2022年4月29日中午12時，湖南長沙市望城區(qū)金山橋街道金坪社區(qū)盤樹灣一居民自建房發(fā)生坍塌事故，造成53人遇難，10人受傷。初步核實該自建房屋存在從原五層加建至八層、改變房屋承重結構、安全檢測報告不實等違法問題。近年來，全國范圍內(nèi)自建房事故頻發(fā)，多起事故房屋在規(guī)劃、設計、施工、監(jiān)理、檢測、驗收、鑒定、監(jiān)管等環(huán)節(jié)均存在不同程度的問題，如僅哀之而不鑒之改之，則悲劇還將重演。
對于擅自在房屋使用過程中的改擴建、“住改商”改變使用用途的經(jīng)營性自建房，直接危及公眾安全，一旦發(fā)生安全事故，后果不堪設想，對這類房屋需要進行重點監(jiān)管，加大查處力度，及時制定切實可行的整改方案并堅決落實，消除此類建筑隱患，盡快解決歷史欠賬。
一、居民自建房安全監(jiān)管的問題
1.監(jiān)管意識不強
自建房是我國傳統(tǒng)建造方式的主流，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村居民幾乎都是通過自建房來滿足其居住需求。現(xiàn)實中，因長期對自建房缺少監(jiān)管，農(nóng)村居民很難理解與接受相關的監(jiān)管要求。且農(nóng)村經(jīng)濟條件相對落后，農(nóng)民支付能力不高，為了節(jié)省建造成本不履行規(guī)范的設計、報建、施工、驗收等程序，客觀上加大了監(jiān)管的難度。在農(nóng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應納入而未納入前期管理的自建房大量存在，加上監(jiān)管力量和技術支撐薄弱、多部門和基層組織協(xié)同較差等原因，大多監(jiān)管部門履職的主觀意愿不強，監(jiān)管往往流于形式。
2.前端監(jiān)管不實
在房屋建設階段，自建房一般由戶主自行組織設計、施工、監(jiān)理，在竣工驗收過程中，由參建人員在驗收記錄表上簽字蓋章，政府職能部門對該記錄表只進行形式審查，而不論設計圖是否科學，是否按圖施工，房屋結構有無安全隱患，工程質量是否符合國家及行業(yè)標準的要求。戶主自行組織建設并驗收，其既當運動員又當裁判員，導致主管部門的監(jiān)管作用難以發(fā)揮。
為此，湖南省政府辦公廳于2021年12月17日印發(fā)了《關于進一步加強農(nóng)村住房質量安全監(jiān)管的通知》，福建省住房和城鄉(xiāng)建設廳于2022年4月29日印發(fā)了《福建省關于強化農(nóng)村自建房（三層及以下）施工關鍵節(jié)點和竣工驗收到場巡查指導的通知》，均要求在自建房設計階段進行統(tǒng)一管控，在關鍵節(jié)點到場巡查，在竣工驗收時鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及時幫助組織設計、監(jiān)理等單位人員參加。但現(xiàn)實中，上述通知并未嚴格執(zhí)行，相關內(nèi)容亦未在上位法中予以明確。
3.后端監(jiān)管缺失
在房屋使用管理階段，違法改擴建、擅自在頂部加高加層以及對地下空間進行開挖、擅自改變結構和布局、擅自“住改商”改變用途的行為具有一定的隱蔽性，具體由哪個部門負責監(jiān)管，法律和制度上并不明確，需要進一步完善。現(xiàn)實中，這樣的違法房屋大量存在且已成事實，要全面拆除既不現(xiàn)實，也會浪費資源。因此，很多地方要求專業(yè)機構對房屋質量進行鑒定，鑒定合格后可以投入使用。但檢測和鑒定機構參差不齊，某些機構往往抱著僥幸心理，未能嚴守職業(yè)操守和法律底線，隨意出具檢測或鑒定報告，帶來巨大的安全隱患。因此，理順各方職責，如何有效形成常態(tài)化、全流程、系統(tǒng)化的后端監(jiān)管體系值得探究。
4.監(jiān)管方式不力
實踐中，監(jiān)管部門只走程序，對已發(fā)現(xiàn)的違建行為僅下達責令停工、限期整改的通知書，對是否停工停建、是否整改到位不進行動態(tài)監(jiān)管。認為下達法律文書便已履職，有了免責依據(jù)，從而無需再采取行之有效的措施，去阻止違建行為的繼續(xù)進行，執(zhí)法不嚴，監(jiān)管流于形式。
二、居民自建房安全監(jiān)管的建議
1.開展安全與普法宣講，爭取群眾支持
群眾路線是我黨的重要法寶，要深刻認識當前自建房安全的嚴峻形勢，牢固樹立底線思維，堅決克服麻痹松懈思想和僥幸心理，始終堅持人民至上、生命至上。發(fā)揮好村（居）民委員會在基層社會治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用，充分發(fā)動群眾，凝聚廣泛共識，利用報紙、電視、網(wǎng)絡等新聞媒體，廣泛宣傳自建房屋安全專項整治工作的重要性，提高所有權人、使用人的安全使用主體責任意識和全社會公共安全意識。持續(xù)開展安全與普法宣講，以案說法、強力執(zhí)法，引導房主、業(yè)主自查自拆。各地要建立有獎投訴舉報制度，暢通群眾對違法建設的舉報渠道，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止，進一步形成群查群治的工作氛圍。
2.理順部門職責，細化管理流程
要做好自建房屋安全監(jiān)管工作，必須按照誰擁有誰負責、誰使用誰負責、誰許可誰負責、誰主管誰負責的原則，督促落實“四方責任”，即：房屋所有權人主體責任、房屋使用人使用安全責任、相關部門監(jiān)管責任、屬地政府管理責任。在“四方責任”中，自建房屋所有權人、使用人和屬地管理責任相對明確，而監(jiān)管部門的職責模糊，有待進一步細化，因此理順部門監(jiān)管責任尤為關鍵。
關于建設房屋的監(jiān)管，一般由縣級以上人民政府自然資源主管部門負責農(nóng)村住房建設的規(guī)劃、農(nóng)用地轉用、房屋權屬登記等監(jiān)督管理服務工作；縣級以上人民政府住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責農(nóng)村住房建設的設計、施工等監(jiān)督管理服務工作；縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責農(nóng)村住房建設的宅基地監(jiān)督管理服務工作;縣級以上人民政府財政、交通運輸、水利、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等主管部門按照各自職能職責，負責農(nóng)村住房建設的相關管理服務工作。目前這方面的制度設計和監(jiān)管流程比較完善，基本沒有爭議。
關于住宅室內(nèi)裝飾裝修活動的管理，對農(nóng)村范圍內(nèi)的自建房屋并無明確規(guī)定，但在城市范圍內(nèi)適用《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》，一般由建設或房地產(chǎn)行政主管部門管理（住建部門）。如未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門批準，在住宅室內(nèi)裝飾裝修活動中搭建建筑物、構筑物的，或者擅自改變住宅外立面、在非承重外墻上開門、窗的，由城市管理部門按照法律法規(guī)授權行使管理和行政處罰權。
關于房屋使用過程中改建、擴建的審批和監(jiān)管，目前并無明確法律規(guī)定，一般認為應當參照新建處理，需要向城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門重新申請建設用地規(guī)劃許可證。2018年，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于調整住房和城鄉(xiāng)建設部職責機構編制的通知》規(guī)定，“住房和城鄉(xiāng)建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，劃入自然資源部”，而住房和城鄉(xiāng)建設部又承擔著規(guī)范住房和城鄉(xiāng)建設管理秩序和建筑工程質量安全監(jiān)管的責任，一般認為住建部門和自然資源部門（或自然資源和規(guī)劃管理局）都有監(jiān)管責任。在《湖南省人民政府辦公廳關于進一步加強農(nóng)村住房質量安全監(jiān)管的通知》（湘政辦發(fā)〔2021〕78號）中亦明確，“由市級人民政府負責制定農(nóng)村住房改擴建管理辦法。縣級自然資源、住房城鄉(xiāng)建設部門要加強農(nóng)村住房改擴建的指導監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責對農(nóng)村住房改造、擴建、加層、隔斷等建設行為的指導與監(jiān)管。”。對改建、擴建同時涉及非法占地的，自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依照法律規(guī)定亦負有相應的監(jiān)管責任。
關于使用過程中涉及“住改商”經(jīng)營性自建房屋的審批和監(jiān)管，目前并無明確法律規(guī)定，也是實踐中爭議最大的領域。目前《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》將臨時改變房屋用途的確定由城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源主管部門（自然資源部門）批準，永久改變房屋用途的，依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律、法規(guī)執(zhí)行。《湖南省人民政府辦公廳關于進一步加強農(nóng)村住房質量安全監(jiān)管的通知》（湘政辦發(fā)〔2021〕78號）中明確，“用作生產(chǎn)經(jīng)營或出租的住房應進行質量安全鑒定，任何單位和個人將未通過質量安全鑒定的農(nóng)村住房擅自用作生產(chǎn)經(jīng)營或出租的，由縣級人民政府組織相關部門依法依規(guī)進行處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責對用作生產(chǎn)經(jīng)營或出租的農(nóng)村住房組織開展核查，經(jīng)核查不符合相關要求的，應及時制止生產(chǎn)經(jīng)營或出租活動，并報告縣級市場監(jiān)管部門和住房城鄉(xiāng)建設部門依法依規(guī)處理。”。從多地出臺的規(guī)范性文件來看，賦予了市場監(jiān)管部門一定的監(jiān)管義務，但整體上部門的監(jiān)管職責比較模糊，關于經(jīng)營性自建房屋的審批和監(jiān)管仍有待通過立法進一步明確。
除此之外，教育、民族宗教事務、民政、交通運輸、文化和旅游、衛(wèi)生健康、體育、公安、應急管理等部門依照法律法規(guī)規(guī)定對特定領域和場所負有相應的監(jiān)管責任。
總之，對自建房屋使用階段的監(jiān)管，需要進一步理順職責，明確縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責分工，細化審批監(jiān)管流程，形成工作合力，補齊監(jiān)管漏洞，真正建立起常態(tài)化、全流程的安全管理體系。
3.創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管實效
違建加大了安全管控的風險，幾乎所有的事故都伴隨有違章建筑和違法施工的身影。戶主違建的動機多是為了節(jié)約成本或獲得非法利益，違法成本不高，很難遏制其違法的念頭和沖動。如何通過經(jīng)濟和法律手段加大違法成本，比如創(chuàng)設“沒收非法所得”（包括違章建筑前期出租或出售的全部所得）制度，從根源上著手，讓人不愿違、不敢違。
重視源頭扼制，強化日常監(jiān)管，構建事前、事中、事后的動態(tài)監(jiān)管體系。對新建房屋的設計圖、竣工驗收等關鍵事項由形式審查變?yōu)閷嵸|審查，充實縣鄉(xiāng)專職工程施工專業(yè)管理力量，短期無法到位的，應采取政府購買服務方式，確保關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管服務到位，確保“有人管、有專業(yè)的人管”。
進一步壓實責任，加大巡查和執(zhí)法力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應切實負起屬地監(jiān)管責任，以村為網(wǎng)格單元開展全覆蓋巡查，對網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)的“兩違”、農(nóng)村建房安全問題必須快速響應、快速制止、快速查處，查處難度大的，提請縣級組織有關部門聯(lián)合查處。加快配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍，提升行政執(zhí)法人員能力水平，配合運用衛(wèi)片執(zhí)法等科學手段，嚴格執(zhí)法，對瀆職行為堅決追責問責。
4.嚴格依法監(jiān)管，把監(jiān)管納入法治化軌道
加強自建房安全監(jiān)管的立法和制度保障。針對使用階段尤其是經(jīng)營性自建房監(jiān)管這一薄弱環(huán)節(jié)完善制度設計，從部門職責、建設管理、使用監(jiān)管、信息平臺、強制舉措、法律責任等方面構建全流程的監(jiān)管體系。目前湖南省人大已經(jīng)率先在著手制定《湖南省居民自建房安全管理若干規(guī)定》。要研究建立房屋體檢制度，強化房屋全生命周期的安全保障，研究建立房屋養(yǎng)老金制度和房屋質量保險制度。各地政府根據(jù)本地實際情況可以制定相關規(guī)范性文件，為自建房安全監(jiān)管提供制度保障。
加強針對自建房安全管理的執(zhí)法力度。執(zhí)法實踐中常常出現(xiàn)一些交叉領域和法律責任競合的問題，各部門間容易推諉扯皮，司法行政部門要加強部門之間行政執(zhí)法的協(xié)調，確保責任明確監(jiān)管有效。在事權和執(zhí)法重心下沉的背景下，要加強執(zhí)法的經(jīng)費保障和專業(yè)人才的供給，強化執(zhí)法力量，讓基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府想辦事，能辦事，辦好事。省市縣三級要加強調研督導，逐級壓實責任，推進法律制度的落地落實。
加強針對自建房安全管理的司法保障。人民檢察院、人民法院在辦理涉及自建房安全的案件時，尤其在處理因自建房安全引發(fā)重大責任事故的典型案件中，厘清各方主體的法律責任，嚴厲打擊各類違法行為。通過加大普法宣傳、以案釋法，增強自建房安全管理各主體的風險意識、憂患意識、責任意識，為有效防范并化解安全風險、保護人民群眾生命財產(chǎn)安全提供司法保障。
加強針對自建房安全管理的法律服務保障。在自建房的排查和整治中涉及諸多法律問題，應借助律師等專業(yè)人士的力量，制定合法科學的實施方案，要針對性地做好解釋引導工作，第一時間化解矛盾、消除隱患。在整治過程中，要尊重歷史、實事求是，杜絕“一刀切”、“運動式”的整改，應分類施策，嚴格依照法定程序，保障好相關主體基本合法的權利，讓自建房的安全管理工作經(jīng)得起時間和歷史的檢驗。
(作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員、鄉(xiāng)村法律研究所所長；湖南望龍律師事務所律師，全國律協(xié)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律事務專業(yè)委員會副主任，湖南省律師協(xié)會農(nóng)村法律事務專業(yè)委員會主任；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農(nóng)地法實務 微信公眾號)
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