摘要：進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家在推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，隨后啟動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，在對(duì)農(nóng)村社會(huì)空前加大資源投入和政策優(yōu)惠的同時(shí)，運(yùn)用行政力量加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的直接治理，一些地方的鄉(xiāng)村治理逐漸出現(xiàn)了新的景象：行政吸納自治，管理替代治理，或者說(shuō)基層治理中基層民主弱化和不足。從制度視角進(jìn)行分析，基層單向治理是壓力型體制直接下沉到基層社會(huì)的必然產(chǎn)物。一方面，國(guó)家權(quán)力下沉村莊，基層政治生態(tài)發(fā)生變化，造成了單向治理生存的外部環(huán)境。另一方面，村莊精英“缺席”村治，村委會(huì)變?yōu)椤按逭?，成為單向治理形成的主要?nèi)因。正是在這樣的場(chǎng)域之中，原有的國(guó)家和社會(huì)之間的分層治理體系發(fā)生很大改變，隨著國(guó)家行政力量的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，打通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層化和村治行政化這兩個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)，自上而下的行政力量便可以一桿子插到底，基層單向治理的難題便由此形成。這種基層單向治理的狀況已成為目前一些地方推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)有效治理的瓶頸制約?；鶎訂蜗蛑卫淼拈L(zhǎng)期運(yùn)行必然造成鄉(xiāng)村治理的僵化，不僅影響到鄉(xiāng)村振興進(jìn)程和基層有效治理，而且會(huì)導(dǎo)致基層治理功能弱化，潛藏著引發(fā)基層社會(huì)的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。今天要推進(jìn)和落實(shí)全過(guò)程人民民主，務(wù)必下大力氣破解鄉(xiāng)村治理中的單向治理困境，重構(gòu)基層治理中的雙向軌道，實(shí)現(xiàn)行政與自治之間的良性互動(dòng)，為基層民主與基層治理留下更多自主活動(dòng)空間，從而為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和基層有效治理創(chuàng)造有利條件。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；單向治理；雙軌政治；基層民主
一段時(shí)期以來(lái)，一些地方的基層治理實(shí)踐中出現(xiàn)了一種非常吊詭的現(xiàn)象：一方面，基層治理難的呼聲持續(xù)不斷，而且聲浪見(jiàn)漲。常聽(tīng)一些鄉(xiāng)村干部說(shuō)基層工作的常態(tài)就是白加黑，五加二，往往缺乏足夠的睡眠和休息時(shí)間，有時(shí)甚至一天就會(huì)來(lái)多個(gè)督查組，基層干部疲于應(yīng)付，常常處于一種被考核、被監(jiān)督、被審計(jì)、被問(wèn)責(zé)的境地，基層干部的勞累和壓力可想而知。而另一方面，隨著鄉(xiāng)村治理進(jìn)入強(qiáng)國(guó)家時(shí)代，國(guó)家每年向農(nóng)村投入數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的資金開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興，與歷史上的任何一個(gè)時(shí)期相比，現(xiàn)在的農(nóng)村政策都可以說(shuō)是最好的。然而，一些地方在為農(nóng)民辦實(shí)事的過(guò)程中，往往存在著“政府干、農(nóng)民看”的現(xiàn)象，甚至還出現(xiàn)個(gè)別村民故意阻撓鄉(xiāng)村正在開(kāi)展的公益項(xiàng)目建設(shè)，以至于造成國(guó)家投資為農(nóng)民辦好事卻辦不了的問(wèn)題，這就是本文所要探討的當(dāng)前一些地方的基層單向治理難題。
究竟應(yīng)當(dāng)如何看待和破解這一難題呢？借鑒費(fèi)孝通先生多年前研究鄉(xiāng)土中國(guó)時(shí)提出的“雙軌政治”視角，有助于我們今天分析和研究當(dāng)前基層治理中的此類難題。顯然，我們今天所處的鄉(xiāng)村社會(huì)與費(fèi)孝通生活的鄉(xiāng)土中國(guó)已有了天壤之別。不過(guò)，今天的鄉(xiāng)村社會(huì)仍然是在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)的基礎(chǔ)上演變而來(lái)，因而，我們也就可以參照費(fèi)孝通的雙軌政治分析視角來(lái)觀察今天的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。當(dāng)然，與費(fèi)孝通當(dāng)時(shí)研究的傳統(tǒng)時(shí)期鄉(xiāng)土中國(guó)的時(shí)代背景截然不同，我國(guó)現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理是在進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家在推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化，隨后實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，國(guó)家在空前加大對(duì)農(nóng)村的資源投入和政策優(yōu)惠的同時(shí)，運(yùn)用行政力量加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行直接治理，于是一些地方的鄉(xiāng)村治理逐漸出現(xiàn)了新的情況。在這種全新的宏觀社會(huì)背景下，為了保證國(guó)家資源的有效使用和治理效能的不斷提升，伴隨國(guó)家資源下鄉(xiāng)的同時(shí)便是國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)，于是，各級(jí)行政部門都致力于把各項(xiàng)農(nóng)村工作壓緊壓實(shí)，不斷強(qiáng)化對(duì)基層的檢查監(jiān)督。因此，這就迫使基層工作的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)村基層工作主要不再是服務(wù)農(nóng)民和對(duì)下負(fù)責(zé)，而主要忙于應(yīng)付各種會(huì)議、填報(bào)統(tǒng)計(jì)材料和迎接上級(jí)督導(dǎo)檢查，從而導(dǎo)致基層工作中的官僚主義和形式主義普遍盛行。與之相應(yīng)，由村民民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)也逐漸蛻變?yōu)樯霞?jí)行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，村治“行政化”趨勢(shì)愈演愈烈。正是上述原因?qū)е铝水?dāng)前一些鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)了單向治理傾向，嚴(yán)重?fù)p害和挫傷了廣大農(nóng)民群眾的主體地位和參與熱情，致使一些地方的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐陷入了“政府干，農(nóng)民看”的治理困境。由此看來(lái)，形成這一癥結(jié)的關(guān)鍵在于行政吸納自治，管理替代治理，或者說(shuō)基層治理中基層民主弱化和不足。那么，怎樣才能破解這一難題呢？從根本上來(lái)講，就是要在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中積極推進(jìn)和落實(shí)全過(guò)程人民民主，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理要從自上而下的行政管理轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)的合作治理，為基層民主與基層治理留下更多自主活動(dòng)空間。根據(jù)這一研究視角，本文試圖具體分析單向治理的負(fù)面效應(yīng)及生成邏輯，然后進(jìn)一步探討應(yīng)當(dāng)如何重構(gòu)基層治理雙軌從而走出單向治理困境的可行路徑。
一、單向治理：基層治理的瓶頸約束及負(fù)面效應(yīng)
從費(fèi)孝通先生的雙軌政治分析框架出發(fā)，觀察當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)村治理過(guò)程，可以說(shuō)單向治理是當(dāng)前某些地方基層治理中不容回避的客觀事實(shí)，已成為制約鄉(xiāng)村振興進(jìn)程的一大瓶頸，并且產(chǎn)生了一系列負(fù)面效應(yīng)。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，原本存在著自上而下和自下而上兩條運(yùn)行軌道，但由于進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)一些地方的行政化趨勢(shì)愈演愈烈，甚至導(dǎo)致行政吸納自治，管理替代治理，而原有的村民自治機(jī)制被弱化或虛化，結(jié)果是自上而下的行政渠道暢通無(wú)阻，而自下而上的基層民主渠道則往往堵塞，于是便發(fā)生了基層治理中的雙軌互動(dòng)不暢，中央政府與農(nóng)民之間的溝通渠道逐漸淤塞。由于代表村民行使自治權(quán)的村干部已經(jīng)被吸納到行政體制當(dāng)中，亦步亦趨地追隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而難以兼顧村莊的利益，很難再通過(guò)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通協(xié)商去修訂政策，這就必然造成中央政策的局部或整體失效。這不僅影響到鄉(xiāng)村振興和基層治理的績(jī)效，而且還導(dǎo)致基層治理功能弱化，潛藏著引發(fā)基層社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。
（一）單向治理已成為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的瓶頸約束
第一，基層治理行政化，自治功能日漸衰落。隨著村級(jí)治理機(jī)構(gòu)“四合一”，村支書名正言順地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的一條腿。原有村民自治組織式微，村民自治逐漸流于形式，已然被科層化行政管理取而代之。由于行政力量在村級(jí)選舉中的滲透客觀上消解了選舉的鄉(xiāng)土空間，從而致使村莊自治空間消解。對(duì)于上述狀況，有兩種不同的解釋：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“鄉(xiāng)政村治”已完成了其歷史使命，逐漸應(yīng)該走向終結(jié)。隨著農(nóng)村社會(huì)開(kāi)放和流動(dòng)擴(kuò)大，市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)、農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)，國(guó)家發(fā)展已經(jīng)不需要農(nóng)民提供剩余產(chǎn)品，反而是用國(guó)家工業(yè)化發(fā)展的成果反哺農(nóng)村。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，有效治理取代管理民主，成為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的核心目標(biāo)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，由于鄉(xiāng)村社會(huì)的“空心化”和自治力量的弱化，需要黨政行政化力量下沉包攬各項(xiàng)項(xiàng)目任務(wù)，而行政化力量的不斷下沉，又不斷地?cái)D壓和蠶食著自治空間。也就是說(shuō)，自治力量越小，越需要行政化下沉，行政化力量越強(qiáng)勢(shì)，自治空間越被擠壓。盡管這兩種觀點(diǎn)對(duì)上述過(guò)程的解釋不同，但都承認(rèn)這一基本事實(shí)：基層自治力量不斷弱化，黨政行政力量替代鄉(xiāng)村公共權(quán)威成為基層治理主體，村民自治走向形式化。
第二，基層治理官僚化，形式主義久治不愈。由于單向治理的驅(qū)動(dòng)，形式主義和官僚主義成為當(dāng)今基層治理中難以治愈的一大頑疾。隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng)而來(lái)的便是國(guó)家權(quán)力下鄉(xiāng)，上級(jí)各部門為了深入推進(jìn)工作，防止基層應(yīng)付，于是不斷強(qiáng)化對(duì)基層的檢查監(jiān)督，各種手段和方法層出不窮。而基層治理的日常工作主要是迎接各式各樣的督導(dǎo)檢查，沒(méi)完沒(méi)了地填寫五花八門的統(tǒng)計(jì)報(bào)表，上級(jí)要求越多越嚴(yán)格，于是形式主義也就越來(lái)越泛濫。近年來(lái)，黨中央持續(xù)整治形式主義、官僚主義，為基層松綁減負(fù)，讓干部有更多時(shí)間和精力搞好基層的實(shí)際工作。中辦先后數(shù)次發(fā)文，要求著力解決困擾基層的形式主義問(wèn)題，真正把廣大基層干部從形式主義的束縛中解脫出來(lái)。然而，一些地方的基層減負(fù)措施走了樣，變了花樣的檢查監(jiān)督和痕跡主義有增無(wú)減。有報(bào)道稱，某社區(qū)在過(guò)去一年接受各類工作檢查高達(dá)242次，相當(dāng)于平均每1.5天便要接受檢查一次。不久前《半月談》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，要求基層工作“處處留痕”的“痕跡主義”，仍然是當(dāng)前不少地方進(jìn)行基層治理的重要內(nèi)容，甚至已經(jīng)內(nèi)化為日常的工作習(xí)慣和工作方式。并且，留痕的范圍越來(lái)越廣，留痕方式也在升級(jí)換代，與日常的檢查監(jiān)督、考核評(píng)價(jià)捆綁在一起，成為一種常用的督導(dǎo)方式，給基層治理造成很大的消極影響。
第三，村莊治理精英化，村干部自治成為常態(tài)。當(dāng)下，村莊治理的各種事務(wù)主要由村支書統(tǒng)攬，村干部自治常態(tài)化。這無(wú)形中助長(zhǎng)了一些村干部的個(gè)人專斷作風(fēng)，很容易搞成“一言堂”。同時(shí)，由于基層權(quán)力監(jiān)督難以到位，事實(shí)上的權(quán)力監(jiān)督形式化也更容易滋生腐敗。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站報(bào)道：征地拆遷過(guò)程中，一個(gè)項(xiàng)目少則數(shù)百萬(wàn)元，多則上億元，資金密集、資源集中，存在廉政風(fēng)險(xiǎn)，違紀(jì)違法問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。這些貪污受賄、失職瀆職問(wèn)題不僅給國(guó)家財(cái)產(chǎn)、人民群眾利益造成重大損失，也會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來(lái)負(fù)面影響。有位村干部進(jìn)行事后反思：“組織生活流于形式，村務(wù)公開(kāi)弄虛作假，村干部睜只眼閉只眼，多種原因造成了一人管、一言堂的情況?！贝鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)成員反映：“我們年齡偏大，對(duì)財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)不了解。村里的好多事情，也很少開(kāi)會(huì)通報(bào)，村監(jiān)會(huì)不知道該如何開(kāi)展監(jiān)督。”
第四，基層治理精致化，基層工作陷入困境。河北一名基層干部告訴《半月談》記者，在工作中，主要是“三多一急”影響干部的休息，即：組織會(huì)議多、制發(fā)文件多、迎接檢查多、工作任務(wù)急。這種僵化管控導(dǎo)致基層干部戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，“不怕沒(méi)創(chuàng)新，只盼少出錯(cuò)”。在各種重壓?jiǎn)栘?zé)之下，基層干部不敢有絲毫自己的“想法”，只想著能夠趕緊過(guò)關(guān)，完成任務(wù)就萬(wàn)事大吉。有基層干部反映：下面一旦出事，“總得有人擔(dān)責(zé)”，結(jié)果就是“多處分幾個(gè)干部”；以問(wèn)責(zé)數(shù)量來(lái)衡量整治效果，這樣的“泛化問(wèn)責(zé)”純粹是為了“找茬”。賀雪峰直言：越來(lái)越精致的制度，越來(lái)越現(xiàn)代的技術(shù)，越來(lái)越嚴(yán)格的考核，本來(lái)是要推動(dòng)基層工作更加規(guī)范、有效，推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化，現(xiàn)在卻似乎正在變成基層工作中的困擾。
（二）單向治理的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)
單向治理在基層治理中造成了一系列負(fù)面社會(huì)效應(yīng)。單向治理說(shuō)到底就是一種官僚政治，基本的游戲規(guī)則是對(duì)上而不對(duì)下負(fù)責(zé)。官僚政治的最大特點(diǎn)就是政治系統(tǒng)內(nèi)的信息單向流動(dòng)，缺乏及時(shí)準(zhǔn)確的信息反饋，致使決策中心無(wú)法進(jìn)行有效的調(diào)控來(lái)改變信息的再輸出，從而使該系統(tǒng)與環(huán)境之間的交流出現(xiàn)障礙，最終會(huì)影響到系統(tǒng)自身的生存。單向治理的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)主要有以下表現(xiàn)：
第一， 政績(jī)工程層出不窮，公共服務(wù)的供給脫離了農(nóng)民需求。從黨的路線方針政策而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心、為人民服務(wù)的核心理念，各項(xiàng)工作都要為農(nóng)民群眾服務(wù)、向農(nóng)民群眾負(fù)責(zé)。然而，一旦官僚主義的意圖強(qiáng)加于鄉(xiāng)村工作，基層政府的工作重心就會(huì)變?yōu)閷?duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)，那么要為了完成上級(jí)下達(dá)的各種量化指標(biāo)而不得不向上應(yīng)付，就必然走向形式主義泥潭?？梢?jiàn)，在單向治理的慣性驅(qū)使下，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)作有利于國(guó)家對(duì)下達(dá)農(nóng)村的資源進(jìn)行安排和使用，但卻不見(jiàn)得會(huì)增進(jìn)農(nóng)民的利益和促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。究其根本原因就在于公共服務(wù)的供給和需求不匹配，脫離了農(nóng)民群眾的迫切需要，而農(nóng)民對(duì)此卻沒(méi)有什么話語(yǔ)權(quán)。比如在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，有的村最迫切需要的是改水，有的村是改電，有的村是建路，很可能每一個(gè)村的實(shí)際需求是不一樣的。而一些地方政府卻忽視了各村農(nóng)民的差異化需求，只是按照自己的主觀意圖搞政績(jī)工程，結(jié)果是浪費(fèi)了國(guó)家的不少資金，卻干了許多農(nóng)民群眾不需要的事。
第二，基層自治功能弱化，折騰式治理廣泛存在。在單向治理驅(qū)動(dòng)下，由于基層自治功能弱化，折騰式治理成為一種普遍存在的現(xiàn)象。這些年來(lái)，基層折騰式治理幾乎成了一些地方基層治理中的又一痼疾。一旦上級(jí)有個(gè)指示，相關(guān)部門就要制定政策、分解任務(wù)、開(kāi)會(huì)動(dòng)員、層層下達(dá)，嚴(yán)格要求基層積極落實(shí)。然而，各級(jí)看似都在認(rèn)真落實(shí)政策，但效果卻背離了政策初衷；各級(jí)層層加碼，基層手忙腳亂，不僅折騰各級(jí)干部，同時(shí)也折騰群眾。在這種情形下，上級(jí)各部門的目標(biāo)任務(wù)便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的指揮棒，迫使基層干部忙于應(yīng)付上面下達(dá)的諸多行政事務(wù)，導(dǎo)致基層工作中調(diào)查報(bào)表多、臺(tái)賬資料多、會(huì)議活動(dòng)多、證明蓋章多、檢查考核多等等，而基層所干的許多事情往往并不符合農(nóng)民群眾意愿，也難以達(dá)到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要求，其結(jié)果是農(nóng)民不滿意、基層不滿意、上面不滿意。
第三，“內(nèi)卷化”趨勢(shì)日漸明顯，基層治理有效性邊際遞減。基層治理有效性邊際遞減，可以說(shuō)是當(dāng)前基層治理困境的一個(gè)突出表現(xiàn)。近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)加大資源投入、加強(qiáng)制度創(chuàng)新、引入新的治理技術(shù)等方式來(lái)提升基層治理的有效性，然而實(shí)際效果不但沒(méi)有得到顯著提升，反而呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的趨勢(shì)。本世紀(jì)以來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)稅取消后，財(cái)政管理體制變?yōu)榇遑?cái)鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財(cái)縣管，原來(lái)資源吸納時(shí)期是由鄉(xiāng)村養(yǎng)縣，現(xiàn)在進(jìn)入財(cái)政反哺時(shí)期則變?yōu)橛煽h養(yǎng)鄉(xiāng)村。當(dāng)鄉(xiāng)村財(cái)政權(quán)上移后，在所謂屬地管理的“原則”下，上級(jí)各個(gè)部門便把自己的任務(wù)和目標(biāo)延伸到鄉(xiāng)村，同時(shí)也把自身的責(zé)任轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要源源不斷地接受上面層層下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，幾乎無(wú)所不包，無(wú)所不管，無(wú)所不干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了無(wú)所不能的“萬(wàn)能政府”。這種情況導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位、越位、缺位，這種基層政府治理績(jī)效的“內(nèi)卷化”趨勢(shì)使基層治理成本不斷增加，因而基層治理有效性便日益呈現(xiàn)出邊際遞減的效應(yīng)。
第四，基層矛盾不斷累積，社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)增加。在單向治理下，由于基層的真實(shí)情況無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地反饋到上層決策中心，失效的政策很難及時(shí)得到調(diào)整，有可能導(dǎo)致底層社會(huì)的矛盾不斷累積而難以在基層化解。近期以來(lái)，農(nóng)村惡性突發(fā)案件明顯增多，暴露出基層治理存在著嚴(yán)重的隱患。加之，由于被政治責(zé)任束縛的基層政府，追求的并不是“服務(wù)”農(nóng)民，而是追求不出事，追求沒(méi)有上訪，追求不被“一票否決”，于是，基層政府便通過(guò)各種手段應(yīng)付農(nóng)民，利益安撫就成了基層工作的最有效手段。然而，這種狀況很難長(zhǎng)期延續(xù)下去。當(dāng)這些矛盾積累到一定程度，就隨時(shí)可能爆發(fā)出來(lái)?？偠灾?，單向治理是不可持續(xù)的政治生活過(guò)程，必然導(dǎo)致基層治理的低效甚至無(wú)效，在一定條件下還有可能誘發(fā)基層社會(huì)的矛盾和沖突。
二、單向治理的社會(huì)環(huán)境及生成邏輯
（一）單向治理的社會(huì)環(huán)境
那么，單向治理是如何形成的呢？現(xiàn)實(shí)生活中，單向治理的突出表現(xiàn)是形形色色的官僚主義、形式主義，這種種弊端盡管表現(xiàn)在下面，但其總病根卻在上頭。從根本上看，由于國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的建設(shè)逐漸改變了基層社會(huì)的間接治理方式，實(shí)現(xiàn)了治理結(jié)構(gòu)從“雙軌”到“單向”的轉(zhuǎn)變。從制度視角分析，單向治理是壓力型體制直接下沉到基層社會(huì)的必然產(chǎn)物。
一方面，國(guó)家權(quán)力下沉村莊內(nèi)部，基層政治生態(tài)發(fā)生變化，造成了單向治理生存的外部環(huán)境。鄉(xiāng)村政治發(fā)生“雙軌淤塞”的體制性原因，是隨著國(guó)家資源的大量輸入鄉(xiāng)村，國(guó)家權(quán)力滲透到村落內(nèi)部，導(dǎo)致基層社會(huì)的政治生態(tài)發(fā)生了深刻變化，從而為單向治理營(yíng)造了適宜的外部環(huán)境：一是基層干部政績(jī)觀異化。一些領(lǐng)導(dǎo)干部追求升遷心切，在貫徹上級(jí)機(jī)關(guān)指令時(shí)，往往不結(jié)合本地實(shí)際，而是機(jī)械式執(zhí)行，并進(jìn)行“痕跡管理”以彰顯政績(jī)。二是考核機(jī)制不科學(xué)。壓力型體制下，上面布置任務(wù)，中間層層加碼，層層往下甩鍋，最終基層兜底，導(dǎo)致上級(jí)的政策無(wú)法在基層落地，造成形式主義泛濫和上級(jí)問(wèn)責(zé)濫用。三是選用干部制度有缺陷。單向治理運(yùn)行中，層層向上負(fù)責(zé)，層層向下施壓，逐漸形成了固定的用人導(dǎo)向：選用干部時(shí)喜歡提拔重用那些眼睛向上、惟命是從的下屬，淘汰那些不太聽(tīng)話、有創(chuàng)新精神的干部，從而為單向治理造就了一支基層干部隊(duì)伍。
另一方面，村莊精英“缺席”村治，村委會(huì)變?yōu)椤按逭?，是單向治理形成的主要?nèi)因。費(fèi)孝通認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會(huì)的“雙軌淤塞”會(huì)導(dǎo)致村治惡化。民國(guó)時(shí)期的保甲制將自上而下的軌道筑到每家的門面，使得鄉(xiāng)村自治遭到破壞。這樣，自下而上軌道就被拆除。其后果是人民的意見(jiàn)不能上達(dá)，政府意志強(qiáng)加于人民，貪污無(wú)能腐蝕了行政效率，基層行政出現(xiàn)僵化。而在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中，基層治理行政化已然成為基層單向治理的重要原因。不久前，何朝銀和張馳越等對(duì)于閩西B村的個(gè)案研究表明，目前鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生“雙軌淤塞”的原因主要有: 一是大量青壯年外流而“缺席”村治; 二是留守村莊的“老弱婦孺”沒(méi)有治理能力; 三是村委會(huì)變?yōu)椤按逭?；四是除村“兩委”外，沒(méi)有其它鄉(xiāng)村社會(huì)組織?？梢?jiàn)，就村莊內(nèi)部而言，由于村莊精英“缺席”村治，于是村委會(huì)變?yōu)椤按逭?，便成為村莊單向治理的內(nèi)在根據(jù)。
（二）單向治理的生成邏輯
20世紀(jì)80年代后期以來(lái)，我國(guó)廣大農(nóng)村開(kāi)始推行村民自治，農(nóng)民在村莊事務(wù)中自己當(dāng)家作主，在自治實(shí)踐中建立村莊共識(shí)和村規(guī)民約，逐步走向“四個(gè)民主”和“三個(gè)自我”的村民自治時(shí)代。盡管這一時(shí)期的村民自治誕生不久也很不完善，并且行政力量對(duì)自治組織的主導(dǎo)和把控也很嚴(yán)密，但從總體上看，當(dāng)時(shí)村民自治正處于蓬勃興起時(shí)期，國(guó)家剛剛頒布《村民委員會(huì)組織法》（試行）不久，因此，國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層事務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)較為少見(jiàn)，村民自治還有較大的活動(dòng)空間。而進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，伴隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng)，國(guó)家對(duì)基層的管理越來(lái)越嚴(yán)格規(guī)范，鄉(xiāng)村干部和村級(jí)組織作為國(guó)家“代理人”的角色越來(lái)越凸顯。在監(jiān)管很嚴(yán)、問(wèn)責(zé)很多的背景下，基層干部必須向上級(jí)負(fù)責(zé)、向考核負(fù)責(zé)、向制度負(fù)責(zé)。正是在這一歷史進(jìn)程中，原有的國(guó)家和社會(huì)之間的分層治理體系發(fā)生很大改變，而在國(guó)家行政力量強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)之下，打通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層化和村治行政化這兩個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府演變?yōu)樯霞?jí)政府的內(nèi)部科層，而村級(jí)組織蛻化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，于是自上而下的行政力量就可以一桿子插到底，基層單向治理的局面便成為現(xiàn)實(shí)。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層化
這里所講的鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層化并不是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部管理的科層化,而是指縣級(jí)政府不再把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)作一級(jí)政府來(lái)管理，只是作為一個(gè)縣級(jí)政府內(nèi)部的一個(gè)科層機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)作。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上已經(jīng)喪失了作為一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)具有的相對(duì)獨(dú)立性和自主性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科層化大致經(jīng)歷了這樣一個(gè)過(guò)程。改革初期，撤銷人民公社的同時(shí)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級(jí)政府,還是具有一定的自主性。到本世紀(jì)初以來(lái)，由于取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村公共品籌資籌勞出現(xiàn)困難，農(nóng)村社會(huì)的基本生產(chǎn)生活秩序無(wú)法維持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變遲滯,進(jìn)入“懸浮”狀態(tài),面對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的各種新情況新問(wèn)題無(wú)力應(yīng)對(duì)。而在黨的十八大以來(lái)，國(guó)家財(cái)政開(kāi)始大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，為了保證國(guó)家資源安全下達(dá)并有效落地，國(guó)家權(quán)力越來(lái)越多地介入到鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，隨之而來(lái)的便是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的下鄉(xiāng)。國(guó)家資源是通過(guò)各個(gè)部門下達(dá)的，隨著資源下鄉(xiāng)，上級(jí)政府各個(gè)部門都開(kāi)始對(duì)基層工作提要求，定規(guī)矩，進(jìn)行檢查監(jiān)督，對(duì)基層工作中的重大問(wèn)題實(shí)行一票否決，并對(duì)鄉(xiāng)村工作進(jìn)行評(píng)比排名。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科層化便逐漸成為現(xiàn)實(shí)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層化之所以成為現(xiàn)實(shí)，除了上面提到的社會(huì)宏觀層面的背景之外，也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的原因有關(guān)。第一，治理任務(wù)繁重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于整個(gè)官僚體系的底層，各級(jí)政府及職能部門下達(dá)的目標(biāo)和任務(wù)最終都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)貫徹落實(shí)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承載的治理負(fù)荷必定非常繁重。第二，治理資源匱乏。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源短缺，經(jīng)濟(jì)總量小，財(cái)政收入來(lái)源相對(duì)單一，收入規(guī)模難以應(yīng)付剛性支出，債務(wù)負(fù)擔(dān)無(wú)力償還，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，造成治理任務(wù)與治權(quán)不匹配。尤其是農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)大大縮小，而日常工作中的人員薪酬、辦公經(jīng)費(fèi)以及維持社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的支出卻不斷增加，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的日趨突出的財(cái)政收支矛盾，正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不適應(yīng)的結(jié)果。第三，治理自主性低。黨的十八大后，中央大力推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并通過(guò)科層體系法治化和一票否決制等方式強(qiáng)化政府管理。而各個(gè)縣級(jí)政府出于自?？紤]，于是便傾向于下沉責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。但由于基層治理任務(wù)的異質(zhì)性強(qiáng)，基層政府完成治理任務(wù)的自主性低，從而進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境。第四，治理兜底主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于行政體系末端，當(dāng)上級(jí)政府及部門的檢查督查越來(lái)越頻繁，越來(lái)越重視全方位痕跡時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)重心逐漸變?yōu)閼?yīng)付上面，治理過(guò)程陷入惡性循環(huán)。縣級(jí)組織利用權(quán)力優(yōu)勢(shì)，復(fù)制科層權(quán)威，強(qiáng)化屬地管理責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被迫成為基層治理的兜底主體。
由此看來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為整個(gè)行政體系與基層社會(huì)發(fā)生關(guān)聯(lián)最為密切的關(guān)鍵部位和重要節(jié)點(diǎn)，而正是由于這個(gè)特殊的節(jié)點(diǎn)位置，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理不可避免地陷入“治理的結(jié)構(gòu)之困”,即科層制所推行的公共規(guī)則與鄉(xiāng)土社會(huì)所認(rèn)同的地方性規(guī)范之間形成張力，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這個(gè)節(jié)點(diǎn)同時(shí)呈現(xiàn)并構(gòu)成了當(dāng)前的基層治理困境。正是在這種情境之下，當(dāng)行政體系內(nèi)部自上而下的政策與任務(wù)下達(dá)給基層政府時(shí)，處于官僚體制末端的基層政府在目標(biāo)責(zé)任管理等一系列制度的壓力之下，為了保障各項(xiàng)治理任務(wù)的落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)行政體系自上而下對(duì)治理績(jī)效的追求，從而使基層政府日益演化為上級(jí)政府的一個(gè)內(nèi)部科層。
2.村治行政化
所謂村治行政化，是指把村級(jí)組織當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一條腿，通過(guò)行政方式進(jìn)行村級(jí)治理。村治行政化大致也經(jīng)歷了這樣一個(gè)自主性逐漸弱化的過(guò)程。改革開(kāi)放初期，隨著人民公社體制的廢除和村民委員會(huì)的成立，自上而下的政治軌道退縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。村民自治組織打破了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“政社合一”的全能型鄉(xiāng)村治理體制，從而在農(nóng)村中形成了國(guó)家與村民之間一個(gè)特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)。作為村民自治組織，村委會(huì)處于國(guó)家與社會(huì)之間銜接紐帶的特殊位置，與最低層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，它在村民層面具有更大的信息優(yōu)勢(shì)，而同時(shí)又擁有村民不具備的由正式權(quán)力延伸的權(quán)力，因此，村委會(huì)在連接國(guó)家規(guī)范性政策文本與村民基層實(shí)踐中具有不可替代的作用。但是，在實(shí)踐層面上，基層政權(quán)由于“歷史慣性”和利益驅(qū)動(dòng)，仍對(duì)村委會(huì)進(jìn)行控制。不過(guò)，從全國(guó)范圍來(lái)看，從20世紀(jì)80年代末到本世紀(jì)初這段時(shí)間里，村委會(huì)還是表現(xiàn)出較強(qiáng)的自主性特征。但是，進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，由于農(nóng)業(yè)稅取消之后，徹底斷絕了村集體從稅費(fèi)獲取一些提留的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，于是村集體資金的缺乏導(dǎo)致村莊公共事務(wù)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源和保障，這就必然影響到村委會(huì)的工作成效。因而，許多村干部認(rèn)為稅費(fèi)改革后由于村集體經(jīng)費(fèi)短缺，很多農(nóng)村公共事務(wù)難辦。并且，村干部的補(bǔ)貼也不再?gòu)拇寮w經(jīng)濟(jì)獲得，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接發(fā)放。加之，現(xiàn)有的法律法規(guī)既沒(méi)有具體規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)如何指導(dǎo)、支持和幫助村自治組織，也沒(méi)有明確區(qū)分哪些事項(xiàng)該由政府完成，哪些事項(xiàng)該由村自治組織承擔(dān)，于是，村委會(huì)往往承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的大量工作任務(wù)，甚至名副其實(shí)地成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一條腿”，導(dǎo)致村民自治逐漸走向形式化。尤其是近些年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)政大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，國(guó)家權(quán)力越來(lái)越多地介入到鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，村民自治形式化愈演愈烈。并且，由于村莊精英大量流失，廣大村民缺位于村級(jí)治理，而村干部的權(quán)力獲得和薪酬來(lái)源決定了他們面向的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而非村莊社會(huì)，因而落實(shí)政府治理任務(wù)而非契合性地回應(yīng)村莊內(nèi)生性需求是其主要治理目標(biāo)，于是，村干部便逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“辦事員”和“執(zhí)行者”，村級(jí)治理的自主性空間日趨萎縮，村級(jí)治理終于走向行政化。
可見(jiàn)，村民自治組織在經(jīng)歷了這樣一個(gè)自主性逐漸弱化的演變過(guò)程之后，廣大村民逐漸變成了村級(jí)治理的“他者”，一定程度上喪失了村級(jí)治理主體的地位和作用，而村干部逐漸演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的“辦事員”和“執(zhí)行者”。在目前的鄉(xiāng)村治理體系中，村委會(huì)更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，村主任更多扮演的是基層政權(quán)的“代理人”。正如費(fèi)孝通所說(shuō)：“如果自治團(tuán)體成了行政機(jī)構(gòu)里的一級(jí)，自上而下的軌道就被淤塞了”。
（三）基層單向治理難以長(zhǎng)久延續(xù)
綜上所述，不難看到，我國(guó)鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中基層單向治理難題之所以形成，就在于這些年來(lái)鄉(xiāng)村治理體系中出現(xiàn)了新的情況，即行政吸納自治，管理替代治理，或者說(shuō)基層治理中基層民主的弱化和不足。吳理財(cái)曾考察過(guò)近代以來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中科層化治理的歷史教訓(xùn)，認(rèn)為將國(guó)家政權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸，試圖加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制或榨取，是近代以來(lái)各式國(guó)家政權(quán)致力的一項(xiàng)重要事業(yè)。直到1949年以前，雖然在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)方面也取得了或多或少的成績(jī)，但是，從總體上而言，都是不夠成功的。幾乎所有的失敗案例中，我們都看到，國(guó)家政權(quán)在致力于農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中都自覺(jué)或不自覺(jué)地按照科層制的原則設(shè)置農(nóng)村基層政權(quán)組織。這樣的組織很快地染上官僚作風(fēng)，而不可能真正地深入到鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部。鄉(xiāng)村治理固然要貫徹國(guó)家的意圖，但也不能忽視國(guó)家的每項(xiàng)政策、制度安排以及實(shí)際的治理形式都要具有一定的社會(huì)基礎(chǔ)，更須植入鄉(xiāng)村社會(huì)的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”之中，而基層政權(quán)的科層化治理根本不可能在這個(gè)“文化網(wǎng)絡(luò)”中立足、生存。
如果我們立足于今天鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行判斷，基本上也可以認(rèn)為單向治理難以長(zhǎng)久持續(xù)下去。這是因?yàn)?，除了按照科層制原則設(shè)置農(nóng)村基層政權(quán)組織的做法難以持續(xù)之外，僅從村級(jí)治理層面來(lái)看，單向治理必將造成鄉(xiāng)村治理的僵化。這是因?yàn)椋诂F(xiàn)實(shí)中，為了提升鄉(xiāng)村治理能力，承接政府公共服務(wù)落地，村級(jí)組織的行政化趨勢(shì)不斷強(qiáng)化，其運(yùn)行方式和日常管理越來(lái)越接近政府部門，必然形成“強(qiáng)行政、弱自治”的局面。然而，這種村級(jí)治理行政化的現(xiàn)狀雖然有利于行政管控，也有利于提升行政效率，但卻無(wú)法應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于形成鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生性秩序。這種“強(qiáng)行政、弱自治”的局面，終將導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體系中的“雙軌淤塞”，只剩下一條自上而下的單軌通道，這種單向治理的長(zhǎng)期運(yùn)行必然造成鄉(xiāng)村治理的僵化，因而是難以持續(xù)的。
從政治學(xué)的系統(tǒng)分析理論對(duì)單向治理進(jìn)行考量，同樣認(rèn)為單向治理是不可持續(xù)的政治過(guò)程，主要是由于單向治理不具有自我循環(huán)、自我修復(fù)和自我更新的能力。政治系統(tǒng)理論告訴我們，政治系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，它存在于一定的環(huán)境之中，必然受到周圍環(huán)境的影響。任何政治系統(tǒng)都要與周圍環(huán)境發(fā)生相互作用，都通過(guò)信息的輸入和輸出來(lái)維持自己的生存和穩(wěn)定。在這一過(guò)程中，政治系統(tǒng)必須對(duì)環(huán)境造成的壓力作出反應(yīng)，經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)換過(guò)程成為政治系統(tǒng)的輸出，而隨著政治系統(tǒng)的輸出即政策的實(shí)施，政治系統(tǒng)又反饋于環(huán)境。而政策輸出可能會(huì)使環(huán)境產(chǎn)生新的要求，這種新的要求將進(jìn)一步導(dǎo)致政治系統(tǒng)新的政策輸出?？傊?，通過(guò)政治系統(tǒng)與環(huán)境之間的這種信息輸入、輸出和反饋的循環(huán)往復(fù)、不斷調(diào)適的運(yùn)動(dòng)過(guò)程，政治系統(tǒng)才得以維持自己的生存和發(fā)展。根據(jù)政治系統(tǒng)理論對(duì)單向治理的分析便不難得出以下結(jié)論。首先，單向治理不具備信息反饋機(jī)制。古人云：“言路通塞,天下治亂系焉?！笨v觀歷史上的各個(gè)時(shí)期,幾乎沒(méi)有任何制度按照其設(shè)計(jì)模式原樣施行;調(diào)整修正甚至于變異走形,大致是其常態(tài)。政治系統(tǒng)一旦失去了自下而上的聯(lián)結(jié)節(jié)點(diǎn)，人民的意見(jiàn)無(wú)法及時(shí)反饋到政治決策中心，那么政治系統(tǒng)的生存與穩(wěn)定便會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。其次，單向治理不具備雙向運(yùn)作機(jī)制。只有自上而下的軌道，而沒(méi)有自下而上的軌道，權(quán)力運(yùn)作過(guò)程就會(huì)發(fā)生梗阻。單向治理的這種單向運(yùn)行邏輯，不僅無(wú)法提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)、無(wú)法保障基層群眾的政治參與，無(wú)法維護(hù)基層社會(huì)的公共秩序，無(wú)法保障公眾自下而上的利益訴求，因而，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)之間的良性互動(dòng)。最后，單向治理不具備矛盾化解機(jī)制。由于基層社會(huì)的不同意見(jiàn)無(wú)法及時(shí)反饋到?jīng)Q策中心，鄉(xiāng)村治理體系中的“雙軌淤塞”無(wú)法得到疏通化解，淤積到一定程度將會(huì)形成更復(fù)雜的社會(huì)矛盾，當(dāng)這些矛盾運(yùn)動(dòng)積累的壓力達(dá)到臨界點(diǎn)，一旦有某種突發(fā)事件作為誘因，就可能造成基層社會(huì)的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。
三、 重構(gòu)基層雙軌治理，走出單向治理困境
黨的十九屆四中全會(huì)指出，國(guó)家治理的一切工作和活動(dòng)都要依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)。中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這就意味著鄉(xiāng)村治理是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展。同時(shí)，我國(guó)又是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，這就意味著鄉(xiāng)村治理要體現(xiàn)人民群眾的意志?？梢?jiàn)，我們今天所要重建的“雙軌政治”的現(xiàn)代內(nèi)涵，就是要實(shí)現(xiàn)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主相統(tǒng)一，或者說(shuō)是在基層治理中實(shí)現(xiàn)行政與自治之間的良性互動(dòng)。在實(shí)踐中，國(guó)家要重視基層、尊重民意，同時(shí)民意又能以個(gè)體方式或組織形式向上表達(dá),從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家與鄉(xiāng)村之間的有效對(duì)接。黨的二十大強(qiáng)調(diào)指出，積極發(fā)展基層民主，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，完善基層直接民主制度體系和工作體系。這就為加強(qiáng)現(xiàn)階段農(nóng)村基層治理提供了方向引領(lǐng)和價(jià)值導(dǎo)向。我們今天要推進(jìn)和落實(shí)全過(guò)程人民民主，務(wù)必下大力氣破解基層治理中的單向治理困境，一定要在基層治理中重新構(gòu)建自上而下和自下而上的雙向軌道，實(shí)現(xiàn)基層治理體系中行政與自治之間的良性互動(dòng)，形成基層治理系統(tǒng)的良性循環(huán)，從而有力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。具體來(lái)說(shuō)，走出單向治理困境的可行路徑主要包括以下方面。
第一， 健全完善基層民主的制度機(jī)制，切實(shí)保障廣大農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。重構(gòu)基層治理雙軌，離不開(kāi)充分體現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的意見(jiàn)表達(dá)和積極參與。今天要推進(jìn)和落實(shí)全過(guò)程人民民主，首先要切實(shí)保障人民群眾在基層治理中的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)，又要切實(shí)加強(qiáng)基層群眾對(duì)干部權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，防止村干部濫用權(quán)力。黃宗智認(rèn)為：“政府積極納入民眾的參與和能量，借助人民的參與和主體性來(lái)克服長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)濟(jì)和政治內(nèi)卷化弊端，才是真正的現(xiàn)代中國(guó)治理模式的走向和愿想?！睆闹袊?guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，鄉(xiāng)村治理的每一次重要轉(zhuǎn)型，都離不開(kāi)鄉(xiāng)村社會(huì)主體性和能動(dòng)性的推動(dòng)。推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，堅(jiān)持鄉(xiāng)村社會(huì)主體性原則尤為重要。為此，尤其要進(jìn)一步完善基層民主的制度機(jī)制，切實(shí)保障人民享有的民主權(quán)利。一方面，不斷擴(kuò)大村民政治參與途徑，增強(qiáng)和保障人民群眾在基層治理中的民主權(quán)利。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。必須深刻認(rèn)識(shí)和充分發(fā)揮廣大村民在基層治理中的主體作用。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民不僅是鄉(xiāng)村治理的對(duì)象，而且更是治理的主體。在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，關(guān)鍵是要切實(shí)保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要盡可能讓廣大村民充分參與到鄉(xiāng)村振興和基層治理實(shí)踐中來(lái)，村莊事務(wù)要盡可能讓廣大村民自己當(dāng)家作主，這樣才能真正收到事半功倍之效。江蘇省在推動(dòng)農(nóng)村危房改造過(guò)程中，堅(jiān)持“農(nóng)民群眾不認(rèn)可不啟動(dòng)，農(nóng)民群眾不滿意不收尾”，充分吸收農(nóng)民的意見(jiàn)建議，反復(fù)進(jìn)行思想動(dòng)員。這樣就把頭尾都交給群眾來(lái)把握，充分吸收群眾的意見(jiàn)建議，看著前期工作費(fèi)勁一點(diǎn)，但后期工作推動(dòng)就非常順利。這些好的做法要認(rèn)真總結(jié)推廣，逐步提升為鄉(xiāng)村治理的制度性安排。另一方面，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民群眾對(duì)干部權(quán)力的監(jiān)督和約束，防止村干部濫用權(quán)力。農(nóng)村基層組織實(shí)行“一肩挑”以后村支部書記的權(quán)力更為集中，上級(jí)組織紀(jì)檢部門更應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)常性跟蹤監(jiān)督，切實(shí)履行“教育、監(jiān)督、懲處”的監(jiān)管職能。同時(shí)，還要進(jìn)一步強(qiáng)化黨員和村民代表對(duì)“一把手”的監(jiān)督作用，加強(qiáng)以黨務(wù)、村務(wù)公開(kāi)為重點(diǎn)的基層民主建設(shè)，引導(dǎo)群眾正確認(rèn)識(shí)和自覺(jué)行使民主監(jiān)督權(quán)力。在干部年終評(píng)議工作中，要擴(kuò)大干部工作的考評(píng)參與面，進(jìn)一步推進(jìn)評(píng)議過(guò)程的群眾參與，把老百姓的口碑引入評(píng)議機(jī)制，增加群眾意見(jiàn)在考核中的權(quán)重，在考核結(jié)果運(yùn)用過(guò)程中要突出懲戒的實(shí)際效果。此外，也要鼓勵(lì)農(nóng)民群眾通過(guò)“議事會(huì)”等各種載體開(kāi)展監(jiān)督，并將這些群眾評(píng)議方式制度化，在實(shí)踐中不斷提升廣大群眾參加評(píng)議和進(jìn)行監(jiān)督的能力。
第二，實(shí)現(xiàn)行政與自治之間的雙向互動(dòng)，充分發(fā)揮廣大村民在基層治理中的主體作用。“一個(gè)政治機(jī)構(gòu)要能維持，不能只有自上而下的一條軌道。能維持的政權(quán)必然是雙軌的，就是說(shuō)在自上而下的軌道外，還要有一條自下而上的軌道。一個(gè)健全的、能持久的政治必須是上通下達(dá)，來(lái)往自如的雙軌形式。”尤其是在基層治理中，基層干部不僅要對(duì)上負(fù)責(zé)，同時(shí)必須對(duì)下負(fù)責(zé)。只有同時(shí)實(shí)行對(duì)下負(fù)責(zé)，才能使下情上達(dá)具有一定的保證。正如黃宗智所說(shuō)，早在延安時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的陜甘寧革命根據(jù)地，我們便已經(jīng)看到過(guò)生氣蓬勃的、將領(lǐng)導(dǎo)和民眾差異最小化的比較理想狀態(tài)。我們看到其慣常性的上下互動(dòng)，政黨—國(guó)家與民眾的互動(dòng)合一，由此形成其特別突出的、少有官僚主義弊端的氛圍。而在當(dāng)前我國(guó)廣大農(nóng)村，一方面，隨著國(guó)家政權(quán)建設(shè)的不斷推進(jìn)，國(guó)家基礎(chǔ)性能力不斷增強(qiáng)，國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的宏觀調(diào)控力度越來(lái)越大；另一方面，在鄉(xiāng)村社會(huì)的治理過(guò)程中，總是存在一些細(xì)小瑣碎、千差萬(wàn)別的日常生活難題，而這對(duì)于無(wú)數(shù)單家獨(dú)戶小農(nóng)來(lái)講卻是非常重要的事情，這只有依靠基層群眾自治才能得到有效解決，而國(guó)家正式制度支撐下的行政手段卻根本無(wú)法處理。這也就意味著在基層社會(huì)進(jìn)行雙軌治理的長(zhǎng)期性、必然性和合理性。因此，對(duì)于基層社會(huì)的單向治理困境，必須通過(guò)治理體制改革，從根本上逆轉(zhuǎn)行政化下移趨勢(shì)，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織“對(duì)上而不對(duì)下負(fù)責(zé)”的行政化趨向，擴(kuò)大基層群眾參與基層治理的民主渠道和民主機(jī)制，加大基層群眾對(duì)基層干部民主選舉和民主評(píng)議的力度，讓廣大基層民眾真正成為基層治理的組織化主體力量。同時(shí)，還要利用國(guó)家的公共服務(wù)供給來(lái)激活群眾參與,可以在國(guó)家投入農(nóng)村的資源中專門切出一塊，由農(nóng)民自主決定使用方式和建設(shè)方式，鼓勵(lì)農(nóng)民開(kāi)會(huì)討論、爭(zhēng)論和辯論，在公開(kāi)辯論中達(dá)成規(guī)則，利用村莊規(guī)則約束村民，最后形成積極分子主導(dǎo)、多數(shù)群眾被動(dòng)員和少數(shù)人被說(shuō)服教育的村莊公共治理秩序。農(nóng)民以組織化的形態(tài)來(lái)承接國(guó)家資源輸入，不僅能提升國(guó)家的治理效能，還能塑造基層治理的主體性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與基層治理的相互促進(jìn)。例如，湖北省秭歸縣積極開(kāi)展“幸福村落建設(shè)”，通過(guò)重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)“雙軌政治”，有效解決了近些年來(lái)基層治理實(shí)踐面臨的單向治理困境。當(dāng)?shù)卣試?guó)家資源輸入為契機(jī)，努力推動(dòng)村民自治轉(zhuǎn)型，激活和提升廣大村民參與自治的動(dòng)力和能力，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府治理邏輯，培育社區(qū)自治組織，重組村莊社會(huì)資本，挖掘鄉(xiāng)土社會(huì)的治理資源，進(jìn)而提升國(guó)家與社會(huì)的協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與社會(huì)治理的有效對(duì)接。又如，四川成都市通過(guò)投入村公資金激活村民自治，使村民自身需求與政府資源供給有效對(duì)接，從而有效地激發(fā)了村民參與村莊公共事務(wù)的熱情和動(dòng)力。
第三，適度下放權(quán)力，賦予基層一定的自主權(quán)，鼓勵(lì)基層大膽進(jìn)行改革創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)允許基層政府和自治組織就自身事務(wù)自主探索，并建立一套容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)基層干部在一定范圍內(nèi)進(jìn)行改革創(chuàng)新?；鶎又卫碇y，難在調(diào)動(dòng)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、創(chuàng)造性。為調(diào)動(dòng)地方和基層的積極性、創(chuàng)造性，中央和地方就應(yīng)當(dāng)適當(dāng)向下放權(quán)，允許地方政府和基層組織從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，采取符合當(dāng)?shù)厍闆r的治理方案，并且對(duì)基層治理中出現(xiàn)的各種問(wèn)題采取比較包容的態(tài)度?；鶎又卫韺?shí)踐中應(yīng)建立一定的容錯(cuò)機(jī)制，允許基層政府和自治組織因地制宜地進(jìn)行創(chuàng)新探索，同時(shí)限制上級(jí)部門對(duì)地方和基層指手畫腳，于是地方和基層工作的能動(dòng)性便調(diào)動(dòng)起來(lái)，基層工作便有了活力，就可以用較少的人財(cái)物力比較精準(zhǔn)地解決地方治理中的各種難題，基層治理就會(huì)有效率地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。賀雪峰認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適度解決權(quán)力下放的問(wèn)題。大規(guī)模資源下鄉(xiāng)是帶動(dòng)基層權(quán)力上收的直接原因。因此，推動(dòng)權(quán)力下放應(yīng)當(dāng)從調(diào)整資源輸入方式入手，比如，增加對(duì)基層的一般性轉(zhuǎn)移支付比例，以及改變資源下鄉(xiāng)的監(jiān)督規(guī)則等，強(qiáng)化事后監(jiān)督，賦予基層一定的資源支配空間。陳文勝建議，以法定職責(zé)為依據(jù)，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，界定基層政府責(zé)任范圍，劃分縣級(jí)黨委、政府及其部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)，切實(shí)為基層政府和基層干部減負(fù)減壓。一些地方，已經(jīng)在探索將容錯(cuò)、免責(zé)進(jìn)行制度化規(guī)定，幫助基層干部減輕“被問(wèn)責(zé)焦慮癥”。近年來(lái)，湖北省委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的實(shí)施意見(jiàn)》，明確要求各級(jí)黨委（黨組）以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門等相關(guān)職能部門要探索建立分析研判機(jī)制，對(duì)干部的失誤錯(cuò)誤進(jìn)行深入核實(shí)、綜合分析、客觀認(rèn)定。湖南省永州市委貫徹實(shí)施了《關(guān)于為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐?dān)當(dāng)，為敢于負(fù)責(zé)的干部負(fù)責(zé)的若干意見(jiàn)》，探索建立容錯(cuò)機(jī)制，去年以來(lái)提拔重用敢于擔(dān)當(dāng)、改革創(chuàng)新的干部201名，為1368名干部擔(dān)當(dāng)正名。這些改革和探索對(duì)于破解單向治理困境，重構(gòu)基層政治生態(tài)，都具有積極的意義和價(jià)值。
第四，深化基層治理體制改革，大力推動(dòng)政府與民眾共同對(duì)基層社會(huì)事務(wù)進(jìn)行合作管理。基層治理的大量事實(shí)表明，形式主義和官僚主義久禁不止的根源在于權(quán)力層層向上集中的壓力型領(lǐng)導(dǎo)體制。這幾年，由紀(jì)委監(jiān)察部門或黨委辦公部門牽頭清理或規(guī)范督查考核活動(dòng)，似乎有較強(qiáng)的權(quán)威性，也有一定的立竿見(jiàn)影之效。但是，這畢竟沒(méi)有跳出“壓力型”體制和“運(yùn)動(dòng)式”模式的窠臼，這種自上而下的“整治”思路，實(shí)際上在解決某些問(wèn)題的同時(shí)，又在強(qiáng)化某些部門的權(quán)力，同時(shí)也弱化了基層民主和基層自治的能力。早在改革初期，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇重要講話中就曾深刻指出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！绷?xí)近平總書記明確指出：“實(shí)現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化，走出作風(fēng)問(wèn)題抓一抓就好轉(zhuǎn)、松一松就反彈的怪圈，從根本上說(shuō)還是要靠科學(xué)有效的制度?！币虼?，要從根本上解決形式主義官僚主義泛濫問(wèn)題，切實(shí)為基層減負(fù)，必須深化基層治理體制改革。俞可平認(rèn)為，政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的,它運(yùn)用政府的政治權(quán)威,通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策,對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同, 治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程, 它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。其權(quán)力向度是多元的、相互的, 而不是單一的和自上而下的。善治就是從政府統(tǒng)治向多元治理轉(zhuǎn)變，權(quán)力向度從單一轉(zhuǎn)向多元，使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。因此，我們?cè)谕苿?dòng)鄉(xiāng)村振興和基層治理進(jìn)程中,既要堅(jiān)持黨的核心地位和統(tǒng)領(lǐng)作用，又要強(qiáng)調(diào)人民群眾的主體地位和積極參與,大力推動(dòng)政府與民眾共同對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行合作管理，動(dòng)員和鼓勵(lì)各種社會(huì)組織積極參與基層治理。因而，創(chuàng)新現(xiàn)有的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，建立制度化渠道廣泛收集社會(huì)組織的民意反饋就顯得非常重要。在當(dāng)前深入推進(jìn)治理體制改革的背景下，推動(dòng)和發(fā)展不同類型的農(nóng)村社會(huì)組織，發(fā)揮鄉(xiāng)村公共權(quán)威在基層自治中的作用。通過(guò)動(dòng)員和鼓勵(lì)各種社會(huì)組織積極參與基層治理，有利于將分散的個(gè)體農(nóng)民及其家庭匯聚、整合成一個(gè)整體，能夠有效幫助個(gè)體農(nóng)民及其家庭化解日常糾紛、生產(chǎn)難題，又能匯集民意，形成意見(jiàn)建議，從而避免信息反饋渠道的淤塞。如果政府能夠建立制度化的渠道經(jīng)常性地收集反饋民意，并能及時(shí)進(jìn)行回應(yīng)，就能有效實(shí)現(xiàn)信息的雙向暢通，有助于恢復(fù)和重構(gòu)基層治理中的雙向軌道。
（注釋和參考文獻(xiàn)略）
（作者系西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《黨政研究》2023年第2期）
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