2022年4月29日中午12時(shí)，湖南長沙市望城區(qū)金山橋街道金坪社區(qū)盤樹灣一居民自建房發(fā)生坍塌事故，造成53人遇難，10人受傷。初步核實(shí)該自建房屋存在從原五層加建至八層、改變房屋承重結(jié)構(gòu)、安全檢測報(bào)告不實(shí)等違法問題。近年來，全國范圍內(nèi)自建房事故頻發(fā)，多起事故房屋在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、檢測、驗(yàn)收、鑒定、監(jiān)管等環(huán)節(jié)均存在不同程度的問題，如僅哀之而不鑒之改之，則悲劇還將重演。
對于擅自在房屋使用過程中的改擴(kuò)建、“住改商”改變使用用途的經(jīng)營性自建房，直接危及公眾安全，一旦發(fā)生安全事故，后果不堪設(shè)想，對這類房屋需要進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，加大查處力度，及時(shí)制定切實(shí)可行的整改方案并堅(jiān)決落實(shí)，消除此類建筑隱患，盡快解決歷史欠賬。
一、居民自建房安全監(jiān)管的問題
1.監(jiān)管意識不強(qiáng)
自建房是我國傳統(tǒng)建造方式的主流，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村居民幾乎都是通過自建房來滿足其居住需求。現(xiàn)實(shí)中，因長期對自建房缺少監(jiān)管，農(nóng)村居民很難理解與接受相關(guān)的監(jiān)管要求。且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件相對落后，農(nóng)民支付能力不高，為了節(jié)省建造成本不履行規(guī)范的設(shè)計(jì)、報(bào)建、施工、驗(yàn)收等程序，客觀上加大了監(jiān)管的難度。在農(nóng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)納入而未納入前期管理的自建房大量存在，加上監(jiān)管力量和技術(shù)支撐薄弱、多部門和基層組織協(xié)同較差等原因，大多監(jiān)管部門履職的主觀意愿不強(qiáng)，監(jiān)管往往流于形式。
2.前端監(jiān)管不實(shí)
在房屋建設(shè)階段，自建房一般由戶主自行組織設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理，在竣工驗(yàn)收過程中，由參建人員在驗(yàn)收記錄表上簽字蓋章，政府職能部門對該記錄表只進(jìn)行形式審查，而不論設(shè)計(jì)圖是否科學(xué)，是否按圖施工，房屋結(jié)構(gòu)有無安全隱患，工程質(zhì)量是否符合國家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求。戶主自行組織建設(shè)并驗(yàn)收，其既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，導(dǎo)致主管部門的監(jiān)管作用難以發(fā)揮。
為此，湖南省政府辦公廳于2021年12月17日印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村住房質(zhì)量安全監(jiān)管的通知》，福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2022年4月29日印發(fā)了《福建省關(guān)于強(qiáng)化農(nóng)村自建房（三層及以下）施工關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和竣工驗(yàn)收到場巡查指導(dǎo)的通知》，均要求在自建房設(shè)計(jì)階段進(jìn)行統(tǒng)一管控，在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)到場巡查，在竣工驗(yàn)收時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及時(shí)幫助組織設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位人員參加。但現(xiàn)實(shí)中，上述通知并未嚴(yán)格執(zhí)行，相關(guān)內(nèi)容亦未在上位法中予以明確。
3.后端監(jiān)管缺失
在房屋使用管理階段，違法改擴(kuò)建、擅自在頂部加高加層以及對地下空間進(jìn)行開挖、擅自改變結(jié)構(gòu)和布局、擅自“住改商”改變用途的行為具有一定的隱蔽性，具體由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，法律和制度上并不明確，需要進(jìn)一步完善。現(xiàn)實(shí)中，這樣的違法房屋大量存在且已成事實(shí)，要全面拆除既不現(xiàn)實(shí)，也會浪費(fèi)資源。因此，很多地方要求專業(yè)機(jī)構(gòu)對房屋質(zhì)量進(jìn)行鑒定，鑒定合格后可以投入使用。但檢測和鑒定機(jī)構(gòu)參差不齊，某些機(jī)構(gòu)往往抱著僥幸心理，未能嚴(yán)守職業(yè)操守和法律底線，隨意出具檢測或鑒定報(bào)告，帶來巨大的安全隱患。因此，理順各方職責(zé)，如何有效形成常態(tài)化、全流程、系統(tǒng)化的后端監(jiān)管體系值得探究。
4.監(jiān)管方式不力
實(shí)踐中，監(jiān)管部門只走程序，對已發(fā)現(xiàn)的違建行為僅下達(dá)責(zé)令停工、限期整改的通知書，對是否停工停建、是否整改到位不進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管。認(rèn)為下達(dá)法律文書便已履職，有了免責(zé)依據(jù)，從而無需再采取行之有效的措施，去阻止違建行為的繼續(xù)進(jìn)行，執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)管流于形式。
二、居民自建房安全監(jiān)管的建議
1.開展安全與普法宣講，爭取群眾支持
群眾路線是我黨的重要法寶，要深刻認(rèn)識當(dāng)前自建房安全的嚴(yán)峻形勢，牢固樹立底線思維，堅(jiān)決克服麻痹松懈思想和僥幸心理，始終堅(jiān)持人民至上、生命至上。發(fā)揮好村（居）民委員會在基層社會治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用，充分發(fā)動群眾，凝聚廣泛共識，利用報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，廣泛宣傳自建房屋安全專項(xiàng)整治工作的重要性，提高所有權(quán)人、使用人的安全使用主體責(zé)任意識和全社會公共安全意識。持續(xù)開展安全與普法宣講，以案說法、強(qiáng)力執(zhí)法，引導(dǎo)房主、業(yè)主自查自拆。各地要建立有獎(jiǎng)投訴舉報(bào)制度，暢通群眾對違法建設(shè)的舉報(bào)渠道，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止，進(jìn)一步形成群查群治的工作氛圍。
2.理順部門職責(zé)，細(xì)化管理流程
要做好自建房屋安全監(jiān)管工作，必須按照誰擁有誰負(fù)責(zé)、誰使用誰負(fù)責(zé)、誰許可誰負(fù)責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)的原則，督促落實(shí)“四方責(zé)任”，即：房屋所有權(quán)人主體責(zé)任、房屋使用人使用安全責(zé)任、相關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任、屬地政府管理責(zé)任。在“四方責(zé)任”中，自建房屋所有權(quán)人、使用人和屬地管理責(zé)任相對明確，而監(jiān)管部門的職責(zé)模糊，有待進(jìn)一步細(xì)化，因此理順部門監(jiān)管責(zé)任尤為關(guān)鍵。
關(guān)于建設(shè)房屋的監(jiān)管，一般由縣級以上人民政府自然資源主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村住房建設(shè)的規(guī)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、房屋權(quán)屬登記等監(jiān)督管理服務(wù)工作；縣級以上人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村住房建設(shè)的設(shè)計(jì)、施工等監(jiān)督管理服務(wù)工作；縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村住房建設(shè)的宅基地監(jiān)督管理服務(wù)工作;縣級以上人民政府財(cái)政、交通運(yùn)輸、水利、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等主管部門按照各自職能職責(zé)，負(fù)責(zé)農(nóng)村住房建設(shè)的相關(guān)管理服務(wù)工作。目前這方面的制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管流程比較完善，基本沒有爭議。
關(guān)于住宅室內(nèi)裝飾裝修活動的管理，對農(nóng)村范圍內(nèi)的自建房屋并無明確規(guī)定，但在城市范圍內(nèi)適用《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》，一般由建設(shè)或房地產(chǎn)行政主管部門管理（住建部門）。如未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)，在住宅室內(nèi)裝飾裝修活動中搭建建筑物、構(gòu)筑物的，或者擅自改變住宅外立面、在非承重外墻上開門、窗的，由城市管理部門按照法律法規(guī)授權(quán)行使管理和行政處罰權(quán)。
關(guān)于房屋使用過程中改建、擴(kuò)建的審批和監(jiān)管，目前并無明確法律規(guī)定，一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照新建處理，需要向城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門重新申請建設(shè)用地規(guī)劃許可證。2018年，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部職責(zé)機(jī)構(gòu)編制的通知》規(guī)定，“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，劃入自然資源部”，而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又承擔(dān)著規(guī)范住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理秩序和建筑工程質(zhì)量安全監(jiān)管的責(zé)任，一般認(rèn)為住建部門和自然資源部門（或自然資源和規(guī)劃管理局）都有監(jiān)管責(zé)任。在《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村住房質(zhì)量安全監(jiān)管的通知》（湘政辦發(fā)〔2021〕78號）中亦明確，“由市級人民政府負(fù)責(zé)制定農(nóng)村住房改擴(kuò)建管理辦法。縣級自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要加強(qiáng)農(nóng)村住房改擴(kuò)建的指導(dǎo)監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)對農(nóng)村住房改造、擴(kuò)建、加層、隔斷等建設(shè)行為的指導(dǎo)與監(jiān)管。”。對改建、擴(kuò)建同時(shí)涉及非法占地的，自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依照法律規(guī)定亦負(fù)有相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。
關(guān)于使用過程中涉及“住改商”經(jīng)營性自建房屋的審批和監(jiān)管，目前并無明確法律規(guī)定，也是實(shí)踐中爭議最大的領(lǐng)域。目前《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》將臨時(shí)改變房屋用途的確定由城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源主管部門（自然資源部門）批準(zhǔn)，永久改變房屋用途的，依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律、法規(guī)執(zhí)行。《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村住房質(zhì)量安全監(jiān)管的通知》（湘政辦發(fā)〔2021〕78號）中明確，“用作生產(chǎn)經(jīng)營或出租的住房應(yīng)進(jìn)行質(zhì)量安全鑒定，任何單位和個(gè)人將未通過質(zhì)量安全鑒定的農(nóng)村住房擅自用作生產(chǎn)經(jīng)營或出租的，由縣級人民政府組織相關(guān)部門依法依規(guī)進(jìn)行處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)對用作生產(chǎn)經(jīng)營或出租的農(nóng)村住房組織開展核查，經(jīng)核查不符合相關(guān)要求的，應(yīng)及時(shí)制止生產(chǎn)經(jīng)營或出租活動，并報(bào)告縣級市場監(jiān)管部門和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門依法依規(guī)處理。”。從多地出臺的規(guī)范性文件來看，賦予了市場監(jiān)管部門一定的監(jiān)管義務(wù)，但整體上部門的監(jiān)管職責(zé)比較模糊，關(guān)于經(jīng)營性自建房屋的審批和監(jiān)管仍有待通過立法進(jìn)一步明確。
除此之外，教育、民族宗教事務(wù)、民政、交通運(yùn)輸、文化和旅游、衛(wèi)生健康、體育、公安、應(yīng)急管理等部門依照法律法規(guī)規(guī)定對特定領(lǐng)域和場所負(fù)有相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。
總之，對自建房屋使用階段的監(jiān)管，需要進(jìn)一步理順職責(zé)，明確縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)分工，細(xì)化審批監(jiān)管流程，形成工作合力，補(bǔ)齊監(jiān)管漏洞，真正建立起常態(tài)化、全流程的安全管理體系。
3.創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管實(shí)效
違建加大了安全管控的風(fēng)險(xiǎn)，幾乎所有的事故都伴隨有違章建筑和違法施工的身影。戶主違建的動機(jī)多是為了節(jié)約成本或獲得非法利益，違法成本不高，很難遏制其違法的念頭和沖動。如何通過經(jīng)濟(jì)和法律手段加大違法成本，比如創(chuàng)設(shè)“沒收非法所得”（包括違章建筑前期出租或出售的全部所得）制度，從根源上著手，讓人不愿違、不敢違。
重視源頭扼制，強(qiáng)化日常監(jiān)管，構(gòu)建事前、事中、事后的動態(tài)監(jiān)管體系。對新建房屋的設(shè)計(jì)圖、竣工驗(yàn)收等關(guān)鍵事項(xiàng)由形式審查變?yōu)閷?shí)質(zhì)審查，充實(shí)縣鄉(xiāng)專職工程施工專業(yè)管理力量，短期無法到位的，應(yīng)采取政府購買服務(wù)方式，確保關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管服務(wù)到位，確保“有人管、有專業(yè)的人管”。
進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任，加大巡查和執(zhí)法力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)切實(shí)負(fù)起屬地監(jiān)管責(zé)任，以村為網(wǎng)格單元開展全覆蓋巡查，對網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)的“兩違”、農(nóng)村建房安全問題必須快速響應(yīng)、快速制止、快速查處，查處難度大的，提請縣級組織有關(guān)部門聯(lián)合查處。加快配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，提升行政執(zhí)法人員能力水平，配合運(yùn)用衛(wèi)片執(zhí)法等科學(xué)手段，嚴(yán)格執(zhí)法，對瀆職行為堅(jiān)決追責(zé)問責(zé)。
4.嚴(yán)格依法監(jiān)管，把監(jiān)管納入法治化軌道
加強(qiáng)自建房安全監(jiān)管的立法和制度保障。針對使用階段尤其是經(jīng)營性自建房監(jiān)管這一薄弱環(huán)節(jié)完善制度設(shè)計(jì)，從部門職責(zé)、建設(shè)管理、使用監(jiān)管、信息平臺、強(qiáng)制舉措、法律責(zé)任等方面構(gòu)建全流程的監(jiān)管體系。目前湖南省人大已經(jīng)率先在著手制定《湖南省居民自建房安全管理若干規(guī)定》。要研究建立房屋體檢制度，強(qiáng)化房屋全生命周期的安全保障，研究建立房屋養(yǎng)老金制度和房屋質(zhì)量保險(xiǎn)制度。各地政府根據(jù)本地實(shí)際情況可以制定相關(guān)規(guī)范性文件，為自建房安全監(jiān)管提供制度保障。
加強(qiáng)針對自建房安全管理的執(zhí)法力度。執(zhí)法實(shí)踐中常常出現(xiàn)一些交叉領(lǐng)域和法律責(zé)任競合的問題，各部門間容易推諉扯皮，司法行政部門要加強(qiáng)部門之間行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)，確保責(zé)任明確監(jiān)管有效。在事權(quán)和執(zhí)法重心下沉的背景下，要加強(qiáng)執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)保障和專業(yè)人才的供給，強(qiáng)化執(zhí)法力量，讓基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府想辦事，能辦事，辦好事。省市縣三級要加強(qiáng)調(diào)研督導(dǎo)，逐級壓實(shí)責(zé)任，推進(jìn)法律制度的落地落實(shí)。
加強(qiáng)針對自建房安全管理的司法保障。人民檢察院、人民法院在辦理涉及自建房安全的案件時(shí)，尤其在處理因自建房安全引發(fā)重大責(zé)任事故的典型案件中，厘清各方主體的法律責(zé)任，嚴(yán)厲打擊各類違法行為。通過加大普法宣傳、以案釋法，增強(qiáng)自建房安全管理各主體的風(fēng)險(xiǎn)意識、憂患意識、責(zé)任意識，為有效防范并化解安全風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全提供司法保障。
加強(qiáng)針對自建房安全管理的法律服務(wù)保障。在自建房的排查和整治中涉及諸多法律問題，應(yīng)借助律師等專業(yè)人士的力量，制定合法科學(xué)的實(shí)施方案，要針對性地做好解釋引導(dǎo)工作，第一時(shí)間化解矛盾、消除隱患。在整治過程中，要尊重歷史、實(shí)事求是，杜絕“一刀切”、“運(yùn)動式”的整改，應(yīng)分類施策，嚴(yán)格依照法定程序，保障好相關(guān)主體基本合法的權(quán)利，讓自建房的安全管理工作經(jīng)得起時(shí)間和歷史的檢驗(yàn)。
(作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員、鄉(xiāng)村法律研究所所長；湖南望龍律師事務(wù)所律師，全國律協(xié)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律事務(wù)專業(yè)委員會副主任，湖南省律師協(xié)會農(nóng)村法律事務(wù)專業(yè)委員會主任；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)地法實(shí)務(wù) 微信公眾號)
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