國務(wù)院扶貧辦和財政部于2006 年聯(lián)合啟動“貧困村互助資金”試點工作，探索財政扶貧資金使用管理的新機制與新模式，與此同步，理論界熱情投入試點調(diào)查，對貧困村互助資金進行理論概括，目前形成了合作型反貧困理論、賦權(quán)理論、參與理論、窮人互助金融等，由于試點時間較短，研討尚不充分，特別是缺乏交鋒，這些概括顯得尚不成熟，有待深入研討概括并完善。
一、合作型反貧困理論，誰和誰的合作？
合作型反貧困理論，是學者們一直同意的，認為互助資金是合作型反貧困理念的具體實踐典范，它不僅是一個官民合作平臺，同時也是一個貧困農(nóng)戶經(jīng)濟合作的載體，可以為政府扶貧資源的整合提供著力點， 還可以與村兩委進行分工合作促進社區(qū)合作機制的建立。林萬龍、鐘玲、陸漢文，吳忠等2008年把貧困村互助資金的“合作型反貧困”的理念概括為四個層面的合作：一是政府與社區(qū)貧困群體之間的官民合作；二是貧困農(nóng)戶之間的經(jīng)濟合作；三是農(nóng)戶經(jīng)濟組織與村兩委之間的社區(qū)合作；四是政府扶貧資源的部門間合作。他們還認為這種合作必須通過一個有效的平臺來完成。政府在籌資方面交易成本較低而在扶貧資金向農(nóng)戶供給方面交易成本較高；而貧困社區(qū)則相反,在向農(nóng)戶供給資金方面交易成本較低而在籌資方面交易成本較高,因此為了發(fā)揮政府與貧困社區(qū)各自優(yōu)勢,有必要建立一個雙方平等的官民合作機制和合作平臺,貧困村互助資金既體現(xiàn)了政府扶貧的政策意圖又體現(xiàn)了貧困群體的需求意愿,正構(gòu)成了這樣一個平臺。[1][2]
上述政府與貧困群體合作的反貧困理論，就整個反貧困大局來看，在一定程度上描述了政府力量和貧困群體的力量的合作，也是可以說的通的。但是，我們還應(yīng)該特別強調(diào)政府的職責。在貧困村互助資金的運作過程中，政府的職責是利用手中的權(quán)利對國民收入進行第二次分配，撥出其中的一部份用于幫助處于弱勢地位的社會成員---窮人發(fā)展生產(chǎn)，擴大經(jīng)營，增加收入，擺脫貧困。就這個意義上看，中央政府財政和省級政府財政拿出一部分預(yù)算，通過貧困村基金的名義，無償投入給貧困村，是其則無旁貸的職責、應(yīng)盡的本職義務(wù)，不能存有任何的恩賜心態(tài)。
許多論者把貧困村互助資金與改革開放以來我們曾經(jīng)實施過的其他扶貧措施相比較，論證貧困村基金具有的精準扶貧的優(yōu)越性。這無疑是對的。但是我們不能不看到貧困是一個多因素綜合征，我們其他的扶貧措施例如以工代賑、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、道路扶貧、教育扶貧、電力扶貧、通訊扶貧、醫(yī)療下鄉(xiāng)扶貧、實用技術(shù)培訓、等等，各有各的作用，不能互相貶低、否定、抹殺或替代。有段時間，實踐部門曾推崇“集中扶貧資源辦大事”，其好心可以理解，但是隱藏著急功近利、顯示政績的想法和做法，是不足取的。例如，你把教育資源、衛(wèi)生資源等“集中”到某一個工程上去，那教育資源、衛(wèi)生資源等方面必然影響扶貧，有時可能是得不償失。
二、賦權(quán)，分權(quán)，或是還權(quán)？
所謂賦權(quán)，指的是讓下屬獲得決策權(quán)和行動權(quán)。它意味著被賦權(quán)的人有一定程度的自主權(quán)和獨立性。在貧困村互助資金里，賦權(quán)指的是政府把從事金融活動的權(quán)利賦予窮人，讓窮人自己進行金融活動而增加收入。曹洪民、陸漢文、鐘玲2008年認為，互助資金所傳達的是一種注資賦權(quán)式新型扶貧理念，政府將財政扶貧資金的管理權(quán)賦予農(nóng)戶，旨在緩解農(nóng)戶資金短缺問題的同時，提高農(nóng)民組織化水平和農(nóng)戶自我發(fā)展能力。政府、村兩委與農(nóng)民之間的權(quán)利調(diào)整涉及的是對農(nóng)民的賦權(quán),農(nóng)民之間的權(quán)利調(diào)整涉及的則是對農(nóng)民中的弱勢群體的權(quán)利保護。以有效的權(quán)利調(diào)整為依托,村級發(fā)展互助資金可發(fā)揮兩個不同層次的功能，第一個層次是緩解農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟所面臨的資金短缺問題，第二個層次是推動農(nóng)民的能力建設(shè)和提高組織化水平。[3]
另有學者用分權(quán)理論來解釋。所謂分權(quán)，是指公共事務(wù)的權(quán)利和職責從中央政府轉(zhuǎn)移到下級政府，其中與互助資金項目密切相關(guān)的是財政分權(quán)。王韜、底偃鵬、張克中2009年的研究認為，由于各地區(qū)產(chǎn)生貧困的原因各不相同需要具體分析，一些山區(qū)可能因為基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)力低下，一些邊疆地區(qū)可能因為地廣人稀而缺乏規(guī)模效應(yīng)。此時，公共服務(wù)需求的地區(qū)差異十分敏感，由地方政府負責該層次的減貧工作可以發(fā)揮其信息優(yōu)勢。同時，由于貧困人口的生存需求比較容易解決，而發(fā)展需求卻是一項長期的工作，因此，隨著減貧工作的深入，要求地方政府在減貧工作中發(fā)揮越來越大的作用，即要求更高的財政分權(quán)與其相適應(yīng)。[4]
賦權(quán)理論和分權(quán)理論在一定程度上描述了政府及政府財政將公共財政的一部分使用權(quán)下放至下一級政府乃至村一級組織、貧困農(nóng)民手里，讓他們依據(jù)自己的實際需要，按照一定的金融貸款要求，扶持貧困農(nóng)戶發(fā)展家庭生產(chǎn)經(jīng)營，增加收入，擺脫貧困。但是這種賦權(quán)理論和分權(quán)理論忽視了村一級組織乃至貧困農(nóng)民進行金融活動是他們應(yīng)得的權(quán)利。改革開放前，我們不允許村一級組織乃至貧困農(nóng)民自己從從事金融活動，事實證明是不對的。現(xiàn)在，我們拋棄了阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的舊體制，推行社會主義市場經(jīng)濟新體制，允許村一級組織乃至貧困農(nóng)民自己從事金融活動，也就是把本來屬于農(nóng)民自己的金融運作權(quán)，還給了他們。由于貧困村及貧困戶經(jīng)濟困難，政府及政府財政拿出屬于公共財政支出的一部分，以扶貧的名義，補助貧困村及貧困戶，正屬于這一性質(zhì)。
三、參與，或是主導(dǎo)、主體？
多數(shù)學者用社區(qū)參與、村民參與、貧困戶參與來解釋貧困村互助資金，相對于農(nóng)村中正規(guī)金融機構(gòu)的金融活動的無參與性，是一個破天荒的事。
所謂參與理論，亦稱社區(qū)參與性，是1980年代后隨著國際社會援助發(fā)展中國家與地區(qū)發(fā)展項目因解決缺少當?shù)貐⑴c而導(dǎo)致失敗而興起的一種理論與方法，包括項目（扶貧、衛(wèi)生健康、環(huán)境與發(fā)展）參與、民主參與（受眾參與）、社區(qū)管理參與等。對貧困村互助資金來說，參與性是包括村級社區(qū)與貧困戶參與扶貧項目決策、項目實施、分享發(fā)展項目的利益和項目評估的全過程。
程恩江2010年考察了以多種形式出現(xiàn)并且已經(jīng)根植于全世界各國歷史與文化中的互助儲金會（一種非正規(guī)金融組織）后認為，社區(qū)參與理論在中國互助資金組織運作中同樣得到了很好的體現(xiàn)和應(yīng)用。無論從動員籌備、成員組成等組織構(gòu)成方面，還是從管理機構(gòu)、組織章程等組織治理方面，互助資金項目都是在社區(qū)參與理論下實施完成的。[5]
寧夏2001年列舉互助資金試點村的選擇采取投標的形式，即由貧困村農(nóng)戶自主討論決定是否參與投標，從而將是否參與貧困村互助資金試點的決策權(quán)賦予村民；其次，貧困村互助資金運行遵照社區(qū)農(nóng)戶共有、共管、共用的原則實行民主管理，并對貧困戶、婦女、老人等弱勢群體予以傾斜。這兩點都體現(xiàn)出了參與式發(fā)展的原則和特點。[6]
就國際社會援助發(fā)展中國家與地區(qū)發(fā)展項目因解決缺少當?shù)貐⑴c而導(dǎo)致不成功而興起的讓當?shù)厣鐓^(qū)及村民參與來考察，參與理論非常準確地描述了項目由外來者攜帶著項目、資金、技術(shù)、物資，到選擇出的社區(qū)，動員當?shù)厣鐓^(qū)及村民參與項目、并保證項目獲得成功的過程。這相對于過去當?shù)厣鐓^(qū)及村民不參與或少參與，僅由外來者一方作選擇決策、實施項目來說，是一個歷史進步。但是，我們考察中國貧困村互助資金的設(shè)計初衷可以看到，政府財政資金為引導(dǎo)，村民自愿按一定比例交納的互助金為依托，無任何附加條件的社會捐贈資金為補充，在貧困村建立的民有、民用、民管、民享的生產(chǎn)發(fā)展資金；互助資金由貧困村組建的扶貧互助社負責管理。在互助合作社內(nèi)封閉運行，有借有還、周轉(zhuǎn)使用、滾動發(fā)展、利益共享、風險共擔，支持貧困村農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，增加收入，脫貧致富。在此，貧困村級社區(qū)和貧困戶由變成了主體與主導(dǎo)，而扶貧辦等政府機構(gòu)以及其他社會捐贈者等則由過去的主體與主導(dǎo)，變成了參與者。
四、窮人互助金融理論
自諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者西奧多·舒爾茨提出窮人經(jīng)濟學，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民與窮人的生活邏輯與城市人和富人并沒有太大區(qū)別后，窮人經(jīng)濟學這門新興學科逐漸發(fā)展起來，該學科的許多觀點震撼人心。比如，“窮人關(guān)心改善他們的命運和他們孩子的命運并不亞于富人”，“農(nóng)民的分散耕作比經(jīng)濟學家想象的有效率”，“農(nóng)民也會在成本與收益之間進行仔細的比較”。在窮人經(jīng)濟學中，窮人互助金融理論占有顯著地位。
所謂窮人互助金融理論，它回答的是以下問題：窮人有金融需求嗎？窮人愿意從事金融嗎？窮人有能力從事金融嗎？窮人怎樣以互助形式從事金融?窮人從事金融互助會不會引起混亂？政府怎樣對窮人從事金融互助進行監(jiān)管？等等。可喜的是，源于孟加拉國尤諾斯教授發(fā)明的鄉(xiāng)村銀行小額信貸的實踐以及其他國家與地區(qū)的實踐證明，窮人和富人一樣具有金融需求，也很愿意金融，也有能力從事金融，從而成為窮人互助金融理論的基礎(chǔ)之一。窮人借款“5戶聯(lián)保”的實踐則成為窮人互助金融的另一理論基礎(chǔ)。
呂焱2010年用窮人金融即窮人自己的“銀行”來解釋貧困村互助資金的理論。他認為，從試點運行情況看，互助資金能夠在貧困地區(qū)取得成功，可以達到既扶持貧困和中低收入農(nóng)戶的目的，并能保證資金安全的雙重目標。一是貧困村的多數(shù)家庭缺乏政府提供的有效金融服務(wù)，主要依賴個人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲得資金；二是貧困村資金有較高的邊際回報率；三是利用貧困村廣泛的社會資本能減少資金風險；四是農(nóng)戶有自我組織和管理的能力；五是互助資金借貸產(chǎn)品有自動瞄準窮人的機制。[7]
江春、周寧東2012年也認為，農(nóng)村金融與微型金融方面的理論推進為互助資金的運行提供了貸款技術(shù)方面的借鑒。農(nóng)村金融研究領(lǐng)域有農(nóng)村金融舊范式、農(nóng)村金融新范式和微觀金融革命三種理論研究范式。其中，微型金融革命理論突破了以往貧困群體缺乏信貸需求、難以承受較高利率的短見，認為運用一系列產(chǎn)品、技術(shù)與組織制度創(chuàng)新可將金融服務(wù)延伸至缺少正規(guī)金融機構(gòu)服務(wù)的地區(qū)與群體。[8]
我國的貧困村互助資金的實踐雖然時間不長，但是卻以大量的事實為窮人互助金融理論增添了豐富案例，發(fā)展了窮人互助金融理論。
（一）農(nóng)民特別是窮人運作金融權(quán)是農(nóng)民應(yīng)得的“權(quán)利”
長期來，我國農(nóng)村實行金融管制，不允許農(nóng)民尤其是窮人自己組織起來從事金融活動，農(nóng)民中那些具有一時不用貨幣的農(nóng)民，只能將這些貨幣存入農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機構(gòu)，不具有將這些貨幣經(jīng)由自己的金融組織使其增值的機會、平臺和權(quán)利，這就形成了三方面的結(jié)果：一方面官辦的農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機構(gòu)相對較少且其運作商業(yè)銀行化而不利于農(nóng)民，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，不利于農(nóng)民收入增加；另一方面官辦的農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機構(gòu)在貨幣資本化運作后的收益農(nóng)民不能分享，特別是這些金融機構(gòu)在沒有有效市場競爭的環(huán)境下基本沒有服務(wù)態(tài)度的改善和效率的提高，還經(jīng)常向政府要補貼要政策優(yōu)惠，形成了難以走出的惡性循環(huán)；再一方面是農(nóng)村中高利貸獲得了存在的空間，雖然政府一而再再而三的打擊也取締不了。
實際上，農(nóng)民尤其是窮人通過自己的金融機構(gòu)獲得金融運作“權(quán)利”，是他們在我們政府沒有出現(xiàn)時就已發(fā)生的權(quán)利。改革開放的史實證明，政府產(chǎn)生后對農(nóng)民通過自己的金融機構(gòu)獲得“貨幣資本化權(quán)”持尊重、承認與保護態(tài)度，社會經(jīng)濟就繁榮，老百姓就富裕，政府賦稅相應(yīng)增加，國家由此強盛；反之，社會經(jīng)濟就難以繁榮發(fā)展。[9]
（二）窮人的金融需求同非窮人并沒有區(qū)別
傳統(tǒng)的金融理論認為，窮人因為窮，連飯都吃不飽、衣也穿不暖，不會投資賺錢，所以沒有金融需求。
窮人互助金融理論認為，窮人的金融需求同非窮人并沒有區(qū)別，窮人之所以吃不飽飯、穿不暖衣，原因在于社會沒有給予他們自我發(fā)展的機會。只要社會給予他們有金融貸款機會，他們都會及時抓著。
一些學者在對貧困村互助資金調(diào)研時發(fā)現(xiàn)的所謂貧困戶沒有貸款需求，顯然是一種不確切的信息，這其中可能有幾種情況：一是他們的訪問、座談乃至問卷調(diào)查，沒有說明貧困戶的貸款額度限制，當調(diào)查人員把大額貸款作為提問時，貧困戶也只有回答不需要。實際上，貧困戶的貸款額度一般不大，從他們家的實際出發(fā)，例如貸款幾百元購買幾只小豬、小羊或一群小雞飼養(yǎng)大了出售賺錢，是完全需要的，也是有能力的。二是貸款幾百元以解決家庭急需的諸如孩子上學、生病吃藥、添置衣物等，更是需要的。三是規(guī)定的限制，如劉西川發(fā)現(xiàn)四川《小金縣社區(qū)發(fā)展基金實施細則》明確規(guī)定，村級發(fā)展互助資金主要用于發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，扶持種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)等生產(chǎn)項目，也可用于應(yīng)急性臨時開支項目，但不得用于非生產(chǎn)性消費。[10] 四是在一些精英控制的案例里，精英們無一不提供貧困戶沒有貸款需求的虛假信息。
（二）窮人同非窮人一樣很愿意從事金融活動
傳統(tǒng)的金融理論認為，窮人一般不愿意從事金融活動，應(yīng)為他們害怕承擔風險，生怕把家庭不多的生活條件也喪失了。
窮人互助金融理論認為，窮人很愿意從事金融活動。我和我的同事多次農(nóng)村調(diào)查都發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民普遍要求獲得金融貸款，普遍要求成立自己的金融組織，普遍要求金融運作權(quán)。我曾陪同聯(lián).合.國.大.學項目官員梁絡(luò)輝先生、泰國清邁大學Kanok Rerkasem教授組成評估組到我主持的云南省大理州南澗一組自治縣沙樂和臨滄市云縣后箐彝族鄉(xiāng)，就全球環(huán)境基金（GEF）/聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）資助的項目點評估，村民當著國際專家的面紛紛要求幫助他們協(xié)調(diào)貸款。
農(nóng)民要不要金融運作權(quán)，窮人要不要屬于自己的金融？這在我國是長期來沒有達成共識的一個問題。在國家銀監(jiān)會2006年底同意放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，并分別試點村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社三類金融機構(gòu)中，農(nóng)村資金互助社最受冷落，全國至今登記注冊的不多。于是有人便據(jù)此作為農(nóng)民不需要自己的金融組織，進而認為農(nóng)民不需要金融運作權(quán)的證據(jù)。
那么，為農(nóng)民設(shè)計的農(nóng)村資金互助社為什么發(fā)展不快？其真實原因在于，農(nóng)村資金互助社是農(nóng)民自己的金融組織，有關(guān)部門倡導(dǎo)、鼓勵、組織發(fā)展農(nóng)村資金互助社，一般來說得不到好處，說不定還有風險，因此沒有積極性，甚至阻撓。而銀監(jiān)會的審慎監(jiān)管和正規(guī)化運營的要求，使其運營成本不堪重負。此外，還與許多人對農(nóng)村資金互助社在農(nóng)村金融體系中的地位和作用認識不足，僅僅把農(nóng)村資金互助社作為農(nóng)村金融市場的補充，這顯然是不對的。如果不能充分認識農(nóng)民自己金融的功能和作用，農(nóng)村金融改革就沒有抓手，也很難推進，農(nóng)村金融體系根本建立不起來。
（三）窮人同非窮人一樣有能力從事金融
傳統(tǒng)的金融理論認為，窮人天生遲鈍，受教育少，素質(zhì)低，愚昧落后，沒有能力從事金融。
窮人互助金融理論認為，窮人和富人一樣有能力從事金融。孟加拉國尤諾斯教授發(fā)明的鄉(xiāng)村銀行小額信貸的理念原則是：“相信貧困農(nóng)戶的能力，挖掘和發(fā)揮他們的潛力。”貧困農(nóng)戶并不是天生就愚昧、懶惰，同先富裕起來的其他人一樣，他們也是精明、勤勞的，問題在于他們由于種種原因限制，沒有從社會獲得同樣的信貸發(fā)展機會和條件。由于沒有財產(chǎn)抵押和富裕者給予擔保，他們無法從正規(guī)金融機構(gòu)貸到發(fā)展生產(chǎn)的寶貴資金，這就是貧困農(nóng)戶之所以貧困的重要原因。將貧困的原因說成愚昧、懶惰等，沒有能力使用貸款，是對貧困農(nóng)戶的歧視，是不符合實際的。小額信貸從貧困農(nóng)戶有發(fā)展?jié)摿Φ幕厩疤岢霭l(fā)，通過1000元左右甚至幾百元的貸款，就給貧困農(nóng)戶提供了發(fā)展機會和條件，加上小額信貸特有的機制，把潛藏在他們身上的聰明才智和勤奮本性，像“火山爆發(fā)” 一樣激發(fā)出來了。從各地的實踐看，他們都能精心使用貸款，精打細算，埋頭苦干，或搞種植業(yè)，或搞養(yǎng)殖業(yè)，或作小買賣。不但增加了家庭收人，而且把他們身上潛在的能力一舉發(fā)揮出來，走上了脫貧致富之路。[9]
（四）農(nóng)民特別是窮人是我國人群中信用最高最好的人群
農(nóng)民是最講信用的，這是從大量統(tǒng)計資料分析中得出的結(jié)論。在經(jīng)濟不發(fā)達、金融發(fā)展滯后的情況下，社會成員都不大講信用；而在經(jīng)濟發(fā)展起來的初中期，
富人和權(quán)貴階層首先較大范圍不講信用；待社會法制逐步健全，不講信用的富人和權(quán)貴階層逐步建立信用。
筆者2001年起主持全.球.環(huán).境.基.金（GEF）/聯(lián).合.國.開.發(fā).計.劃.署（UNDP）資助的行動研究項目《中國云南省山地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性保護市范項目（YUEP）》，在云南省的2個貧困縣、6個鄉(xiāng)、48個村，成立了46個社區(qū)村民組織，由村民組織運作46個村民基金，基金按小額信貸的模式放貸，止2005年底，累計對2211戶貧困戶貸款168萬元，農(nóng)戶項目成功率95％，按期還款率100％。由此再一次證實了這一結(jié)論：農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶的金融意識不比城里人差、誠信度非常高的理論結(jié)論。
當然，這里談的農(nóng)民的高信用，是在一定的制度的約束條件下。因為，研究任何問題都必須設(shè)定約束條件。沒有約束條件的研究，不能被稱作是科學的研究。那么，都有哪些約束條件保證了農(nóng)民具有排在第一位的信用呢？一是真正幫助農(nóng)民的金融活動；二是貸款農(nóng)戶若干戶結(jié)成聯(lián)保小組，一戶到期還款不起，另幾戶幫其代還；三是排除行政干預(yù)；四是與農(nóng)民有關(guān)的金融活動及其信息全部公開。正是用這四個標準衡量，參與上述有關(guān)金融活動的農(nóng)民，創(chuàng)造了溫家寶總理曾經(jīng)稱贊的“農(nóng)民是最講信用的”的奇跡。然而，我們也看到，在現(xiàn)有農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等的金融活動中，由于不堅持排除行政干預(yù)和金融活動信息全部公開的約束條件，參與其中的農(nóng)民卻沒有達到溫家寶總理稱贊的“農(nóng)民是最講信用的”的奇跡水平。
此外，農(nóng)民之所以愿意“最講信用”，還在于農(nóng)民生活在農(nóng)村熟人社會，大家彼此之間非常熟悉，幾乎沒有什么秘密可保，如果一個人、一家農(nóng)戶不講信用，借了錢不還，也就喪失了在村里的信用，就會受到大家的道德與輿論的譴責。而城鎮(zhèn)里的居民，生活在公民社會，除了本人所在的單位及其親朋好友圈子里大家互相熟悉外，多數(shù)都處于并不了解的狀態(tài)，有的住在同一個小區(qū)、同一棟樓房，但是卻互不認識，“老死不相往來”，叫不起名字，一個人、一家人是否貸了款、貸的款還了沒有，諸如此類的信息根本沒有人會過問，更沒有人會計較，因而不會象農(nóng)村中那樣的評價降低、甚至于遭到道德和輿論監(jiān)督的問題，因此不用擔心信用高不高的問題。[9]
（六）窮人以互助形式從事金融
傳統(tǒng)的金融理論認為，窮人各顧各，不愿意組織起來，更不愿意組織起來從事金融活動。
窮人互助金融理論認為，窮人愿意組織起來從事金融活動。在小額信貸里，窮人是通過5人（戶）組成的互助互保互督的小組來活動的。所謂互保，是小組內(nèi)成員互相擔保，一家到期還不起貸款，其余幾乎必須幫其歸還，待欠款戶有錢時再歸還他們；所謂互督，是互相監(jiān)督其貸款用途的執(zhí)行，不能偏離；所謂互助，是互相幫助，執(zhí)行好貸款項目。這樣的互助互保互督，就把傳統(tǒng)金融貸款的監(jiān)督外化為貸款人之間的內(nèi)在行為，既降低了運作成本，有保證了運作安全。
（七）窮人從事金融互助不會引起混亂
一些人不贊成窮人自己辦金融的理由之一，是所謂的穩(wěn)定社會的良好愿望。在他們看來，允許窮人去辦金融，就會搞亂農(nóng)村。這一命題的錯誤顯然的是不明白窮人自己辦金融后，就可以通過自己的金融組織代表自己的利益、保障自己的權(quán)益，而這不正是和共產(chǎn)黨和人民政府所追求目標相吻合的嗎！[10]
（八）政府怎樣對窮人從事金融互助進行監(jiān)管？
改革開放以來，政府已經(jīng)對構(gòu)建農(nóng)村金融新體系給予了稅收優(yōu)惠、財政補貼、政策扶持等。將這些優(yōu)惠政策普惠給農(nóng)民尤其是窮人自己運作的金融，顯然是順理成章的。當前的關(guān)鍵是政府怎樣對窮人從事金融互助進行監(jiān)管。由于歸口到扶貧，目前貧困村互助資金歸口為扶貧辦和財政部管，這只是一種臨時安排。預(yù)測貧困村互助資金將成為窮人長久的互助金融事業(yè)，政府對其的正規(guī)監(jiān)管必將提到議事日程。
首先，轉(zhuǎn)變長期以來形成的壓制農(nóng)村金融的一整套錯誤的觀點和法規(guī)。例如“金融不能讓個體私人來做”、“民間借貸是剝削農(nóng)民”、“農(nóng)民愚昧不會從事金融活動”、“落后的農(nóng)村經(jīng)濟不需要多少金融服務(wù)”、“農(nóng)民不講信用”、“農(nóng)村金融風險大”等等。實際上，改革開放以來出現(xiàn)的金融風險，如果指的是不良貸款的話，那么國有銀行和農(nóng)村信用合作社的不良貸款達到了一定的規(guī)模。而民間金融也出過一些事，但卻無法與國有銀行的風險來比。因此，允許并放開包括窮人金融在內(nèi)的農(nóng)民金融，就必須轉(zhuǎn)變長期以來形成的農(nóng)村金融的一整套的觀點和法規(guī)。
其次，要重構(gòu)組織力，探索新的監(jiān)管模式。在重構(gòu)組織力方面，筆者贊同劉奇的方案，即隨著2020 年后現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，扶貧工作將由解決原發(fā)性積累型絕對貧困，轉(zhuǎn)入解決次生性新增型相對貧困的新階段，亟需在整合優(yōu)化各部門的扶貧職能，制定科學、長遠的扶貧綜合治理規(guī)劃，重構(gòu)組織力，現(xiàn)由民政部門、扶貧部門分別開展的困難群體、扶貧對象認定工作，以及由民政部門負責的低保、五保、殘疾人生活補貼、殘疾人護理補貼、臨時救助等保障類措施的實施工作，應(yīng)當統(tǒng)一歸口到保障部門管理[11]。在監(jiān)管方式上，總的要求是既監(jiān)管有效，保障窮人互助金融高效率安全運行，又不能繼承傳統(tǒng)的“管、卡、壓”那一套老辦法，更不能把窮人互助金融管死。
再次，政府財政對“三農(nóng)”補貼的一部分應(yīng)瞄準農(nóng)民金融。政府對農(nóng)村民間基層金融組織發(fā)展的扶持和優(yōu)惠政策，相對于補貼種植業(yè)、農(nóng)業(yè)加工業(yè)、農(nóng)用生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)村流通業(yè)來看，補貼農(nóng)民金融業(yè)的效益不但不差，反而可能更大。這是因為，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，也是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的核心。鄧小平早在1991年1月28日——2月18日視察上海時就指出：“金融很重要，是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。金融搞好了，一著棋活。全盤皆活。”這一經(jīng)典性的評價深刻地揭示了金融在現(xiàn)代經(jīng)濟中的地位和作用。金融適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生，為經(jīng)濟服務(wù)，又反作用于經(jīng)濟，對經(jīng)濟的成長和運行發(fā)揮著舉足輕重的影響，包括聚斂功能，有利于迅速籌措“三農(nóng)”建設(shè)所需的資金；配置功能，金融放貸的對象都是優(yōu)質(zhì)客戶，有利于提高社會資金使用效率；命脈功能，有利于貸款客戶自主經(jīng)營、自負盈虧；反映功能，有利于人們正確認識和應(yīng)對“三農(nóng)”發(fā)展形勢的變化，起著晴雨表的功能；調(diào)節(jié)功能，有利于市場機制功能的發(fā)揮；信用功能，有助于培養(yǎng)貸款客戶乃至整個社會的法制觀念和誠信氛圍。為此，政府必須采取有效措施，確立并加大財政支持補貼的力度，確保新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜中的一部分補貼給農(nóng)民金融，通過發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持的導(dǎo)向功能，建立農(nóng)業(yè)投入的激勵機制，吸引和帶動全社會的農(nóng)業(yè)投入。[9]
其四，政府購買審計。鼓勵一大批會計師事物所、審計師事物所等，通過競爭承擔農(nóng)村金融以及農(nóng)業(yè)補貼等扶持農(nóng)業(yè)資金的審計。實際上，這也就是政府購買審計。在政府購買的審計過程中，實際包含著審計人員對農(nóng)民運作金融的培訓。相對于政府機關(guān)花許多錢舉辦的花樣繁多的培訓，這種審計培訓是真刀真槍的培訓真貨，對當事者的幫助提高是貨真價實的，最具有實用性。
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