糧安天下，地安糧安；手中有地，心里有底。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“耕地保護(hù)要求要非常明確，18億畝耕地必須實(shí)至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。這既明確提出了更為嚴(yán)格的數(shù)量要求和質(zhì)量要求，18億畝耕地?cái)?shù)量質(zhì)量必須保住，同時(shí)又對(duì)耕地用途管制提出了明確要求，農(nóng)田就是要用在發(fā)展農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)上，不能隨意改變耕地特別是基本農(nóng)田用途。2022年中央一號(hào)文件提出要落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，強(qiáng)調(diào)實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)。
一、“田長(zhǎng)制”實(shí)施的提出
近年來(lái)，黨中央高度重視耕地保護(hù)問(wèn)題，各地都在積極探索“田長(zhǎng)制”，以期通過(guò)層層壓實(shí)責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)。山東作為農(nóng)業(yè)大省，早在2017年便在全省范圍內(nèi)開(kāi)始探索試行三級(jí)“田長(zhǎng)制”；2020年6月，臨近的天津市為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，已在全市10個(gè)涉農(nóng)區(qū)落實(shí)“田長(zhǎng)制”；2020年12月，河南也開(kāi)始多地試點(diǎn)，系統(tǒng)推進(jìn)網(wǎng)格化“田長(zhǎng)”、“山長(zhǎng)”制，助力保田護(hù)山；2021年2月19日，在黑龍江省第十三屆人大五次會(huì)議上，探索實(shí)行“田長(zhǎng)制”，也成為了助力黑土地保護(hù)的措施之一。2021年4月12日，自然資源部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善早發(fā)現(xiàn)早制止嚴(yán)查處工作機(jī)制的意見(jiàn)》，其中要求多措并舉，壓實(shí)耕地保護(hù)屬地監(jiān)管責(zé)任，明確提出推進(jìn)“田長(zhǎng)制”，實(shí)行縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)全覆蓋的耕地保護(hù)網(wǎng)格化監(jiān)管。對(duì)于各個(gè)地方參與制定、起草《意見(jiàn)》的部門(mén)來(lái)說(shuō)，“田長(zhǎng)制”意味著最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，是在以政策手段守護(hù)耕地紅線。而對(duì)于“田長(zhǎng)”而言，土地的命運(yùn)也在這一刻，開(kāi)始真正與個(gè)人的責(zé)任聯(lián)系在了一起。
二、“田長(zhǎng)制”應(yīng)警惕的問(wèn)題
根據(jù)調(diào)研來(lái)看，很多有職有權(quán)的“田長(zhǎng)”離田很遠(yuǎn)，擔(dān)任“田長(zhǎng)”大多也就是掛名，真正在村的“田長(zhǎng)”權(quán)責(zé)不對(duì)等，同時(shí)由于在村“田長(zhǎng)”耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制缺失，嚴(yán)重影響了在村“田長(zhǎng)”保護(hù)耕地的積極性。
（一）“田長(zhǎng)”離田很遠(yuǎn)
“田長(zhǎng)制”網(wǎng)格管理體系一般由縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“田長(zhǎng)”，鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任“副田長(zhǎng)”，村干部擔(dān)任“片區(qū)田長(zhǎng)”。在“田長(zhǎng)制”實(shí)行之前，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)也各自分配著聯(lián)系村，負(fù)責(zé)部分村各項(xiàng)事務(wù)的監(jiān)管，并且縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)的分管領(lǐng)域大多和他們過(guò)去的分管領(lǐng)域重疊，因此，“田長(zhǎng)制”的實(shí)行對(duì)他們來(lái)說(shuō)就相當(dāng)于多了一個(gè)頭銜，其他的事務(wù)跟過(guò)去相比也并沒(méi)有太大的差別，他們依然習(xí)慣于按照過(guò)去的邏輯來(lái)開(kāi)展工作。表面看似是形成了一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的耕地保護(hù)格局，實(shí)際除了在村干部外，上級(jí)“田長(zhǎng)”對(duì)具體到某個(gè)村的情況了解甚少，加上平時(shí)會(huì)議政務(wù)繁忙，難以兼顧監(jiān)管每個(gè)村的耕地保護(hù)工作。有些“田長(zhǎng)”甚至從未參與過(guò)實(shí)地調(diào)研巡查工作，對(duì)自己分管片區(qū)的地情也了解甚少，為應(yīng)付檢查，不可避免的在實(shí)際工作中存在形式主義。
（二）離田近的“田長(zhǎng)”權(quán)責(zé)不對(duì)等
面對(duì)耕地保護(hù)存在的壓力，制定政策的目的就是要在壓力面前補(bǔ)足耕地保護(hù)的動(dòng)力。落實(shí)“田長(zhǎng)制”，就是為了保護(hù)、利用、建設(shè)好現(xiàn)存的永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)?！疤镩L(zhǎng)制”的核心主要在落實(shí)責(zé)任，但同時(shí)也不能忽視權(quán)力的賦予。這樣的權(quán)力是“施政者在日常生產(chǎn)生活實(shí)踐中基于在地化的政治生態(tài)和社會(huì)關(guān)系而建立起來(lái)的，具有即時(shí)行動(dòng)的支配力”。這種實(shí)踐權(quán)力可能是不成文的、沒(méi)有明確邊界的，甚至缺乏具體規(guī)制的支持。
權(quán)小事多、人少責(zé)任大是離田近的“田長(zhǎng)”治理困局的制度性特征?？h級(jí)政府的各種項(xiàng)目辦、職能部門(mén)一般都在100多個(gè)以上，都可以通過(guò)“屬地化管理”把耕地保護(hù)的任務(wù)和項(xiàng)目下放到離田近的“田長(zhǎng)”身上。但離田近的“田長(zhǎng)”對(duì)絕大部分“事務(wù)”都沒(méi)有相應(yīng)的項(xiàng)目決策權(quán)、資源調(diào)配權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。這種現(xiàn)象也容易導(dǎo)致形式主義問(wèn)題的出現(xiàn)。中部某山區(qū)縣的一位“田長(zhǎng)”說(shuō)，村干部的工作本來(lái)就是包羅萬(wàn)象，安了“長(zhǎng)”的頭銜后，日常工作不能落下，還增加了不少形式上的要求，比如定時(shí)上傳照片、填寫(xiě)巡查日志等，只要出了問(wèn)題就追責(zé)這個(gè)“長(zhǎng)”。
（三）在村農(nóng)戶(hù)擔(dān)任“田長(zhǎng)”保護(hù)耕地的激勵(lì)機(jī)制缺失
耕地資源的公共產(chǎn)品屬性使得耕地邊際私人收益與邊際社會(huì)收益相偏離。因此耕地保護(hù)具有非常顯著的外部性并具有一定的機(jī)會(huì)成本，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民和地方政府缺乏保護(hù)耕地的積極性。我國(guó)當(dāng)前耕地保護(hù)存在的最大問(wèn)題就是無(wú)法合理引導(dǎo)和激勵(lì)微觀主體的耕地保護(hù)行為，而引導(dǎo)和激勵(lì)的重要手段就是對(duì)其進(jìn)行具體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
長(zhǎng)期以來(lái)，雖然經(jīng)濟(jì)增值和耕地保護(hù)都是中央的目標(biāo)，但耕地保護(hù)并不是地方主要考核目標(biāo)，所以地方只會(huì)選擇更符合激勵(lì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)。耕地保護(hù)只是負(fù)面清單，只要不“越線”，保護(hù)效果并不被地方關(guān)注。這是長(zhǎng)期以來(lái)耕地保護(hù)吃力的原因之一。如果激勵(lì)機(jī)制不優(yōu)化，耕地保護(hù)就很難在地方層面形成“長(zhǎng)牙齒”的硬舉措。目前，“田長(zhǎng)制”的激勵(lì)機(jī)制并不完善，大多以問(wèn)責(zé)為主，缺乏對(duì)“田長(zhǎng)”的激勵(lì)，尤其是缺乏對(duì)在村“田長(zhǎng)”的激勵(lì)。因此在村“田長(zhǎng)”在應(yīng)對(duì)考核時(shí)承受著巨大的壓力而缺乏內(nèi)生動(dòng)力。這種以問(wèn)責(zé)為主的機(jī)制并不能激發(fā)在村“田長(zhǎng)”的工作熱情，反而會(huì)使他們產(chǎn)生一定的畏難情緒，“不出錯(cuò)”便是他們的主要目標(biāo)。
三、完善“田長(zhǎng)制”的相關(guān)建議
個(gè)別地方在推行“田長(zhǎng)制”過(guò)程中，存在概念先行、缺乏配套體系、脫離實(shí)際等問(wèn)題，導(dǎo)致運(yùn)行效果不佳，應(yīng)當(dāng)引起警惕，切記將其神化。要想讓“田長(zhǎng)制”充分發(fā)揮作用，必須不斷強(qiáng)化在村“田長(zhǎng)”的作用，創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，解決在村“田長(zhǎng)”權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題，構(gòu)建在村“田長(zhǎng)”保護(hù)耕地的激勵(lì)機(jī)制，唯有這樣方能充分發(fā)揮“田長(zhǎng)制”的長(zhǎng)效治理效能。
（一）盡量選擇在村干部擔(dān)任“田長(zhǎng)”
各種問(wèn)題的解決都取決于正確的決策，而正確的決策來(lái)源于對(duì)客觀實(shí)際的周密調(diào)查。離田遠(yuǎn)的“田長(zhǎng)”缺乏時(shí)間對(duì)耕地進(jìn)行日常監(jiān)管，他們對(duì)村里耕地保護(hù)情況的了解大多來(lái)自于文件和一些二手資料，如果未對(duì)實(shí)際情況全盤(pán)掌握，就開(kāi)始指導(dǎo)工作，把未經(jīng)調(diào)研的主觀愿望當(dāng)作客觀現(xiàn)實(shí)，則不可能很好地履行職責(zé)。在村干部大多對(duì)本村的歷史沿革和風(fēng)俗民情、自然狀況、區(qū)位特征、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)等情況更加了解，遇到問(wèn)題可以有的放矢，根據(jù)實(shí)際情況作出正確決策。對(duì)于農(nóng)村的發(fā)展來(lái)說(shuō)，村干部的領(lǐng)導(dǎo)尤為重要，可以說(shuō)他們?yōu)檗r(nóng)村的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，也是國(guó)家政策最基層的實(shí)施者。
全面推行“田長(zhǎng)制”，關(guān)鍵是要選擇在村干部擔(dān)任“田長(zhǎng)”，行政村的村干部是推行“田長(zhǎng)制”的責(zé)任落實(shí)主體。要積極引導(dǎo)廣大擔(dān)任“田長(zhǎng)”的村干部要勇于擔(dān)當(dāng)作為，切實(shí)扛牢耕地保護(hù)責(zé)任，帶頭在村內(nèi)廣泛宣傳耕地保護(hù)的政策措施，引導(dǎo)群眾關(guān)注支持，增強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)，動(dòng)員全民參與耕地保護(hù)。引導(dǎo)擔(dān)任“田長(zhǎng)”的村干部擔(dān)當(dāng)起耕地一線保護(hù)任務(wù)把耕地巡查管護(hù)工作落實(shí)到位，從源頭上及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止各類(lèi)耕地“非農(nóng)化、非糧化”行為。同時(shí)，對(duì)于土地違法行為要及時(shí)上報(bào)，按時(shí)監(jiān)管并積極配合進(jìn)行處理。
（二）構(gòu)建“田長(zhǎng)制”的“權(quán)責(zé)清單”
“田長(zhǎng)制”以責(zé)任制為核心，并結(jié)合干部考核制度予以落實(shí)，具有權(quán)力與責(zé)任模糊性與沖突性并存的特點(diǎn)。在“田長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中，不少地方民眾響應(yīng)積極性不高，“田長(zhǎng)”的權(quán)責(zé)不對(duì)等大大降低了政策執(zhí)行力。
為避免“田長(zhǎng)制”在推行過(guò)程中出現(xiàn)“田長(zhǎng)”權(quán)小責(zé)大事多的現(xiàn)象，需構(gòu)建并完善“田長(zhǎng)”權(quán)責(zé)體系。一方面，要明確“田長(zhǎng)制”責(zé)任歸屬。“田長(zhǎng)”的主要任務(wù)是優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局、強(qiáng)化農(nóng)田管護(hù)、加強(qiáng)農(nóng)田建設(shè)、引導(dǎo)農(nóng)田利用，開(kāi)展行政村耕地日常巡查檢查，重點(diǎn)巡查耕地“非農(nóng)化”“非糧化”和破壞耕地情況。同時(shí)，“田長(zhǎng)”的工作還需要相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一管理，其他部門(mén)配合，有效整合管理責(zé)任，避免監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)推諉不作為的情況。另一方面，要明晰“田長(zhǎng)制”的“權(quán)力清單”，為“田長(zhǎng)”監(jiān)督保護(hù)耕地賦權(quán)賦能。如“田長(zhǎng)”有權(quán)將破壞耕地的農(nóng)戶(hù)拉進(jìn)失信名單，杜絕“田長(zhǎng)”履職時(shí)自身權(quán)益無(wú)法保障的現(xiàn)象，逐步形成權(quán)責(zé)對(duì)等的“田長(zhǎng)制”體系，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提升、布局穩(wěn)定合理的目標(biāo)。
（三）建立“田長(zhǎng)”耕地保護(hù)三位一體的激勵(lì)機(jī)制
習(xí)近平總書(shū)記指出:“我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，決不能有閃失?！绷?xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)耕地紅線要嚴(yán)防死守，明確“必須站在歷史和全局高度，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線，確保實(shí)有耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定?！毙聲r(shí)代，耕地紅線不僅是數(shù)量上的，也是質(zhì)量上的，生態(tài)上的，貫徹落實(shí)好“田長(zhǎng)制”應(yīng)制定耕地保護(hù)責(zé)任主體補(bǔ)償激勵(lì)實(shí)施方案。
堅(jiān)持多種激勵(lì)方式相結(jié)合，物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)并用。盡快將“田長(zhǎng)”職能由“行政型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”，由“被動(dòng)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)型”，充分調(diào)動(dòng)“田長(zhǎng)”的積極性和創(chuàng)造性，為耕地保護(hù)工作提供強(qiáng)有力的干部支撐。在物質(zhì)激勵(lì)方面，充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)體系的作用。將耕地保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放與“田長(zhǎng)”的責(zé)任落實(shí)掛鉤，將“田長(zhǎng)制”執(zhí)行情況納入年度耕地保護(hù)考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)班子以及領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系，對(duì)積極作為，認(rèn)真負(fù)責(zé)的“田長(zhǎng)”根據(jù)其巡視時(shí)長(zhǎng)、檢查成效給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；精神激勵(lì)是對(duì)工作先進(jìn)的個(gè)人給予榮譽(yù)方面的表彰，目的是滿足獲獎(jiǎng)人的精神需要，進(jìn)而增強(qiáng)獲獎(jiǎng)人的工作積極性和職業(yè)榮譽(yù)感。在精神激勵(lì)方面，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)工作勤奮、實(shí)績(jī)明顯、群眾威望高的“田長(zhǎng)”予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，還要加大對(duì)甘于奉獻(xiàn)、爭(zhēng)創(chuàng)業(yè)績(jī)的村干部的宣傳力度，樹(shù)立一批先進(jìn)“田長(zhǎng)”典型，提高村干部的社會(huì)聲譽(yù)和地位，并對(duì)工作態(tài)度端正、認(rèn)真負(fù)責(zé)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膬?yōu)秀“田長(zhǎng)”，在評(píng)先評(píng)優(yōu)、職稱(chēng)評(píng)定、推薦黨代表、人大代表、政協(xié)委員時(shí)優(yōu)先考慮。同時(shí)，對(duì)工作不力、責(zé)任落實(shí)不到位、問(wèn)題突出的進(jìn)行約談，對(duì)嚴(yán)重失職瀆職的依法依紀(jì)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。只有這樣“雙管齊下”的激勵(lì)機(jī)制才符合管理規(guī)律，才能滿足“田長(zhǎng)”的基本需求，使激勵(lì)政策和措施發(fā)揮應(yīng)有的效用。
(作者單位：湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院/中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院，本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目〔17CJL015〕階段性成果；來(lái)源:《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第2期)
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