), 要素所有者須讓渡自己的產(chǎn)權(quán), 組織的所有權(quán)即最終權(quán)威是由剩余控制權(quán)定義的。由于不確定性, 合約一定是不完備的, 要素所有者誰(shuí)擁有企業(yè)剩余控制權(quán)根據(jù)收益最大化原則由談判決定, 通常由所擁有資產(chǎn)的專用性強(qiáng)、需要特殊激勵(lì)的成員獲得。7與市場(chǎng)中的組織不一樣, 政府組織行使的是公共權(quán)威, 這種公共權(quán)威不管來(lái)源如何, 它是以國(guó)家政權(quán)等暴力工具為支撐的。8而且, 對(duì)公共權(quán)威的控制權(quán)行使由制度事前規(guī)定, 不可以像經(jīng)濟(jì)組織中那樣通過(guò)談判決定。所以, 在政府組織內(nèi)部, 在關(guān)于某項(xiàng)政策的執(zhí)行上, 上一級(jí)政府可以給下一級(jí)政府授權(quán), 分配某些權(quán)利和責(zé)任。但是, 落實(shí)和執(zhí)行政策的公共權(quán)威的控制權(quán)始終掌握在上一級(jí)政府手中, 譬如對(duì)政策的解釋、對(duì)政策最終效果的評(píng)價(jià)、特殊情況下對(duì)政策的廢棄等, 這些最終是由上級(jí)政府負(fù)責(zé)的。這種公共權(quán)威的控制權(quán)分配方式可以幫助基層組織應(yīng)對(duì)環(huán)境不確定性, 給不切實(shí)際的政策糾偏, 但是也給具體的政策執(zhí)行者帶來(lái)了干預(yù)。此外, 當(dāng)預(yù)期上級(jí)政府最終可能會(huì)干預(yù)政策的結(jié)果時(shí), 執(zhí)行者會(huì)覺(jué)得沒(méi)有必要按最優(yōu)路徑落實(shí)政策, 從而削弱了基層政府執(zhí)行政策時(shí)的激勵(lì)。
(三) 激勵(lì)機(jī)制設(shè)置的難題
根據(jù)顯示原理可知, 為保證合作順利進(jìn)行, 委托人須設(shè)置讓代理者滿足的參與和激勵(lì)相容的約束條件。9也就是說(shuō), 委托人需要為代理者擁有的信息優(yōu)勢(shì)支付租金。當(dāng)然, 這只是就委托代理的一般性質(zhì)而言。對(duì)于基層組織實(shí)施的公共政策, 如果政策是定性的, 或者政策效果不能即期顯現(xiàn), 意味著作為上級(jí)政府的政策制定者不能準(zhǔn)確知道自己的收益函數(shù), 因而也就很難設(shè)置讓政策執(zhí)行者激勵(lì)相容的約束條件。對(duì)于目標(biāo)單一且效果可度量的政策, 如果制定的政策提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)格作參考, 這時(shí)執(zhí)行政策的基層組織容易夸大成本。政策制定者可以設(shè)置標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低政策執(zhí)行成本, 但這需要各基層政府或組織面臨相同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。當(dāng)基層政府或組織執(zhí)行政策時(shí)面臨的資源條件、發(fā)展水平、人力資本不相同時(shí), 則需要政策制定者準(zhǔn)確知道且在設(shè)置標(biāo)尺時(shí)考慮這些不同約束條件對(duì)政策效果的影響。而且, 標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)一般只是偶爾適用, 經(jīng)常采用時(shí)標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)變成參與者之間的重復(fù)博弈, 這時(shí)基層組織容易合謀欺騙政策制定者和監(jiān)管者。10而對(duì)于目標(biāo)多維的政策, 如果目標(biāo)都可度量, 則需要正確確定各目標(biāo)的權(quán)重, 以便客觀反映社會(huì)對(duì)各目標(biāo)的偏好;如果只有部分目標(biāo)可度量, 考核政策執(zhí)行效果時(shí), 目標(biāo)可度量的政策部分常常會(huì)被執(zhí)行者投入過(guò)多的資源, 而目標(biāo)難以度量的政策部分常常會(huì)被執(zhí)行者忽視。11
市場(chǎng)中運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)分配是服從利益最大化原則的。經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)不同的信息結(jié)構(gòu)、各要素所有者擁有資產(chǎn)的不同專用性設(shè)置不同的激勵(lì)方式, 形成不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在政府組織中, 由于公共權(quán)威的最終控制權(quán)不能轉(zhuǎn)讓, 永遠(yuǎn)只由上級(jí)政府所有, 意味著激勵(lì)結(jié)構(gòu)很難根據(jù)政策性質(zhì)隨機(jī)應(yīng)變。如果一項(xiàng)政策只是常規(guī)性事務(wù), 即政策執(zhí)行的條件、政策面臨環(huán)境的可能變化以及這些變化對(duì)政策的影響都能一一列舉出來(lái), 上級(jí)便可以與下級(jí)政府就政策執(zhí)行達(dá)成一個(gè)關(guān)于權(quán)利和責(zé)任分配的完全合約, 這時(shí)的政策執(zhí)行沒(méi)有什么困難。然而, 一旦政策執(zhí)行具有復(fù)雜性, 如執(zhí)行過(guò)程中需要大量的地方性知識(shí), 需要搜尋大量的信息, 需要進(jìn)行地方動(dòng)員, 這時(shí), 這種永遠(yuǎn)由上一級(jí)政府掌握公共權(quán)威控制權(quán)的委托代理關(guān)系便顯得僵化, 治理體系不能設(shè)立靈活的激勵(lì)結(jié)構(gòu)來(lái)調(diào)動(dòng)基層組織執(zhí)行政策的積極性, 降低政策執(zhí)行成本。
概言之, 政策目標(biāo)難以度量、基層組織擁有執(zhí)行政策的地方性知識(shí)和社會(huì)資本、官僚機(jī)構(gòu)中信息傳遞和相機(jī)處理事務(wù)的不靈活以及公共權(quán)威控制權(quán)的分配方式給基層治理設(shè)立激勵(lì)機(jī)制帶來(lái)了特殊的困難。那么, 是否可以通過(guò)懲罰、制裁或高壓的政治運(yùn)動(dòng)來(lái)迫使基層組織努力執(zhí)行政策?我們認(rèn)為這種負(fù)面激勵(lì)方式產(chǎn)生的作用是有限的, 因?yàn)槭紫? 對(duì)于目標(biāo)難以度量或結(jié)果需要長(zhǎng)時(shí)間后才能顯現(xiàn)的政策, 基層組織的努力程度也是難以度量的, 只要不出現(xiàn)大的錯(cuò)誤, 上級(jí)政府懲罰和制裁實(shí)際上沒(méi)有依據(jù)。懲罰和制裁越重, 為了避免自己犯錯(cuò), 基層組織會(huì)變得更加謹(jǐn)慎而不敢作為;其次, 懲罰和制裁太重, 組織內(nèi)部成員之間、組織之間為避免相互牽連, 可能出現(xiàn)不敢披露信息、互相隱瞞的合謀現(xiàn)象?；鶎又卫砑?lì)的難題意味著上級(jí)政府可能采取更多的監(jiān)督, 包括各種檢查、各種會(huì)議、要求基層各種匯報(bào)和計(jì)劃等。監(jiān)督本身是有成本的, 需要耗費(fèi)大量時(shí)間、人力和物力, 因此, 上級(jí)政府的監(jiān)督必然是不完全的, 并可能出現(xiàn)文牘主義和形式主義。
二、文牘主義
(一) 何謂文牘主義
文牘主義是指過(guò)多的制度、規(guī)則、要求、說(shuō)明、解釋等, 結(jié)果導(dǎo)致大量無(wú)意義的文案工作、太多的約束、無(wú)緣無(wú)故的拖延、組織的低效率、組織內(nèi)部成員及利益相關(guān)者的挫折感。文牘主義屬于一種典型的官僚主義, 既存在于政府組織中, 也存在于大型公司、大學(xué)、非政府組織中。Bozeman認(rèn)為, 文牘主義是組織中制度和規(guī)則的一種病態(tài), 這些制度、規(guī)則、要求仍起作用, 執(zhí)行這些制度、規(guī)則和程序需要耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力和物資, 但無(wú)助于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。12文牘主義不僅存在于組織中, 而且也存在于政策執(zhí)行中。任何一項(xiàng)政策都有關(guān)于誰(shuí)來(lái)執(zhí)行、如何調(diào)配人財(cái)物、涉及的人群、準(zhǔn)入條件、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督評(píng)估等方面的規(guī)定和制度, 當(dāng)這些規(guī)定和制度不當(dāng)或過(guò)于繁瑣時(shí)便產(chǎn)生了文牘主義。文牘主義還存在于組織與組織之間、組織與居民之間的互動(dòng)和交流中, 當(dāng)交流不充分、信息不透明時(shí), 可能會(huì)產(chǎn)生更多的解釋、說(shuō)明、匯報(bào)等工作。
概言之, 基層治理中遇到的文牘主義大致有三類, 分別是:組織中制度和規(guī)則的不當(dāng)和繁瑣, 政策執(zhí)行程序和規(guī)定的不當(dāng)和繁瑣, 組織之間及組織與居民之間交流的不當(dāng)和繁瑣。文牘主義有多種表現(xiàn), 最明顯的有: (1) 不斷下發(fā)政策文件且部分政策文件內(nèi)容空洞、目標(biāo)大而無(wú)當(dāng); (2) 召開各類會(huì)議, 經(jīng)常出現(xiàn)同一會(huì)議內(nèi)容卻要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)重復(fù)參加的現(xiàn)象; (3) 填寫各類報(bào)表, 撰寫各類總結(jié)報(bào)告, 經(jīng)常出現(xiàn)文件剛下達(dá)、工作剛部署便要求基層寫出工作進(jìn)程、成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)材料; (4) 各級(jí)政府、政府各部門下鄉(xiāng)入村檢查, 并且要求基層準(zhǔn)備各種匯報(bào)材料, 工作要有亮點(diǎn); (5) 實(shí)行所謂痕跡管理, 各類文件要求開會(huì)傳達(dá)且有傳達(dá)記錄, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)工作需要與農(nóng)戶拍照上傳證明確實(shí)下了鄉(xiāng); (6) 執(zhí)行政策時(shí)要求單位或個(gè)人填報(bào)各種表格, 提交各種證明材料, 辦理各種審批和手續(xù)。
(二) 文牘主義的問(wèn)題
文牘主義意味著太多的規(guī)制。根據(jù)對(duì)85個(gè)國(guó)家關(guān)于規(guī)制對(duì)企業(yè)創(chuàng)辦影響的研究, 過(guò)多的規(guī)制導(dǎo)致了過(guò)高的企業(yè)準(zhǔn)入成本、嚴(yán)重的腐敗以及大量地下經(jīng)濟(jì)。13就基層治理而言, 當(dāng)基層組織內(nèi)部成員感覺(jué)大量繁文縟節(jié)不產(chǎn)生任何價(jià)值時(shí), 其工作無(wú)疑是被動(dòng)和低效的。因?yàn)樽袷睾蛨?zhí)行各項(xiàng)制度需要花費(fèi)人財(cái)物力, 文牘主義造成大量資源浪費(fèi), 減少了政府組織提供的公共服務(wù), 降低了政策執(zhí)行的效果。文牘主義在極端情況下甚至出現(xiàn)以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件的情況。結(jié)果, 政府組織空耗大量行政經(jīng)費(fèi), 其成員則天天疲于奔命應(yīng)付, 而政策卻反而沒(méi)時(shí)間和精力落實(shí)。
當(dāng)符合條件的農(nóng)村居民申請(qǐng)政策優(yōu)惠或福利卻需要填大量表格、辦各種手續(xù)、跑多個(gè)部門蓋章審批時(shí), 這位農(nóng)村居民實(shí)際得到的福利因?yàn)闀r(shí)間成本便大打折扣。這將影響基層政府和組織的信譽(yù), 造成農(nóng)民與政府的疏離。文牘主義可能加劇農(nóng)村社會(huì)中的不平等, 因?yàn)樨毨д呖赡芙邮艿慕逃礁? 更難應(yīng)付各種表格和手續(xù), 從而更可能得不到政策規(guī)定本該得到的優(yōu)惠和福利。需要注意的是, 文牘主義實(shí)際上為腐敗提供了機(jī)會(huì), 當(dāng)關(guān)于一項(xiàng)惠農(nóng)政策的申請(qǐng)過(guò)程和手續(xù)過(guò)于繁瑣時(shí), 農(nóng)民很難了解政策的真實(shí)內(nèi)容、申請(qǐng)的準(zhǔn)入條件、需要辦理哪些手續(xù), 知曉這些過(guò)程和規(guī)定的成員就有條件從中套利, 或者從符合條件的申請(qǐng)者中收受賄賂, 或者出售這些優(yōu)惠或福利指標(biāo)給本不夠條件的農(nóng)戶獲取利益。
(三) 文牘主義產(chǎn)生的原因
大量文獻(xiàn)是從公共選擇或新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)解釋文牘主義的。如Kaufman認(rèn)為, 政府作為人民的代表, 必須滿足社會(huì)大眾對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求, 由于各人需求不同且存在不同利益集團(tuán), 政府為滿足各種需求便建立了各種制度和規(guī)則, 結(jié)果產(chǎn)生了堆積如山的官方文件及眼花繚亂的程序迷宮。所以, 文牘主義是公地悲劇在行政領(lǐng)域的體現(xiàn)。14Banerjee則認(rèn)為, 在發(fā)展中國(guó)家, 政府官員常常故意設(shè)置各種規(guī)制從國(guó)家提供給窮人的福利項(xiàng)目中尋租。15不過(guò), Bozeman指出, 即使不考慮政府組織中成員的自利動(dòng)機(jī), 理性有界及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化也將導(dǎo)致組織和政策執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)文牘主義。Bozeman將文牘主義原因歸為兩類, 一類是因?yàn)橐婚_始考慮不周而制定了不起作用的制度、規(guī)則和要求, 如錯(cuò)誤地估計(jì)了規(guī)則作為手段與所要達(dá)到的目的之間的關(guān)系, 過(guò)于強(qiáng)調(diào)了規(guī)則的控制作用等;一類是制度、規(guī)則和要求一開始是起作用的, 但隨著時(shí)間變化, 這些制度、規(guī)則和要求的本來(lái)意義被扭曲或出現(xiàn)了歧義?；蛘? 隨著時(shí)間的變化, 組織的目標(biāo)或政策執(zhí)行的手段發(fā)生了改變。結(jié)果, 原來(lái)的制度、規(guī)則和要求成了不起作用的繁文縟節(jié)。16
Kaufman、Banerjee、Bozeman提到的這些原因在基層出現(xiàn)的文牘主義中肯定存在, 但不是系統(tǒng)性的、主要的原因?；鶎又卫碇挟a(chǎn)生文牘主義首先是因?yàn)檎吣繕?biāo)難以度量。當(dāng)農(nóng)村政策目標(biāo)是定性的、即期不能顯現(xiàn)、目標(biāo)多維, 或者政策的效果很難準(zhǔn)確獲得時(shí), 結(jié)果很難避免: (1) 政策制定者、監(jiān)督者需要不斷開會(huì)、發(fā)文來(lái)解釋政策的意圖、要達(dá)到的目標(biāo)、主要的內(nèi)容、執(zhí)行條件等; (2) 制定的政策可能目標(biāo)不切實(shí)際, 缺乏一些執(zhí)行的手段和條件, 制定者和監(jiān)督者需要下級(jí)組織和基層政府不斷匯報(bào), 發(fā)現(xiàn)政策是否切合實(shí)際, 并根據(jù)需要不斷進(jìn)行調(diào)整, 防止政策在執(zhí)行中偏差太大; (3) 在沒(méi)有具體目標(biāo)可考核的情況下, 監(jiān)管者將執(zhí)行政策的具體過(guò)程甚至具體動(dòng)作納入考核, 要求基層組織填各種表格, 寫各種總結(jié)匯報(bào)材料, 并留下工作痕跡; (4) 基層組織在上級(jí)政府要求嚴(yán)、監(jiān)督緊的情況下, 為表明自己政策執(zhí)行認(rèn)真, 也會(huì)開更多的會(huì), 要求下一級(jí)組織及農(nóng)民填更多的表格, 并留下工作痕跡。
基層治理中產(chǎn)生文牘主義其次是因?yàn)檎慕M織形式及公共權(quán)威控制權(quán)的分配方式。20世紀(jì)50年代, 為快速推進(jìn)工業(yè)化, 我國(guó)建立了嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制, 中央政府設(shè)立多個(gè)部門, 實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)到流通到消費(fèi)的全面管理和控制。與此同時(shí), 為了動(dòng)員社會(huì)資源, 行政組織上設(shè)置了從中央到省、地、縣、人民公社五級(jí)政府。改革開放以后, 市場(chǎng)開始在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用, 但中央政府仍保持強(qiáng)大的宏觀調(diào)控能力, 同時(shí)加大了對(duì)公共服務(wù)的提供和社會(huì)管理, 政府部門并未減少;行政上全國(guó)仍實(shí)行五級(jí)政府, 雖然人民公社被廢除, 但鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府被設(shè)立以行使農(nóng)村基層行政職能。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十五條, “全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān), 都服從國(guó)務(wù)院?！边@就是說(shuō), 組織中的下級(jí)政府必須接受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo), 其行使的公共權(quán)力的最終控制權(quán)掌握在上級(jí)政府手中。這種多層級(jí)、多部門的政府組織形式及公共權(quán)力分配方式給基層執(zhí)行政策時(shí)帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題:首先, 任何信息, 無(wú)論采用談話、文字還是圖像, 在傳遞過(guò)程中都可能失真, 從而產(chǎn)生交易成本。17也就是說(shuō), 政府層級(jí)越多, 政策被扭曲的可能性越大, 政策執(zhí)行時(shí)就需要更多的交流、解釋和監(jiān)督;其次, 當(dāng)一項(xiàng)政策涉及多個(gè)部門時(shí), 勢(shì)必發(fā)生各級(jí)政府、各個(gè)部門發(fā)文、開會(huì)、檢查、作報(bào)告、要求基層寫總結(jié)、作匯報(bào)、填表格等現(xiàn)象。
三、形式主義
(一) 什么是形式主義
Rawls在論述社會(huì)如何實(shí)現(xiàn)公平的機(jī)會(huì)平等時(shí)提到了三種程序正義, 其一是完美程序正義, 特點(diǎn)是有不依賴于且先于程序的評(píng)價(jià)結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn), 并且可以設(shè)計(jì)出達(dá)到所需結(jié)果的程序;其二是不完美程序正義, 特點(diǎn)是盡管有獨(dú)立的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn), 但要設(shè)計(jì)出必然達(dá)到所需結(jié)果的程序并不可行;其三是純粹程序正義, 特點(diǎn)是沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn), 但可設(shè)計(jì)出達(dá)到所需結(jié)果的程序。純粹程序正義的優(yōu)勢(shì)是一旦正確設(shè)定了程序, 無(wú)須再跟蹤無(wú)窮無(wú)盡的社會(huì)條件和人際關(guān)系變化, 社會(huì)仍能達(dá)到所需的結(jié)果。18羅爾斯提出的程序正義, 或其引申的含義已廣泛地在政策制定、法律和政策執(zhí)行領(lǐng)域被采用。以政策執(zhí)行為例, 程序的合理和正當(dāng)性規(guī)定了執(zhí)行手段和步驟的合理和正當(dāng)性, 從而引導(dǎo)政策執(zhí)行達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。而且, 程序的合理和正當(dāng)性有助于保護(hù)個(gè)人權(quán)利和社會(huì)參與, 其本身具有獨(dú)立的內(nèi)在價(jià)值。
給基層組織制定執(zhí)行政策的程序的正義性, 或合理性、正當(dāng)性并不必然獲得。程序是理性的產(chǎn)物, 因?yàn)閭€(gè)人理性有界, 加上社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的復(fù)雜性及不斷變化, 由上級(jí)政府規(guī)定的執(zhí)行政策的程序必然是不完備的。政策是利益調(diào)整, 執(zhí)行政策的程序未必完全公正、合理。最重要的是, 程序只是表明執(zhí)行政策時(shí)須采取的行動(dòng)步驟, 程序不會(huì)自己執(zhí)行。當(dāng)制定的程序不符合實(shí)際情況或達(dá)不到與基層組織激勵(lì)相容時(shí), 程序在執(zhí)行政策時(shí)就不會(huì)被遵守。極端地, 當(dāng)程序缺乏監(jiān)督執(zhí)行時(shí), 基層可能出現(xiàn)有執(zhí)行政策的程序而無(wú)落實(shí)政策的行動(dòng)的情形。當(dāng)程序不切實(shí)際成為擺設(shè), 或者以程序代替政策具體落實(shí)時(shí)便出現(xiàn)了形式主義。形式主義是官僚主義的另一種形式, 它與文牘主義是有區(qū)別的。文牘主義是過(guò)多的制度、規(guī)則、要求等, 文牘主義因消耗人財(cái)物力而延誤政策執(zhí)行甚至使政策落空, 但文牘主義是要執(zhí)行政策的。形式主義以政策的執(zhí)行程序代替政策的具體執(zhí)行, 考核政策執(zhí)行時(shí)以檢查執(zhí)行程序正不正確為主, 而不問(wèn)實(shí)際結(jié)果如何。
(二) 形式主義的表現(xiàn)及問(wèn)題
應(yīng)該說(shuō), 目前基層治理中形式主義是比較嚴(yán)重的。在我們近幾年調(diào)查的行政村, 村會(huì)議室、村公告欄基本上貼滿了關(guān)于各種事務(wù)的辦事指南、審批流程等, 關(guān)于村委、村黨委的會(huì)議制度、工作制度、公開制度、管理制度、議事規(guī)則、議事程序等, 關(guān)于村級(jí)綜合服務(wù)中心的工作職責(zé)、工作流程圖、工作模式、行為規(guī)范等, 關(guān)于村民監(jiān)督委員會(huì)的調(diào)解規(guī)則、調(diào)解步驟等。在目前的行政村, 村委和村黨委一般是3～5人, 而且多交叉任職, 主要負(fù)責(zé)人實(shí)際上是黨支部書記、村委會(huì)主任及村文書。而且, 村是一個(gè)熟人社區(qū), 大家知根知底, 形成了一個(gè)信任網(wǎng)絡(luò), 19針對(duì)村民的一些重要事務(wù), 必要的辦事規(guī)則和程序是肯定需要的, 但村民之間、村干部之間、村民與村干部之間辦事和交流主要憑相互間信任而不是程序, 很多規(guī)則、流程、程序只是要表現(xiàn)或希望表現(xiàn)村委、村支部辦事如何規(guī)范的形式主義。形式主義的另一種表現(xiàn)方式是樹典型或建樣板工程。對(duì)于上級(jí)政府督促和考核比較緊的政策, 只制定執(zhí)行政策的程序是不夠的, 為了應(yīng)付檢查和監(jiān)督, 基層組織便會(huì)建設(shè)幾個(gè)樣板工程, 專供各級(jí)政府、政府各部門參觀和檢查。
形式主義導(dǎo)致基層組織成員將大量時(shí)間和精力花在討論執(zhí)行政策的程序而不是如何落實(shí)政策上, 既浪費(fèi)了行政資源, 又降低了公共服務(wù)提供的效率和水平。形式主義使中央政府制定的系列惠農(nóng)政策落空, 減少了農(nóng)村居民的福利水平。興建樣板工程的形式主義則造成公共資源在地區(qū)間分配不均, 在決定何地樹典型和興建樣板工程時(shí), 容易產(chǎn)生政策尋租和腐敗現(xiàn)象, 使農(nóng)民失去對(duì)基層組織的信任。最嚴(yán)重的是, 形式主義扭曲了信息, 基層因?yàn)榉笱? 不能如實(shí)反映政策的效果和執(zhí)行中存在的問(wèn)題, 結(jié)果上級(jí)政府不僅不知道農(nóng)民的真正需求及該如何完善今后的政策, 而且可能會(huì)誤認(rèn)為各項(xiàng)政策很合理、受到普遍歡迎、容易執(zhí)行, 于是頒布更多的政策, 進(jìn)而導(dǎo)致更多的形式主義, 浪費(fèi)更多的人財(cái)物力。
(三) 形式主義產(chǎn)生的原因
基層治理中出現(xiàn)的形式主義與執(zhí)行者擁有專用性資產(chǎn)及公共權(quán)威控制權(quán)的配置方式有關(guān)。政策的效果取決于政策制定者、監(jiān)督者及執(zhí)行者之間的合作。對(duì)于不同的政策, 執(zhí)行者在其中起不同的作用, 須采取不同的激勵(lì)方式。部分政策的效果及執(zhí)行者的努力程度是容易度量的, 如農(nóng)村義務(wù)教育達(dá)標(biāo)、合作醫(yī)療參與率達(dá)標(biāo)等, 對(duì)此類政策的執(zhí)行者采用一般的激勵(lì)方式即可。還有部分政策則不僅效果難以度量, 而且需要政策執(zhí)行者投入專用性資產(chǎn)。專用性資產(chǎn)是指政策制定者和監(jiān)督者無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)或行政命令獲得, 只由政策執(zhí)行者控制的物質(zhì)資本、社會(huì)資本和信息, 如興建道路、水利、垃圾處理等公共項(xiàng)目時(shí)需要地方性知識(shí), 需要村干部利用信任網(wǎng)絡(luò)、動(dòng)用社會(huì)資本在村內(nèi)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員、在成員之間協(xié)調(diào)關(guān)系調(diào)整土地;在扶貧救濟(jì)項(xiàng)目中, 需要村委會(huì)提供符合條件的農(nóng)戶的人口、生產(chǎn)、消費(fèi)、收入等方面信息。這些信息之所以屬于專用性資產(chǎn), 不僅是因?yàn)榇逦瘯?huì)主要成員與村民生活在一個(gè)村莊, 對(duì)農(nóng)戶的資源秉賦、技術(shù)水平、生產(chǎn)能力、勞動(dòng)力情況比較熟悉, 而且還因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)復(fù)雜、準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)收入困難、村民因爭(zhēng)低?；蜇毨糁笜?biāo)發(fā)生沖突時(shí), 只有村委會(huì)才能平息這些沖突, 解決內(nèi)部之間的矛盾。執(zhí)行者擁有的專用性資產(chǎn)使其成為政策執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)際權(quán)威。20市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)所有權(quán)安排來(lái)激勵(lì)擁有專用性資產(chǎn)強(qiáng)的成員, 即誰(shuí)擁有的資產(chǎn)專用性強(qiáng), 誰(shuí)將獲得企業(yè)的剩余控制權(quán)和索取權(quán)。政府組織由于行使的是公共權(quán)力, 其控制權(quán)最終不可轉(zhuǎn)讓, 上級(jí)政府就需要設(shè)置一種特殊的激勵(lì)機(jī)制, 一方面確保執(zhí)行者按上級(jí)政府意志行事, 另一方面能最大限度地調(diào)動(dòng)執(zhí)行者的積極性, 充分發(fā)揮其專用性資產(chǎn)的作用。這種特殊的激勵(lì)機(jī)制便是程序正義或程序正當(dāng), 通過(guò)制定一套嚴(yán)格的程序, 要求基層組織按程序執(zhí)行政策, 避免各級(jí)政府不當(dāng)?shù)母深A(yù)。
本世紀(jì)初, 我國(guó)開始進(jìn)入以工補(bǔ)農(nóng)、以城促鄉(xiāng)發(fā)展階段。2003年中共十六屆三中全會(huì)明確提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略, 2004年中央一號(hào)文件提出按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求, 對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村實(shí)施“多予、少取、放活”的發(fā)展方針。2005年中央政府提出新農(nóng)村建設(shè)以來(lái), 從中央到地方, 各級(jí)政府增大了對(duì)農(nóng)村道路、水利、飲水安全、土地整治、生態(tài)改善、垃圾處理、農(nóng)村教育、醫(yī)療、扶貧救濟(jì)、養(yǎng)老保障等方面的投入, 旨在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件, 提高農(nóng)民收入, 縮小城鄉(xiāng)居民之間享受的基本公共服務(wù)的差距。因?yàn)橥顿Y量較大, 項(xiàng)目較多, 政策制定者和監(jiān)督者缺乏必要的人財(cái)物力對(duì)諸多項(xiàng)目和政策進(jìn)行監(jiān)管。而且, 這些項(xiàng)目、政策與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活密切相關(guān), 需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的積極性。為了保證政策執(zhí)行公平、提高項(xiàng)目的實(shí)施效率、減少執(zhí)行中的尋租和腐敗行為, 政策制定者和監(jiān)督者便制定了系列約束執(zhí)行者的程序, 希望以此規(guī)范執(zhí)行者的行為。當(dāng)時(shí)間緊、任務(wù)多、要求嚴(yán)時(shí), 制定的程序無(wú)疑也多;當(dāng)程序不合理, 執(zhí)行程序缺乏監(jiān)督時(shí), 程序也就沒(méi)有起實(shí)際作用, 監(jiān)督政策執(zhí)行的程序便成了形式主義。
四、改進(jìn)基層組織的激勵(lì)方式
文牘主義和形式主義曾被認(rèn)為是政府組織中干部的思想和認(rèn)識(shí)問(wèn)題, 是工作不踏實(shí)的表現(xiàn)。事實(shí)上, 文牘主義和形式主義歷史上就十分盛行, 這兩種官僚主義耗費(fèi)了行政資源, 使基層行政工作人員疲于應(yīng)付, 失去工作的積極性。而且, 文牘主義和形式主義將導(dǎo)致吏治腐敗, 國(guó)家行政系統(tǒng)沒(méi)有效率, 因?yàn)椤胺蚍ㄖ品? 則巧猾之徒皆得以法為市, 而雖有賢者, 不能自用, 此國(guó)事之所以日非也”21。至于文牘主義和形式主義產(chǎn)生的原因, 顧炎武認(rèn)為主要是后來(lái)的政府官員因循守舊, 不能因勢(shì)而變, 革新法律與政策。顧炎武指出:“前人立法之初, 不能詳究事勢(shì), 豫為變通之地。后人承其已弊, 拘于舊章, 不能更革, 而復(fù)立一法以救之, 于是法愈繁而弊愈多, 天下之事日至于叢脞?！?2錢穆曾指出中國(guó)傳統(tǒng)政治的兩大缺點(diǎn), 認(rèn)為其一是太注重職權(quán)分配之細(xì)密化, 其二是太看重法制之凝固性與同一性。歷史上王朝統(tǒng)治設(shè)官分職的目的是讓行政事務(wù)有人負(fù)責(zé), 但為了保證每一職的獨(dú)立性和相互之間的平衡性, 常常設(shè)立各種規(guī)則相互掣肘, 使政事不能靈活推進(jìn), 易于停頓和麻痹化;而法制的凝固性與同一性導(dǎo)致“但遇應(yīng)興應(yīng)革, 總不能大刀闊斧, 徹底改進(jìn), 而僅求修補(bǔ)彌縫, 逐漸趨于敷衍文飾虛偽而腐化”23。錢穆認(rèn)為, 職分與法制, 本就偏重在限制束縛人, 結(jié)果出現(xiàn)“重法過(guò)于重人, 重職過(guò)于重權(quán), 重安定過(guò)于重動(dòng)進(jìn), 重限制過(guò)于重放任”24。
顧炎武和錢穆都提到了傳統(tǒng)政治由于拘泥舊章、不能順勢(shì)而為, 結(jié)果控制社會(huì)、監(jiān)督官吏的法律和規(guī)章制度或者流于形式, 或者成為社會(huì)發(fā)展障礙的問(wèn)題。傳統(tǒng)政治是一種消極無(wú)為政治, 政府沒(méi)有力量統(tǒng)治, 只是敷衍, 25政府為社會(huì)提供的公共品極為稀少。而且, 傳統(tǒng)社會(huì)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ), 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活相對(duì)簡(jiǎn)單。現(xiàn)代社會(huì), 政府管理的公共事務(wù)種類和數(shù)量、經(jīng)濟(jì)分工和社會(huì)活動(dòng)的復(fù)雜性, 與傳統(tǒng)社會(huì)相比有天壤之別。目前產(chǎn)生的文牘主義和形式主義更多的是因?yàn)檎环矫鎱⑴c太多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù), 另一方面又缺乏必要的監(jiān)督政策執(zhí)行的手段所致。這就需要現(xiàn)代政治與時(shí)俱進(jìn), 改革和完善法律、制度與政策, 改進(jìn)政府組織內(nèi)部的激勵(lì)結(jié)構(gòu), 充分發(fā)揮基層組織的積極性。前面的研究已經(jīng)指出, 基層的文牘主義和形式主義產(chǎn)生的主要原因之一是公共權(quán)威控制權(quán)配置方式不當(dāng), 結(jié)果出現(xiàn)多層級(jí)多部門監(jiān)督管理基層組織的問(wèn)題。因此, 提高政策執(zhí)行效率、改善執(zhí)行效果、減少文牘主義和形式主義, 首先便是確立縣一級(jí)政府在執(zhí)行政策上的權(quán)威。對(duì)于中央政府制定的政策, 由中央政府提出政策目標(biāo)并安排資金和物資, 至于政策具體如何執(zhí)行, 如采取何種方式、經(jīng)過(guò)哪些步驟、如何動(dòng)員、如何監(jiān)督管理等, 則由縣一級(jí)政府自主決定, 省及地一級(jí)政府、中央和省、地各部門不應(yīng)以指導(dǎo)、督促、檢查為名向基層要報(bào)表、要總結(jié)、開會(huì)議、作報(bào)告等。
那么, 縣一級(jí)政府又如何保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)能認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家政策, 不會(huì)產(chǎn)生偷懶、推諉、截留專項(xiàng)資金等機(jī)會(huì)主義行為呢?正如前面的研究指出的, 基層的文牘主義和形式主義產(chǎn)生的另一主要原因是政策執(zhí)行結(jié)果難以度量以及政策執(zhí)行者擁有的專用性資產(chǎn), 結(jié)果導(dǎo)致政策制定者缺乏監(jiān)督手段, 只能通過(guò)開會(huì)、發(fā)文、填表、匯報(bào), 或者規(guī)定嚴(yán)格的程序來(lái)約束政策執(zhí)行者。但是, 所謂政策執(zhí)行結(jié)果難以度量、執(zhí)行者擁有的專用性資產(chǎn)只是相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以上政府而言的。任何政策, 無(wú)論是定性的、長(zhǎng)期的、還是目標(biāo)多維的, 農(nóng)民都能感受并判斷自己最終是否受益;執(zhí)行政策的專用性資產(chǎn)則蘊(yùn)含在農(nóng)民的人力資本或農(nóng)民結(jié)成的信任網(wǎng)絡(luò)之中。因此, 減少基層組織中的文牘主義和形式主義最有效的方式是鼓勵(lì)農(nóng)民參與政策落實(shí), 讓農(nóng)民而不是各級(jí)政府評(píng)價(jià)政策效果, 監(jiān)督政策執(zhí)行過(guò)程。目前, 我國(guó)實(shí)行村民自治制度, 村委會(huì)主要成員由村民選舉產(chǎn)生, 農(nóng)民參與政策執(zhí)行、公共事業(yè)建設(shè)、監(jiān)督村委會(huì)具有法律基礎(chǔ)。但是, 村民自治制度需要完善, 村民委員會(huì)屬于執(zhí)行機(jī)構(gòu), 選舉只是村民自治的一個(gè)方面。在公益事業(yè)建設(shè)和公共事務(wù)增多的情況下, 有必要健全村民大會(huì)和村民代表大會(huì)制度, 成立村民議事會(huì)作為村民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu), 讓村民有渠道表達(dá)偏好, 交流信息, 討論并決定申請(qǐng)什么公共建設(shè)項(xiàng)目、如何籌資籌勞、如何招投標(biāo)、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督進(jìn)程和質(zhì)量、如何分配低保及各種惠農(nóng)指標(biāo)等事宜。26在完善村民自治制度的基礎(chǔ)上, 縣一級(jí)政府應(yīng)將政策公開透明, 說(shuō)明政策的目標(biāo)、針對(duì)的人群、準(zhǔn)入的條件、資金的投入、配套的要求、執(zhí)行的時(shí)間、申請(qǐng)的程序等, 鼓勵(lì)各村單獨(dú)或聯(lián)村申報(bào)。縣級(jí)政府再會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)各村申報(bào)的材料進(jìn)行核實(shí), 對(duì)符合要求、具備條件的村申請(qǐng)的政策項(xiàng)目即予批準(zhǔn)實(shí)施, 同時(shí)定期對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的進(jìn)程和質(zhì)量進(jìn)行檢查督促。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)術(shù)界 2019(06)
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