摘要：在鄉(xiāng)村振興和集體土地改革的大背景下，各地都在探索新的模式和路徑，以期走出一條符合自身特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展之路。本文通過提出城鄉(xiāng)合作建房目前存在的難點(diǎn)問題，并加以剖析，最終在立法、制度、司法、執(zhí)法和保障層面給出完善城鄉(xiāng)合作建房的相關(guān)思考。通過分析研究，本文認(rèn)為城鄉(xiāng)合作建房沒有突破法律和政策的底線，是完全符合宅基地三權(quán)分置改革的方向和要求的。其可有效實(shí)現(xiàn)土地集約利用與保障農(nóng)民建房用地兩者相統(tǒng)一，也有利于鄉(xiāng)村閑置資源的激活，滿足人民群眾對美好生活的向往和期待，在相關(guān)法律和配套制度完善后，是一條完全可以復(fù)制推廣的實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好路徑。
關(guān)鍵詞：合作建房 城鄉(xiāng)合作建房 宅基地 合同效力
一、城鄉(xiāng)合作建房概述
城鄉(xiāng)合作建房是指農(nóng)村集體或農(nóng)民引入社會(huì)資金在新、舊宅基地上進(jìn)行房屋合建，建成房屋由宅基地所有權(quán)人或使用權(quán)人與合建方按照約定條件共同享有的農(nóng)村房屋。狹義上的城鄉(xiāng)合作建房是指城里人為了改善居住環(huán)境、生活質(zhì)量而下鄉(xiāng)與農(nóng)民在宅基地上合作建房的情形，本文所稱的城鄉(xiāng)合作建房是指狹義上的城鄉(xiāng)合作建房。
從湖南瀏陽等土地改革試點(diǎn)區(qū)域的做法來看，“城鄉(xiāng)合作建房”的具體做法是，由具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的村民提供宅基地，想去鄉(xiāng)村養(yǎng)老或生活的城市一方主要出資，雙方約定好產(chǎn)權(quán)歸屬，合作完成建房后，參與者都可以申請《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》，雙方各持一份。具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)村居民一般在不動(dòng)產(chǎn)登記中權(quán)利類型注明為“宅基地”，而不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的城市居民一方注明期限為40-70年不等的“集體建設(shè)土地使用權(quán)”。在產(chǎn)權(quán)登記后城市居民通過城鄉(xiāng)合作建房取得的房屋一般允許自由交易。
二、城鄉(xiāng)合作建房的難點(diǎn)問題探析
（一）政策層面的難點(diǎn)分析
試點(diǎn)區(qū)的一舉一動(dòng)，都會(huì)被解讀為改革風(fēng)向標(biāo)。宅基地是與農(nóng)民相關(guān)度最高的一塊地，其改革是農(nóng)村改革的核心。城鄉(xiāng)合作建房這個(gè)話題非常敏感爭議又極大，在探索中得到肯定的同時(shí)也面臨著諸多的社會(huì)質(zhì)疑。城鄉(xiāng)合作建房的性質(zhì)是否等同于宅基地買賣，是否受到“限墅令”的影響，是否與強(qiáng)迫農(nóng)民上樓有關(guān)，是否與小產(chǎn)權(quán)房相同，是否突破了農(nóng)村土地的“三條底線”，這些都必須進(jìn)行探究予以明確。
1. 城鄉(xiāng)合作建房等不等同于宅基地買賣
“三權(quán)分置”將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中宅基地權(quán)利剝離為集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地的所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對宅基地的使用權(quán)和資格權(quán)。城鄉(xiāng)合作建房并不動(dòng)搖農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地的所有權(quán)，也不動(dòng)搖農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)，僅僅是影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對宅基地的使用權(quán)。并且這種影響不是所謂的剝奪原權(quán)利人的使用權(quán)，而是共用，并且不是對土地使用權(quán)的共用，而是對地上房屋使用權(quán)的共用，即與農(nóng)民共用宅基地上房屋的使用權(quán)，城鄉(xiāng)合作建房可以看作一種更長期的租賃權(quán)。在城鄉(xiāng)合作建房中，宅基地還是登記在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的名下，宅基地的所有權(quán)和資格權(quán)并沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)合作建房完全不等同于宅基地的買賣。
2.城鄉(xiāng)合作建房受不受“限墅令”的限制
對于別墅而言，自然資源部門對其的定義為：別墅是指帶有私家花園的一至三層的獨(dú)立式住宅。還有一說是別墅必須為獨(dú)門獨(dú)戶，有獨(dú)立廚房且容積率在一定標(biāo)準(zhǔn)之上的獨(dú)棟建筑。不論哪種標(biāo)準(zhǔn)，對于城鄉(xiāng)合作建房而言都是不符合別墅的定義的。城鄉(xiāng)合作建房囿于有關(guān)部門對宅基地上面積的限制不可能出現(xiàn)私家花園這一重要形式屬性，而且由農(nóng)戶和城里人共同享有房屋，也不會(huì)存在獨(dú)戶這種情況。關(guān)于容積標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)合作建房需面對自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的嚴(yán)格監(jiān)管，與一般農(nóng)戶建房并無區(qū)別，從試點(diǎn)區(qū)域來看，其占地面積的上限為140-180平方米，沒有超過一般農(nóng)民自建住房的面積限制，不可能出現(xiàn)與別墅同等的容積率。
3.城鄉(xiāng)合作建房是否意味著強(qiáng)迫農(nóng)民上樓
城鄉(xiāng)合作建房共用農(nóng)民房屋使用權(quán)與強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”實(shí)質(zhì)上并非一回事。強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”其突出表現(xiàn)就在一個(gè)“被”或者“強(qiáng)迫”上，而城鄉(xiāng)合作建房的起點(diǎn)就是要與宅基地使用權(quán)人，即該農(nóng)民達(dá)成合意，這種合意是雙方的，是基于自愿公平的。城鄉(xiāng)合作建房當(dāng)事人雙方在房屋建設(shè)完成后仍然一同居住在原來宅基地新建的房屋中，并沒有逼農(nóng)民住向別處。故不存在所謂的“強(qiáng)迫”。可以說，城鄉(xiāng)合作建房不僅沒有逼農(nóng)民上樓，反而在一定程度上保障了農(nóng)民在自己宅基地上房屋的使用權(quán)和居住權(quán)，改善了農(nóng)民的生活環(huán)境和條件，只要在法律監(jiān)督下運(yùn)作，必然是實(shí)實(shí)在在惠農(nóng)利農(nóng)的好舉措，真正的實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對自己產(chǎn)權(quán)的自愿處分，與強(qiáng)迫農(nóng)民上樓無關(guān)。
4.城鄉(xiāng)合作建房屬不屬于小產(chǎn)權(quán)房
城鄉(xiāng)合作建房與小產(chǎn)權(quán)房是有本質(zhì)區(qū)別的。小產(chǎn)權(quán)房是法律之外的產(chǎn)物，是法律和政策明確禁止的，自取得時(shí)起便不具備有合法性，只有集體頒發(fā)的權(quán)屬證明，沒有國家不動(dòng)產(chǎn)管理部門頒發(fā)的合法權(quán)屬證明。而城鄉(xiāng)合作建房建房開始時(shí)法律和政策就是明確許可的，建房過程中面臨著相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的監(jiān)管，嚴(yán)格在法律政策允許的范圍內(nèi)實(shí)施，一般都予以辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。此外，小產(chǎn)權(quán)房一般具有開發(fā)性質(zhì)，一般是成片開發(fā)，建設(shè)面積和規(guī)模較大，且以對外銷售為目的。而城鄉(xiāng)合作建房則一般僅限于返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間，目的在于保障基本居住使用，其面積和層高等都面臨法律法規(guī)的嚴(yán)格限制。
5.城鄉(xiāng)合作建房有沒有突破“三條底線”
一是針對土地公有制限制沒有突破。城鄉(xiāng)合作建房不涉及土地所有權(quán)的變更，對土地公有制制度不會(huì)產(chǎn)生任何影響。二是城鄉(xiāng)合作建房對耕地紅線無影響。城鄉(xiāng)合作建房主要是在宅基地上與農(nóng)民共建房屋，面臨著法律法規(guī)的嚴(yán)格監(jiān)管，不會(huì)突破耕地紅線的限制。三是城鄉(xiāng)合作建房不會(huì)損害農(nóng)民的利益。對于城里人而言，其出資建房獲得了在農(nóng)民宅基地上房屋有期限的使用權(quán)，滿足了其對低密度居住環(huán)境的需求。合作建房中農(nóng)民不需要退出宅基地，在資格權(quán)得到依法保護(hù)的前提下免去了后顧之憂，可以很好地滿足其改善住房的需求，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。
（二）法律層面的難點(diǎn)分析
1. 城鄉(xiāng)合作建房有沒有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定
關(guān)于城鄉(xiāng)合作建房本身并沒有法律的禁止性規(guī)定，主要障礙在于宅基地使用權(quán)有很強(qiáng)的人身依附性，原來在司法實(shí)踐中將其傾向于認(rèn)定為房屋買賣行為，而認(rèn)定農(nóng)村宅基地上房屋買賣合同無效的原因在于原《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款、第四十三條、第六十三條的規(guī)定，而該法在2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議進(jìn)行了修訂。
從新修訂的《土地管理法》來看，原司法實(shí)踐中判決合同無效的主要法律依據(jù)，即原《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”和第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的條文在本次新修訂中都已經(jīng)刪除。盡管新《土地管理法》六十二條保留了原法六十二條“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”的規(guī)定，但這個(gè)“再申請受限”的條款顯然不屬于法律的禁止性條款，只是通過對轉(zhuǎn)讓人以不再審批宅基地的方式制約以轉(zhuǎn)讓宅基地牟利的行為。
關(guān)于農(nóng)村宅基地上房屋買賣合同的效力的問題，目前的主要障礙條款便是新修訂的《土地管理法》第九條保留的原《土地管理法》第八條第二款中關(guān)于“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”之規(guī)定。如果涉及到農(nóng)村宅基地的買賣，目前法律和司法都傾向于是禁止的行為，也不符合我國的國情和現(xiàn)狀，預(yù)計(jì)將來在這點(diǎn)上很難有所突破。
宅基地“三權(quán)分置”正式提出后，在沒有買賣不涉及到宅基地所有權(quán)和保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的情況下，積極探索落實(shí)適度放活宅基地及農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法則是被允許和鼓勵(lì)的，新修訂的《土地管理法》第六十二條的第六款便增加了“鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”的規(guī)定。城鄉(xiāng)合作建房作為改革試點(diǎn)區(qū)域的主要成果之一，已經(jīng)獲得了中央和改革主管部門的肯定，第二輪改革的繼續(xù)試點(diǎn)和相關(guān)政策的出臺便是力證。
綜上，城鄉(xiāng)合作建房沒有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。
2.城鄉(xiāng)合作建房的司法政策應(yīng)不應(yīng)該予以調(diào)整
城鄉(xiāng)合作建房原來在司法實(shí)踐中傾向于認(rèn)定為房屋買賣行為，其實(shí)這個(gè)定性是值得商榷的。尤其在宅基地“三權(quán)分置”提出后，關(guān)于農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)的權(quán)利架構(gòu)非常清晰，宅基地的人身依附性主要體現(xiàn)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對宅基地的資格權(quán)，對宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)則允許適度放活。城鄉(xiāng)合作建房并不涉及到土地所有權(quán)的處分，資格權(quán)也仍然歸屬于具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶所有，其僅僅是一種在一定期限內(nèi)使用權(quán)的共享和讓渡。因此對城鄉(xiāng)合作建房的定性不應(yīng)該被曲解，對其合同效力需要重新進(jìn)行審視，在政策已經(jīng)許可的情況下應(yīng)該逐漸被司法接受和認(rèn)可。
從法理角度來說，關(guān)于城鄉(xiāng)合作建房在法律上并未明文禁止，根據(jù)“法無禁止即自由”的原則，城鄉(xiāng)合作建房也應(yīng)當(dāng)要被司法實(shí)踐所認(rèn)可。民事主體從事民事活動(dòng)，尊重雙方的真實(shí)意思表示，司法不宜隨便介入予以評價(jià)。 在法律沒有明文禁止而政策又已經(jīng)放開的背景下，司法政策如果過于保守，勢必讓制度創(chuàng)新的動(dòng)能受挫，一定程度上也與目前倡導(dǎo)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展和要素雙向流動(dòng)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加的政策初衷相悖。尤其是在訴訟中一方向人民法院主張合同無效，更多的是為了己方利益（如拆遷補(bǔ)償利益）的最大化，這種排他對相對方明顯不公平，明顯有違誠實(shí)信用原則和社會(huì)主義核心價(jià)值觀，不利于社會(huì)交易秩序的安全穩(wěn)定和良好社會(huì)風(fēng)氣的維護(hù)。
三、城鄉(xiāng)合作建房的法律保障問題思考
城鄉(xiāng)合作建房到底該如何保障和推進(jìn)，首要便在于將其納入法治化軌道，筆者建議具體從以下方面著手：
（一）立法層面：將“城鄉(xiāng)合作建房”明確入法
國家層面:建議將《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的第六款“鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規(guī)定進(jìn)一步明確，將其修訂為“在符合‘一戶一宅’等農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃、尊重農(nóng)民意愿前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員以租賃、城鄉(xiāng)居民合作共建的方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，改善農(nóng)村村民生活和增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。”，或在《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》的修訂中進(jìn)一步明確。
地方層面:各地也可以參考《江西省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》，根據(jù)本土實(shí)際立好操作和實(shí)施性強(qiáng)的地方性法規(guī)，在各地的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》、《實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》中將城鄉(xiāng)居民合作建房入法。
（二）制度層面：優(yōu)化構(gòu)建城鄉(xiāng)合作建房的相關(guān)配套制度
城鄉(xiāng)合作建房想要在國內(nèi)推行，必須有制度性的保障。建議對城鄉(xiāng)合作建房的產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)交易等配套制度不斷進(jìn)行完善，具體可以參考《張家界市城鄉(xiāng)居民合作建房管理辦法（試行）》的相關(guān)條款規(guī)定。
在產(chǎn)權(quán)登記方面，規(guī)定合作方可以在所屬縣級不動(dòng)產(chǎn)登記中心共同申請辦理城鄉(xiāng)居民合作建房《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》登記;《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》按照“房地一體、三權(quán)分置”原則進(jìn)行統(tǒng)一登記，合作方各執(zhí)一份，并在《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》的“權(quán)利人”一欄備注各自的權(quán)利類型;宅基地所有權(quán)登記為村集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地資格權(quán)登記為農(nóng)戶，宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)則根據(jù)合作建房協(xié)議約定予以登記。
在產(chǎn)權(quán)交易方面，規(guī)定已取得城鄉(xiāng)居民合作建房《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，可以在征得原全部合作方書面同意的前提下，以轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)給其他組織和個(gè)人；土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，原合作建房雙方的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，且受讓方可以繼續(xù)申請辦理城鄉(xiāng)居民合作建房《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》登記。
（三）執(zhí)法層面：轉(zhuǎn)變對城鄉(xiāng)合作建房的執(zhí)法理念和執(zhí)法重點(diǎn)
對于城鄉(xiāng)合作建房，法律并未明確禁止，政策已經(jīng)允許，對各方又是有益和共贏的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)報(bào)以寬緩的態(tài)度予以保護(hù)。對農(nóng)村建房的違法行為尤其是占用耕地和違規(guī)多占多建的行為予以嚴(yán)厲打擊，保護(hù)好耕地紅線和加強(qiáng)對土地集約化利用的管控，對城鄉(xiāng)合作建房這種意思自治的私權(quán)利處分行為不宜輕易介入進(jìn)行干預(yù)，使政策能更好地落地實(shí)施。
（四）司法層面：規(guī)范城鄉(xiāng)合作建房的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)和尺度
在司法層面，對城鄉(xiāng)合作建房要深入探究其背后的真實(shí)法律關(guān)系，調(diào)整并明確目前的相關(guān)司法政策。當(dāng)審判人員審判邏輯與國家政策保持一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)由高層級的法院挑選出典型案例，甚至由最高人民法院審判委員會(huì)推出指導(dǎo)案例，對裁判觀點(diǎn)加以明確。對下級法院以及有關(guān)的司法人員不斷的宣傳，加強(qiáng)其學(xué)習(xí)，最終在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一宅基地上城鄉(xiāng)合作建房的裁判標(biāo)準(zhǔn)和尺度。
（五）保障層面：加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作建房的法律服務(wù)供給
城鄉(xiāng)合作建房交易模式復(fù)雜，要引導(dǎo)律師等專業(yè)人士前期介入，以法律服務(wù)搭建信任橋梁，引導(dǎo)和促進(jìn)交易。同時(shí)將大量可能的糾紛化解在萌芽狀態(tài)，公平地保護(hù)好投資者以及當(dāng)?shù)孛癖姷暮戏?quán)益，推動(dòng)誠信社會(huì)和“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)，更好地保障和助力鄉(xiāng)村振興。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員、鄉(xiāng)村法律研究所所長，律師，高級職稱，湖南望龍律師事務(wù)所主任，湖南省律師協(xié)會(huì)農(nóng)村法律事務(wù)專業(yè)委員會(huì)主任，中華全國律協(xié)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律事務(wù)專業(yè)委員會(huì)副主任，特約研究員，瀏陽市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作特聘專家顧問）
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