居住是人的基本需求，安居才能樂(lè)業(yè)。只有農(nóng)民居住質(zhì)量日益提高，生活愈加舒心，鄉(xiāng)村才能稱得上“宜居”。住房建設(shè)是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要組成部分，住房安全是保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的內(nèi)在要求。受成本、習(xí)俗、觀念等多方面因素的影響，農(nóng)民自行建房依然是大多數(shù)農(nóng)村農(nóng)民建房的主要形式。近年來(lái)，全國(guó)發(fā)生了多起農(nóng)民自建房安全生產(chǎn)事故，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了嚴(yán)重威脅，如何完善農(nóng)民自建房管理體制機(jī)制顯得日益緊迫起來(lái)。
一、當(dāng)前農(nóng)民自建房管理中存在的問(wèn)題
調(diào)研顯示，當(dāng)前農(nóng)民自建房管理方面還存在一些不足，主要表現(xiàn)在：
（一）農(nóng)民自建房安全的主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)
由于相關(guān)法律法規(guī)宣傳不足，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村建房方面的法律法規(guī)掌握不到位，農(nóng)民對(duì)自建房安全的主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。筆者在村莊調(diào)研與農(nóng)民交流過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，所調(diào)研的大部分農(nóng)民認(rèn)為當(dāng)其自建房出現(xiàn)安全責(zé)任事故時(shí)，主要責(zé)任應(yīng)由施工隊(duì)或鄉(xiāng)村建房工匠來(lái)進(jìn)行承擔(dān)，自身并沒(méi)有任何責(zé)任，不需要承擔(dān)任何賠償。
（二）農(nóng)民自建房未批先建的現(xiàn)象屢禁不止
受傳統(tǒng)意識(shí)和習(xí)慣的影響，部分農(nóng)民認(rèn)為在自家宅基地上建房屬于自己的事情，無(wú)需進(jìn)行審批，部分地區(qū)農(nóng)民在新建、重建、改建和擴(kuò)建住房過(guò)程中未批先建的現(xiàn)象屢禁不止。此外，由于鄉(xiāng)村地域范圍廣，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)民自建房監(jiān)管人員力量不足，使得農(nóng)民自建房監(jiān)管存在一定的“真空”。雖然近年來(lái)基層政府對(duì)農(nóng)民新建和重建住房進(jìn)行了較為嚴(yán)格的管控，管理逐漸規(guī)范起來(lái)，但是農(nóng)民改擴(kuò)建住房未批先建現(xiàn)象依然屢禁不止。
（三）鄉(xiāng)村建房工匠制度不健全
鄉(xiāng)村建房工匠安全意識(shí)和技術(shù)水平直接關(guān)系到農(nóng)民自建房建造過(guò)程是否安全和建造質(zhì)量是否合格。近年來(lái)，公共財(cái)政出資開(kāi)展了鄉(xiāng)村建房工匠培訓(xùn)，鄉(xiāng)村建房工匠建造水平得到一定提高，但與鄉(xiāng)村建房高質(zhì)量要求相比，鄉(xiāng)村建房工匠制度還存在一些漏洞，主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)村建房工匠準(zhǔn)入機(jī)制、安全責(zé)任機(jī)制、信用評(píng)價(jià)機(jī)制和退出機(jī)制等缺失。由于鄉(xiāng)村建房工匠制度不健全，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建房工匠魚(yú)龍混雜，部分鄉(xiāng)村建房工匠安全意識(shí)淡薄，農(nóng)民自建房施工過(guò)程不夠嚴(yán)謹(jǐn)，施工質(zhì)量有待提高，導(dǎo)致農(nóng)民自建房存在一定的安全隱患。
（四）農(nóng)民自建房監(jiān)管機(jī)制不健全
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員有限，加上過(guò)去交通不便，農(nóng)民自建房未履行審批手續(xù)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民自建房不知情，農(nóng)民自建房監(jiān)管無(wú)從談起。雖然近年來(lái)鄉(xiāng)村交通條件有所改善，但是隨著部分地方合鄉(xiāng)并村，使得鄉(xiāng)村建房監(jiān)管的地域范圍不斷擴(kuò)大，整體上加大了農(nóng)民自建房的監(jiān)管難度。此外，基層工作人員收入有限，難以招聘到建筑類專業(yè)人才，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建筑類專業(yè)技術(shù)人才較為匱乏，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在農(nóng)民自建房監(jiān)管過(guò)程中也只能看到一些表面上存在的問(wèn)題，無(wú)法從房屋結(jié)構(gòu)和建筑材料等專業(yè)角度去監(jiān)管。
二、健全農(nóng)民自建房長(zhǎng)效管理機(jī)制的相關(guān)建議
為防范農(nóng)民自建房建造和使用過(guò)程中出現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)始終秉承“人民至上、生命至上”理念，不斷建立健全農(nóng)民自建房長(zhǎng)效管理機(jī)制，從源頭上防范化解農(nóng)民自建房重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)織密織牢鄉(xiāng)村人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的“防護(hù)網(wǎng)”。
（一）壓實(shí)農(nóng)民自建房安全主體責(zé)任
按照“誰(shuí)所有、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)農(nóng)民自建房的產(chǎn)權(quán)主體房屋安全主體責(zé)任。加大農(nóng)民自建房安全主體責(zé)任的宣傳，讓農(nóng)民意識(shí)到自身才是其自建房的第一責(zé)任人。在農(nóng)民自建房審批過(guò)程中讓建房農(nóng)民簽訂自建房安全生產(chǎn)承諾書(shū)，對(duì)于自建房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的安全風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體責(zé)任。對(duì)農(nóng)民開(kāi)展自建房安全生產(chǎn)培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)民自建房中的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行講解，講解過(guò)程中運(yùn)用現(xiàn)實(shí)中的生動(dòng)案例，提高培訓(xùn)效果，增強(qiáng)農(nóng)民建房過(guò)程中的安全意識(shí)。
（二）加大農(nóng)民自建房未批先建約束力度
遏制農(nóng)民自建房未批先建方可加大對(duì)其監(jiān)管的力度。具體措施方面：其一，對(duì)農(nóng)民占用耕地（含基本農(nóng)田）未批先建自建房，追究相應(yīng)的法律責(zé)任。其二，對(duì)農(nóng)民未批先建自建房不予以產(chǎn)權(quán)登記，并明確未獲得產(chǎn)權(quán)證書(shū)的農(nóng)民自建房未來(lái)不享受任何農(nóng)民住房改造的政策待遇，如未獲得產(chǎn)權(quán)證書(shū)的農(nóng)民自建房，當(dāng)該自建房成為危房時(shí)，不享受國(guó)家危房改造的政策待遇。其三，對(duì)未批先建存在安全隱患的農(nóng)民自建房實(shí)施強(qiáng)制拆除，并在鄉(xiāng)村地區(qū)加大對(duì)未批先建強(qiáng)制拆除案例的宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民建房履行審批手續(xù)的意識(shí)。
（三）完善鄉(xiāng)村建房工匠制度
不斷完善鄉(xiāng)村建房工匠制度是強(qiáng)化鄉(xiāng)村建房工匠安全意識(shí)，提高鄉(xiāng)村建房工匠水平的關(guān)鍵所在。具體措施方面：
其一，建立鄉(xiāng)村建房工匠準(zhǔn)入機(jī)制。將鄉(xiāng)村建房工匠納入國(guó)家執(zhí)業(yè)資格目錄，實(shí)行培訓(xùn)考試合格上崗制度，對(duì)于考試合格的鄉(xiāng)村建房工匠發(fā)放執(zhí)業(yè)資格證書(shū)。定期開(kāi)展鄉(xiāng)村建房工匠繼續(xù)教育，根據(jù)鄉(xiāng)村建房需求變化，不斷提高鄉(xiāng)村建房工匠安全意識(shí)和建房技術(shù)水平。
其二，建立農(nóng)民建房工匠責(zé)任制。開(kāi)展農(nóng)民自建房工匠登記備案，引導(dǎo)農(nóng)民與鄉(xiāng)村建房工匠簽訂農(nóng)民自建房安全施工協(xié)議，明確雙方責(zé)任，當(dāng)農(nóng)民自建房出現(xiàn)安全生產(chǎn)事故時(shí)，農(nóng)民可以通過(guò)司法途徑向鄉(xiāng)村建房工匠進(jìn)行經(jīng)濟(jì)索賠。
其三，開(kāi)展鄉(xiāng)村建房工匠信用評(píng)價(jià)。成立區(qū)域鄉(xiāng)村建房工匠信用評(píng)價(jià)專家?guī)欤ㄆ趯?duì)鄉(xiāng)村建房工匠建造作品進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)。開(kāi)展鄉(xiāng)村建房工匠建造水平信用評(píng)級(jí)，根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果頒發(fā)相應(yīng)證書(shū)。建立鄉(xiāng)村建房工匠黑名單制度，完善鄉(xiāng)村建房工匠退出機(jī)制。當(dāng)農(nóng)民自建房建造和改擴(kuò)建過(guò)程中出現(xiàn)安全生產(chǎn)事故時(shí)，對(duì)參與建造的鄉(xiāng)村建房工匠納入黑名單管理，并在全域范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳公示，注銷其鄉(xiāng)村建房工匠證書(shū)。
（四）完善農(nóng)民自建房監(jiān)管機(jī)制
保障農(nóng)民自建房安全離不開(kāi)完善的農(nóng)民自建房監(jiān)管機(jī)制，應(yīng)多措并舉不斷完善農(nóng)民自建房監(jiān)管機(jī)制。
其一，構(gòu)建村莊農(nóng)民自建房協(xié)管機(jī)制。采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，在村莊常住人口中聘請(qǐng)1-2名村莊農(nóng)民作為農(nóng)民自建房協(xié)管員，定期對(duì)協(xié)管員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其政策法規(guī)水平和專業(yè)技術(shù)能力。明確協(xié)管員主要職責(zé)：定期巡邏村莊，發(fā)現(xiàn)是否有村民未批先建自建房；向村民宣傳普及自建房相關(guān)政策法規(guī)；對(duì)農(nóng)民自建房建造過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等。
其二，壓實(shí)農(nóng)民自建房審批部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，將行政審批權(quán)和安全監(jiān)管責(zé)任銜接起來(lái)，壓實(shí)相關(guān)審批部門(mén)在農(nóng)民自建房管理過(guò)程中的監(jiān)管責(zé)任。相關(guān)審批部門(mén)在農(nóng)民自建房竣工后，應(yīng)組織專業(yè)技術(shù)力量開(kāi)展竣工驗(yàn)收，明確不經(jīng)過(guò)驗(yàn)收的農(nóng)民自建房不得投入使用。
其三，探索建立農(nóng)民自建房第三方監(jiān)管機(jī)制。單純依靠現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民自建房建造進(jìn)行有效監(jiān)管。建議采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，引進(jìn)專業(yè)化建房監(jiān)管企業(yè)、社會(huì)組織充實(shí)農(nóng)民自建房監(jiān)管力量，在農(nóng)民自建房竣工驗(yàn)收、危房鑒定、自建房改經(jīng)營(yíng)檢測(cè)等過(guò)程中聘請(qǐng)專業(yè)化公司或社會(huì)組織參與，增強(qiáng)農(nóng)民自建房監(jiān)管力量。
(作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院副教授、博士、碩士生導(dǎo)師；來(lái)源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2023年第2期)
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