中國鄉(xiāng)村治理研究中，費孝通提出的“雙軌政治”最有代表性。通過分析發(fā)現(xiàn)，費孝通在四種角度上使用它，“權力雙軌”和“雙軌治理”是傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)實表達。歷經(jīng)政權建設、土地革命和體制變革，“權力雙軌”和“雙軌治理”一直存在并“糾纏”于鄉(xiāng)村發(fā)展進程之中。20世紀80年代“鄉(xiāng)政村治”格局形成后，“雙軌政治”又獲得了“生機”。然而，改革開放以來中國鄉(xiāng)村發(fā)展已經(jīng)超越了“雙軌式”總結(jié)，新世紀以來中國鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷著歷史之變和時代之變，鄉(xiāng)村社會形成了更為復雜但更為有序的權力結(jié)構和治理體系。“三治結(jié)合”的提出及進一步發(fā)展，不僅結(jié)束了鄉(xiāng)村治理“雙軌體系”的“歷史傳統(tǒng)”，也促進了中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代之變。
一、“雙軌政治”的提出及省思
諸多研究者認為，費孝通在《基層行政的僵化》中提出了“雙軌政治”。有關“雙軌政治”的理解或總結(jié)主要源于這段話：“政治絕不能只在自上而下的單軌上運行。人民的意見是不論任何性質(zhì)的政治所不能不加以考慮的，這是自下而上的軌道。一個健全的、能持久的政治必須是上通下達、來往自如的雙軌形式。”《基層行政的僵化》一文甫出，“雙軌政治”就引起了熱烈的討論。
有研究者對此進行了相應探討。如有研究者運用“雙軌政治”來研究中華帝制時代國家與社會關系及傳統(tǒng)中國社會治理結(jié)構等；有研究者認為“雙軌政治”在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的分布是不均衡的，實質(zhì)是上層士紳的“雙軌政治”；有研究者認為“雙軌政治”有雙重性，后有研究者把它總結(jié)為具有社會學概念的抽象性與理想型特點。也有質(zhì)疑，如秦暉對“皇權不下縣”提出了質(zhì)疑，項繼權認為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村既非“自治”也非“專制”，而是“官督紳辦”體制。
本文在《基層行政的僵化》《再論雙軌政治》兩篇文獻基礎上，結(jié)合相關文獻的研究后認為，費孝通在四種角度上使用“雙軌政治”：第一種是現(xiàn)代政治角度，指自上而下的憲法之治和自下而上的民主之治，在費孝通那里，“雙軌”意味著“兩道防線”；第二種是傳統(tǒng)形態(tài)角度，強調(diào)專制政治與地方自治在“全部形態(tài)”上的全然不同，“雙軌”意味著這兩種政治形態(tài)之間是“并列性”關系；第三種是權力主體和實踐場域角度，“雙軌政治”名義上是指兩類主體和兩個場域，但實際上兩類主體有著內(nèi)在“同一性”，專制權力通過紳權“轉(zhuǎn)換”后才能繼續(xù)“下行”至鄉(xiāng)村民眾，“雙軌”實際上是同一種權力在上下相連兩個場域的不同表現(xiàn)形式；第四種是實踐角度，“雙軌政治”指兩種完全不同的治理活動和治理模式，實為“雙軌治理”。
以上四種角度中，第一種角度不適用于傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村政治研究，后三種角度都曾出現(xiàn)在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治和治理的研究中。后三種角度雖然相互之間是內(nèi)在關聯(lián)的，但有分別，關注點也不同，在分析傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村政治時的重要性和學術功能也不同：形態(tài)角度的“雙軌政治”是對傳統(tǒng)中國社會政治結(jié)構的經(jīng)典概括，既可以單獨作為議題來研究，也是認識、理解和研究傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村政治的前提和基礎；主體和場域角度的“雙軌政治”，關注點集中于“紳士”這一特殊群體或階層，《皇權與紳權》最為典型；實踐角度的“雙軌政治”，因不同時代、不同地域、不同群體而有不同的總結(jié)，典型的如“上層士紳”自治，還有宗族自治等。不同研究者對“雙軌政治”的理解角度不同，就會有相應的關注點和研究領域，研究目標和成果也就因此而不同。
在費孝通研究的基礎上，有研究者認為，雙軌治理只是中國傳統(tǒng)社會的三大治理方式之一，它主要表現(xiàn)為士紳主導下的基層地方自治；在偏遠鄉(xiāng)村社區(qū)，則主要表現(xiàn)為地方自主性更強的宗族自治。除這兩種自治模式外，在云南、貴州、四川等省邊遠邊緣地區(qū)還存在著一種村寨長老治理模式，在西北游牧地區(qū)還存在著流動性的部落治理，在西藏等地還存在著莊園制的遺留，在東北地區(qū)還存在著類似于費孝通所言的“橫暴權力”。從這個角度看，“雙軌政治”只是中國核心區(qū)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治的“典型性”總結(jié)。
二、“雙軌”的發(fā)展及思維之辨
（一）歷史之變與“雙軌”變“單軌”
19世紀末20世紀初，中國遭遇“三千年未有之大變革”。為了增強國家對鄉(xiāng)村社會的控制，晚清新政改革中的警察制度下鄉(xiāng)，民國時期政權建設逐步下鄉(xiāng)，特別是1914年《地方自治實行條例》、1929年《縣組織法》、1932年《剿匪區(qū)年各縣編查保甲戶口條例》、1939年《縣各級組織綱要》等公布，伴以新式教育和基礎設施建設的國家事權逐漸增多，鄉(xiāng)村社會的權力結(jié)構和權勢開始發(fā)生著結(jié)構性的變化。曾經(jīng)“夾縫”中的保甲制度，對上而言把“第二道防線沖破了”；對下而言，保甲長在鄉(xiāng)村權力結(jié)構中的地位上升，不僅重構了鄉(xiāng)村權力結(jié)構，改變了鄉(xiāng)村治理格局，而且加強了“官”“紳”之間的互動、交流頻率與協(xié)調(diào)空間，“于是官民兩套在基層社會開始糾纏”。
以此再看費孝通四種角度的“雙軌政治”，情況各異：現(xiàn)代性的“雙軌政治”正處于建設進程之中，“自下而上”的軌道提升至了以縣為主的“地方層次”；形態(tài)角度上的“雙軌政治”正在趨向于“單軌政治”；主體和場域角度的“權力雙軌”仍然存在，并有過之而無不及，紳權與紳士研究的興起是外在表現(xiàn)，正式的專制權力更多時候通過“鄉(xiāng)土性”的非正式規(guī)則表現(xiàn)出來；實踐角度的“雙軌治理”依然存在，只不過逐漸向“自上而下”的權力實踐靠齊。一個意外的結(jié)果是，農(nóng)村社會內(nèi)部的治理模式因紳士自我角色的定位而出現(xiàn)“兩分化”。
這促使著我們思考另外一種可能，即對“雙軌政治”進行分解式的理解，把其中的“雙軌”作為一個單獨變量“拎”出來。實際上，不論是兩種角度上的“雙軌政治”還是“權力雙軌”“雙軌治理”，中間始終沒有變化的就是“雙軌”。
以“雙軌”為視角來看待傳統(tǒng)中國政治與社會，確實有它的道理。費正清在分析1949年前中國社會結(jié)構時指出，“自古以來就有兩個中國：一是農(nóng)村中為數(shù)極多從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民社會……另一方面是城市和市鎮(zhèn)的比較流動的上層……這種分野仍舊是今天中國政治舞臺的基礎”。費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中有“兩種社會”（“禮俗社會”和“法理社會”）、“兩種社會結(jié)構格局”（“差序格局”和“團體格局”）、“兩種治理”（“人治”和“法治”）類型劃分；在《鄉(xiāng)土重建》中有“兩種政治”（“專制政治”與“地方政治”，“無為政治”和“積極政治”）的總結(jié)。不論是平行結(jié)構還是縱向結(jié)構，均表現(xiàn)出“兩分”及“對立”特性。由此看來，基于“兩分法”的“雙軌”在分析傳統(tǒng)中國社會結(jié)構時確有它的優(yōu)勢和“真實”之處。
中國歷史上也確實如此。自秦漢以來，中國基層社會一直存在著兩套權力和治理體系：一為正式的鄉(xiāng)里（秦）―鄉(xiāng)亭（漢）―保（里）甲與職役（唐中期后）―都保（宋）―鄉(xiāng)都（元）—里甲（明）―里甲牌制（清）；一為家長、村長、族長、地主/紳士制，一直保持著相對的穩(wěn)定。兩套體系不僅在類型上不同，在形態(tài)、結(jié)構、主體、紐帶、實踐、結(jié)果等方面均不同，在不同歷史時期，變化的動力亦不同，于是就有了專制政治與停滯社會之間的“位差”；內(nèi)嵌于兩者之間的“雙軌”關系不僅依然存在，而且一直在發(fā)揮著效用。
近現(xiàn)代以來的中國農(nóng)村變化中亦是如此。如：伴隨著晚清在地方推行自治的還有“農(nóng)會”的組織，民國時期與保甲制相伴隨的是“農(nóng)會”“農(nóng)民協(xié)會”的演進；中國共產(chǎn)黨在革命過程中一直致力于農(nóng)會的組織與健全，在1927年一度將農(nóng)會定性為以窮苦農(nóng)民為主干的鄉(xiāng)村的政治聯(lián)盟，其后，農(nóng)會、貧農(nóng)團等一直伴隨著根據(jù)地的紅色蘇維埃政權建設、邊區(qū)村公所建制；新中國成立后農(nóng)村實行區(qū)鄉(xiāng)制，確立了自上而下的政權體系，同時，中央人民政府政務院政務會議通過了《農(nóng)民協(xié)會組織通則》，共同致力于土地改革運動和基層政治建設；隨著合作化運動的完成，在鄉(xiāng)村建立了兩套組織體系：一套是以人民公社為載體的基層政權體系，另外一套是以貧下中農(nóng)協(xié)會等為基礎的權力體系，一直持續(xù)到人民公社體制的終結(jié)。
晚清以來“雙軌”動力并行的結(jié)果是趨向于“單軌”，但晚清以來的基層政權建設沒有完成這一任務。真正摧毀傳統(tǒng)鄉(xiāng)村“雙軌政治”的是中國共產(chǎn)黨領導下的土地改革運動。以農(nóng)民大會、農(nóng)民代表會及農(nóng)民協(xié)會委員會等為代表的農(nóng)民組織團體，集基層政權、群眾自治、政治聯(lián)盟多功能于一體。土地改革完成后，農(nóng)民協(xié)會便因失去了存在的合理性而悄然隱退，區(qū)鄉(xiāng)制變?yōu)椤靶姓濉保r(nóng)村與國家在權力體系上開始“一體化”。隨著合作化運動，集體化實踐逐漸強化了農(nóng)村與國家在經(jīng)濟和體制上的“一體化”；人民公社雖然不斷強調(diào)民主建社，但政社統(tǒng)一、黨政合一是主流。20世紀60年代普遍成立的貧下中農(nóng)協(xié)會也一直未如領導人的重視程度那樣發(fā)揮作用，最終，人民公社體制向“全能主義政治”發(fā)展。中國農(nóng)村最終歸于“一體性”的“單軌政治”，以“組織一體化”、“制度一體化”和“行動一體化”，重構了鄉(xiāng)村政治形態(tài)、政治主體、政治關系和政治活動等。
（二）歷史再變與雙軌政治“研究熱”
改革開放以來，隨著人民公社制度的廢除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代了原來的人民公社，村民委員會取代了生產(chǎn)大隊，成為基層群眾性自治組織。1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》第三條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”，更加明確了村民自治有相對獨立的自治權力。它導致了兩個結(jié)果：一是“鄉(xiāng)政村治”局面的形成；二是“鄉(xiāng)村關系問題”的出現(xiàn)。于是，基于費孝通“雙軌政治”的“研究熱”重新興起。
基于“政治”“雙軌”的不同理解和運用，形成了一些代表性成果，分為五類。（1）具體化為“鄉(xiāng)政村治”。具有代表性的如“鄉(xiāng)村關系”研究（此類文獻最多，不單獨列舉），以及“官治-自治”雙軌制解釋，或是通過發(fā)展村級社會組織來重構“雙軌政治”等。（2）基層治理中的“雙軌組織體系”。具有代表性的如農(nóng)村社區(qū)建設中的村委會與管委會“雙軌并治”，城市化進程中的社區(qū)自治和社區(qū)經(jīng)濟組織等。（3）關注于“雙軌治理”模式。具有代表性的如基于“行政-村社”強弱對比的四種“新雙軌治理”樣態(tài)，以及以村委會與村落理事會為基礎的“雙軌治理”等。（4）基于“第一書記制度”研究的“雙軌治理”——國家治理與鄉(xiāng)村治理。（5）其他代表性的研究。如有研究者把它運用到更為具體的縣域科層政治與關系政治結(jié)合之中；有研究者認為，改革開放以來我國政治形態(tài)也遵循著“雙軌政治”運行邏輯。
比較費孝通傳統(tǒng)“雙軌政治”中的“雙軌”與現(xiàn)代中國農(nóng)村研究中的“雙軌”，有三個明顯變化。一是“雙軌”的“重心”多數(shù)下移。有的下移了一個層級——可稱為“鄉(xiāng)村雙軌”，有的下移了二級——可稱為“村級雙軌”，還有的下移了三級——可稱為“村內(nèi)雙軌”。二是“雙軌”在“區(qū)間”上也有了拓展。可以“上”至費孝通現(xiàn)代“雙軌政治”中的自下而上軌道，“下”至村委會與民眾之間的“雙軌”關系。三是“雙軌”中的“軌”也出現(xiàn)了多元化。如“鄉(xiāng)村雙軌”中的鄉(xiāng)級政府組織（含管委會）與村委會，還通過“第一書記制度”擴展至國家和鄉(xiāng)村；“村級雙軌”中“一軌”指村委會，另一軌指居委會等；“村內(nèi)雙軌”中“一軌”指村委會，另一軌指普通民眾。
這產(chǎn)生了兩個疑問：第一，我們在使用“雙軌”作為研究視角或議題時，有哪些需要注意的地方？第二，現(xiàn)代中國農(nóng)村基層政治和治理中的“雙軌”，究竟是在什么基礎上使用的？有限制性前提或適用范圍嗎？一切重新又集中到了對“雙軌”的理解之上。
（三）“雙軌”的思維之辨
考察費孝通的思想脈絡與理論邏輯，“雙軌政治”中的“雙軌”有五個需要明辨的地方。第一，“雙軌”經(jīng)歷了一系列的“迭變”和“轉(zhuǎn)換”。過程如下：“西方政治結(jié)構中的雙軌”——“中西政治形態(tài)的雙軌（同時也指中西社會及社會結(jié)構、社會治理的雙軌）”——“傳統(tǒng)中國治理權力的雙軌”——“傳統(tǒng)中國治理模式的雙軌”。第二，“雙軌”意味著“平行”。運用到傳統(tǒng)中國內(nèi)部研究時，則是將縱向的權力、結(jié)構及治理模式“平行化”。第三，“雙軌”之間關系除“平行”外，既有可能是“統(tǒng)一”關系，也有可能是“對立”關系，更多情況是三種關系混合在一起。于是，“雙軌政治”研究的重點自然而然地就集中在了“權力”“權力關系”“權力技術”等方面。第四，“雙軌”意味著“二元”，是一種“簡單化”總結(jié)，只能反映傳統(tǒng)中國內(nèi)地農(nóng)村的典型形式。第五，“自下而上”的研究路徑。費孝通研究重點是“鄉(xiāng)土中國”和“鄉(xiāng)土重建”，與他主張的社區(qū)研究有關，優(yōu)勢在于對“下”可作形象具體的描述分析，但在對“上”的分析及“上”“下”關系的把握等方面，則難免有所側(cè)重。費孝通也明白這一點。“我多年來研究的對象是中國的鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村只是整個中國社會的一部分，我從這部分的認識中得到的看法自不免亦有所偏。這一點讀者必須先知道的。”
費孝通對“雙軌”的理解受社會學認知和學科研究的影響較大。當研究者借鑒費孝通的“雙軌政治”“雙軌治理”等概念，實際上只是借用了其中的“雙軌”，至于“政治”和“治理”，則隨著“雙軌”主體、場域和關系的變化，早就發(fā)生了變化。這意味，“雙軌”具有普遍性意義。以上五個方面中，除第五個方面與費孝通學術立場有關外，其他四個方面中的“雙軌”均意味著“二元思維”，實際上是一種理解和解釋世界的思維方式，或者一般意義上的分析框架，很難成為一種具有固定內(nèi)涵的概念或理論。
費孝通運用“雙軌政治”總結(jié)現(xiàn)代民主政治，對中西社會作“比較”，是一種典型的學科化思維方式和認識路徑；運用“雙軌政治”分析傳統(tǒng)中國權力結(jié)構及治理模式，也是一種非常自覺的思維方式和研究路徑。現(xiàn)代研究者運用“雙軌”研究中國農(nóng)村政治結(jié)構和治理模式，同樣是一種學科化的研究路徑和思維模式，只能部分地反映社會及“歷史真實”，甚至是“片面性”地反映社會及“歷史真實”。在當代中國農(nóng)村研究中，“雙軌政治”“雙軌治理”等研究一直“不溫不火”；與此同時，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出“多元”“多主體”“多權威”“多中心”等特征，“合作共治”“協(xié)商治理”及“合作協(xié)商”“多元自主”等模式不斷出現(xiàn)。2014年“三治”研究開始出現(xiàn)，2018年迅速升溫。這促使我們把研究重心轉(zhuǎn)到現(xiàn)時代的鄉(xiāng)村治理之變特別是“三治”及研究上。
三、現(xiàn)實之變與“三治”的超越
（一）現(xiàn)實之變及挑戰(zhàn)
現(xiàn)代中國農(nóng)村的“雙軌政治”“雙軌治理”研究，均以鄉(xiāng)級行政與村級自治、村委會與其他各類組織（包括居委會、村落理事會及社區(qū)經(jīng)濟組織）、國家與鄉(xiāng)村的“兩分”為前提，并不能真實地反映改革開放以來的農(nóng)村社會現(xiàn)實，世紀之交及新世紀以來的農(nóng)村社會發(fā)展更是遠遠超越了“雙軌”總結(jié)，表現(xiàn)在三個方面。
第一，實施村民自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間并不是“平行”關系。
無論“鄉(xiāng)村關系”在法律上如何界定，均不能改變以下三個事實。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權與村莊自治權之間永遠不可能是“平行”關系。二是中國鄉(xiāng)村永遠是國家治下的鄉(xiāng)村，兩者之間是“包含”和“被包含”的事實；按照《村組法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負有“指導”“支持”和“幫助”責任，國家各項事務更需要通過村莊來“協(xié)助”執(zhí)行，村民自治自實施起就一直存在著“行政化”傾向。三是當代中國鄉(xiāng)村發(fā)展離不開國家政策和上級政府支持，新世紀以來社會主義新農(nóng)村建設實施及精準扶貧戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，更是把中國鄉(xiāng)村發(fā)展與國家建設發(fā)展融在了一起。在這種背景下，運用“雙軌”視角來研究“鄉(xiāng)村關系”本身就是“以偏概全”。
第二，改革開放后的鄉(xiāng)村權力體系不是“雙軌體系”。
現(xiàn)時代鄉(xiāng)村治理的權力體系中，正式的權力至少有四種，分別是基層黨組織的領導權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導權、以村委會為執(zhí)行主體的自治權，以及各種類型的村民監(jiān)督權（特別是村務監(jiān)督權）和參與權（村民的自治權利，在任何時候任何情況下都可以隨時“轉(zhuǎn)換”成為參與權或/和監(jiān)督權）。無論從哪個角度，“雙軌模式”無法完全且有效地解釋現(xiàn)時代中國鄉(xiāng)村的權力體系。
第三，現(xiàn)時代中國鄉(xiāng)村權力體系和治理模式很難作簡單的模式概括。
一個原因是改革開放特別是新世紀以來，中國鄉(xiāng)村社會形態(tài)變化劇烈，權力體系和治理形態(tài)很難作模式化總結(jié)。另外一個原因是，中國各地農(nóng)村亦不同，在鄉(xiāng)村權力體系、鄉(xiāng)村社會形態(tài)、鄉(xiāng)村治理模式等方面亦不相同，促使著我們把研究目光轉(zhuǎn)向當代中國農(nóng)村的治理實踐。
（二）“三治結(jié)合”及發(fā)展
黨的十九大報告提出要“加強農(nóng)村基層基礎工作，完善自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，不僅是現(xiàn)時期鄉(xiāng)村治理實踐的經(jīng)驗性總結(jié)，也對新時代的中國鄉(xiāng)村治理提出了明確目標和更高要求。
從目前情況來看，“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)形成，自治、法治和德治不僅在鄉(xiāng)村社會治理中已廣泛存在，事實上亦在發(fā)揮作用，典型的如浙江桐鄉(xiāng)市的“一約兩會三團”。從現(xiàn)實情況來看，“三治結(jié)合”是“國家”的“統(tǒng)一性要求”與“地方”的“特殊性情況”的結(jié)合。如何“結(jié)合”則有多種可能。有研究者在對村莊進行類型劃分的基礎上，提出了不同的“結(jié)合”模式，最為典型的如“一體兩翼”“三治組合”和“融合平衡”等。比較而言，“融合論”超越了“結(jié)合論”，“三治結(jié)合”在實踐中很快向“三治融合”演進。
“融合”不僅僅反映在“三治”之間，還反映在農(nóng)村基層黨組織建設中。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》專門增加了“鄉(xiāng)村治理”一章，強調(diào)“黨的農(nóng)村基層組織應當健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，“黨的農(nóng)村基層組織應當加強對各類組織的統(tǒng)一領導，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局”。實踐中，各地農(nóng)村通過各種各樣的黨組織建設，加強對“三治”工作的組織、領導和引領。有研究者認為，“黨建+”已經(jīng)成為基層治理創(chuàng)新的重要引擎。
“三治”不僅僅是鄉(xiāng)村的事情，它會向上觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革與職能設置；具體實踐中還需要區(qū)（縣）鎮(zhèn)村三級聯(lián)動，各部門齊抓共管，共同推進鄉(xiāng)村治理。近年來中國鄉(xiāng)村諸多事務及各種類型的發(fā)展戰(zhàn)略等，既依賴于上級政府的政策指導和財政支持，更需要加強鄉(xiāng)村社會與外部社會的關聯(lián)。十九大報告提出的“共建共治共享”，目的是加強鄉(xiāng)村治理、社會治理和國家治理之間的有機聯(lián)系，實現(xiàn)治理在中國社會中微觀、中觀和宏觀層面的“融合”。
（三）“三治”對“雙軌”的超越
“三治融合”雖然基于鄉(xiāng)村治理體系而提出，但它的前提是當今中國社會的形態(tài)與結(jié)構之變；與之對應，鄉(xiāng)村社會也在結(jié)構、權力和治理模式等方面發(fā)生了相應變化，鄉(xiāng)村與國家的關系等也發(fā)生了變化。“三治融合”無論涉及的范疇還是影響的深遠程度，均遠遠超越了鄉(xiāng)村范疇，也遠遠超越了“雙軌政治”的“歷史傳統(tǒng)”。
1.關系之變：從“分隔”到“一體”
“雙軌政治”是傳統(tǒng)中國政治結(jié)構的典型總結(jié)，也是政治與社會“兩分”的總結(jié)，其結(jié)果是專制政治和基層社會的“分隔”。基層社會自治體系主要以群體為基礎，鄉(xiāng)村治理不僅呈現(xiàn)出“政治無涉”的特性，還呈現(xiàn)出各具特色的“地方性”特征，真正意義上的“地方自治”形成。“雙軌政治”還意味著國家權力與地方社會之間連接的中介——紳士，不僅“脆弱”（屬于“軟權力”范疇），而且“易斷”（屬于典型的“人治”），還難以尋求到替代品，其結(jié)果是中國社會結(jié)構上層和下層之間的“脆弱平衡”。一旦平衡被打破或破壞，基層社會就會呈現(xiàn)無序狀態(tài)或回歸到暴亂狀態(tài)。這也是傳統(tǒng)時期中國地方廣泛存在著“橫暴權力”、邪惡勢力、極端組織，以及不斷發(fā)生農(nóng)民動亂的原因。實行村民自治后也出現(xiàn)了類似的狀況。不僅村莊范圍內(nèi)“兩委問題”不斷，而且“鄉(xiāng)村關系”也往往意味著“鄉(xiāng)村問題”——某些地區(qū)農(nóng)村“村霸”等黑惡勢力主政，導致“問題村”“難點村”。
“三治結(jié)合”的提出首先擴展了鄉(xiāng)村治理體系，村民自治只是其中之一，且主要限定于村莊公共事務；村民自治要與自上而下的法治、德治結(jié)合起來，向“三治融合”發(fā)展；村莊“三治”“上”（指權力層級而言）有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，“同級”有村黨組織的領導，“下”有廣大村民群眾的“全過程”的參與和監(jiān)督。中國鄉(xiāng)村社會已經(jīng)形成了一個結(jié)構完整、功能完備、分工合理、職責明確的治理體系。
2.權力之變：從“雙”到“三+…”
傳統(tǒng)中國雖然皇權與紳權“內(nèi)在一致”，但“權力雙軌”意味著“一元化”專制權力在實踐中表現(xiàn)出“二元化”結(jié)果。在社會發(fā)展規(guī)律和思維邏輯之中，“二”為不確定性之源，它源自于“一”，一種發(fā)展是“三”，更多種發(fā)展的趨勢是不確定性。如要保持“雙軌”的有序和穩(wěn)定，兩種權力在效能上應該對等或大致差不多，這在傳統(tǒng)中國完全不可能；或是其中必有壓倒性的“一軌”，這在傳統(tǒng)中國政治結(jié)構中就是指“皇權”。這說明，“權力雙軌”本身就意味著不確定性，由此導致了社會結(jié)構、政治結(jié)構的雙重不穩(wěn)定性。
傳統(tǒng)中國思維中，“三”為確定性之終，不確定性之始。這意味著，“三治結(jié)合”既是一種具有穩(wěn)定性的治理結(jié)構，同時也存在著演化的多種可能性，典型的如對三治“結(jié)合”“融合”方式及類型的研究，也如現(xiàn)實中的各種“創(chuàng)新”模式，有研究者總結(jié)為“3+X”模式，具體的更有“四治”模式（“三治”+智治，政治+“三治”），及此基礎上的“五治模式”或“六治模式”（再增加了“共治”）。在以“三治結(jié)合”為基礎的治理體系之上，可以增加新的治理途徑，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導權和農(nóng)村黨組織的領導權，從而形成“2+3”的治理格局；還可以在其之下增加農(nóng)民的參與權、監(jiān)督權等，形成“3+2”的治理格局。當然，可以把這些綜合起來考慮，形成諸如“X+（3+Y）+Z”的模型表達式。
不同的治理方式意味著不同的治理權力，特別表現(xiàn)在屬性和效能上。如自治權力為社會性權力，有約束力但無強制力；法治權力為“硬權力”，是一種以國家權力為后盾的強制性權力，任何人都得遵循；德治權力為“軟權力”，主要靠示范默化和宣傳教育來達到。再如智治權力，雖然是“軟權力”的重要組成部分，但在運行過程中則表現(xiàn)為一種“強制性”的規(guī)則，不遵守則無法運行下去；共治權力為綜合性權力，具有統(tǒng)合性特征，主要強調(diào)共識性和自我約束性。除此之外，“三治權力”之“上”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導權、黨組織領導權，“三治”之“下”有村民參與權和監(jiān)督權。中國鄉(xiāng)村社會已經(jīng)形成了領導權、指導權、決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權“綜合一體”的權力體系，也形成了硬權力、軟權力、綜合權力“混合一體”的權力體系。傳統(tǒng)中國的“權力雙軌”格局發(fā)生了根本性的改變，現(xiàn)在中國不僅形成了“上下一體”的縱向權力結(jié)構，而且形成了“一體多元”橫向權力格局，共同構成了一個“縱橫融合”的權力體系。
3.重心之變：從控制到治理
傳統(tǒng)中國政治的目標是“大一統(tǒng)”，然而，囿于組織、財政、交通和信息等因素，“統(tǒng)而不治”是最為適宜的選擇。鄉(xiāng)紳自治既體現(xiàn)了皇權意志，更是以鞏固皇權為目標，“控制鄉(xiāng)村”即為最終目的。
現(xiàn)代國家政治實踐的重點是國家治理，鄉(xiāng)村治理是國家治理的有機組成部分。十九大報告提出“三治結(jié)合”，正式把對農(nóng)村政治的重心從形態(tài)和結(jié)構轉(zhuǎn)到了治理及成效上。究其原因，在于每一種“治理”都代表了一種社會秩序的構建方式，每一種“治理”都代表了一種政治理念，每一種政治理念在人類政治社會中都有堅實的基礎。在此基礎上有研究者認為，“三治結(jié)合”的提出，既符合中國鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)情”（德治），又體現(xiàn)了現(xiàn)代社會治理的發(fā)展方向（自治和法治），不僅反映了當前中國鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實需求，也將成為未來中國鄉(xiāng)村治理的主導模式。
四、中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代之變
改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理的變化特別是“三治結(jié)合”的提出及進一步發(fā)展，不僅結(jié)束了鄉(xiāng)村治理“雙軌體系”的“歷史傳統(tǒng)”，也促進了中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代之變。
第一，治理主體與客體的“統(tǒng)一性”。
傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)紳和族長等是治理主體，農(nóng)民群眾是治理客體，前者對后者有絕對的支配權和治理權。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，村民既是村民自治的主體，也是村莊治理的客體。并且，首先并主要意義上是治理的主體，在于村民是村莊的“主人”，其后并次要意義才是治理的對象，兩者之間沒有界限，也不能顛倒。農(nóng)民群眾的意志通過國家法律和黨的政策等反映出來，同樣反映在鄉(xiāng)村社會的法治和德治之中；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導權和農(nóng)村黨組織的領導權，也是服務于人民群眾意志這一最終目的。
第二，治理規(guī)則的“正式性”。
傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理中，紳士代表皇權進行治理，“人治”特征明顯。現(xiàn)代中國鄉(xiāng)村社會中，不僅有《村組法》等法律法規(guī)，還規(guī)定了具體的組織設置和治理規(guī)則，就是“小憲法”之稱的《村規(guī)民約》亦是建立在村民一致同意的基礎上。各種涉及到鄉(xiāng)村治理的規(guī)章制度政策方案等，都經(jīng)過了提議、形成方案、咨詢、討論、協(xié)商、表決等一系列的程序和過程。于是，自治有“規(guī)約”，法治有“法律”，德治有“規(guī)矩”，決策有“程序”，執(zhí)行有“規(guī)范”，監(jiān)督有“制度”，領導有“章程”，指導有“法規(guī)”，鄉(xiāng)村治理的一切都能歸入“正式制度”的范疇，“規(guī)則之治”成為了現(xiàn)代中國鄉(xiāng)村治理的“常態(tài)”。
第三，治理目標的“有效性”。
傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理中，控制鄉(xiāng)村社會不僅是最終目的，也是最高目標，地方政府和紳士的目的均在于此；除此之外，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，辦理公共事務，提供公共產(chǎn)品，維護社會穩(wěn)定等，都由鄉(xiāng)村自己負責。故此，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村一直“停滯不前”。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，繼續(xù)推動村民自治，實行陽光村務；大力推進法治下鄉(xiāng)進村，建設法治鄉(xiāng)村和平安鄉(xiāng)村；加強環(huán)境綜合整治，建設美麗鄉(xiāng)村和宜居鄉(xiāng)村，在中國鄉(xiāng)村“有效治理”的目標驅(qū)使下，鄉(xiāng)村振興正在進行進程中，中國農(nóng)民富裕幸福的生活指日可待。
五、進一步討論："黨領合作"機制的適用邊界
從組織分析的角度再審視，案例分析留下了在基層公共事務治理的常規(guī)與運動雙軌運行環(huán)境下，基層"黨領合作"機制如何定位的問題。基于此，本文最后試圖跳出L市的個案，去討論更具普遍性意義的基層合作治理的組織結(jié)構與運作機制。
眾所周知，中國公共事務治理中存在著常規(guī)科層機制與非常規(guī)的運動式治理兩種模式。常規(guī)治理機制在科層體制"條條"結(jié)構與過程中，依據(jù)規(guī)章制度和程序常態(tài)化運行，具有結(jié)構剛化、穩(wěn)定、可預測等特征。而運動式治理是在層級體制與黨政系統(tǒng)中，以政治動員方式調(diào)動各方資源與注意力，實現(xiàn)政府內(nèi)外的力量整合，這與"黨領合作"機制表現(xiàn)出一定的相似性。那么，作為基層治理實踐中的一種創(chuàng)新機制，"黨領合作"與運動式治理是何種關系？兩者有何區(qū)別？厘清這一問題不僅事關提出"黨領合作機制"這一概念的必要性，而且有助于人們從更深層的理論邏輯層面理解中國治理中的豐富實踐樣態(tài)。表1是基于理論文獻和實踐觀察對兩種治理機制凝練出的主要區(qū)別。
總體上看，運動式治理是在常規(guī)治理成效不顯或常規(guī)治理難以處置復雜情境下各種問題和矛盾的情境中衍生，對常規(guī)治理進行糾偏與替代，主要通過緊急動員方式對時間線較短的臨時性任務、專項快處政策任務進行落實，進而突破常規(guī)結(jié)構與運行程序并迅速達到治理目標。由于任務明確且相對單一，能夠在幾個月或一兩年之內(nèi)迅速取得較好成效。其中，黨不再是傳統(tǒng)監(jiān)督者角色，而是通過成立領導小組、直接指揮、一票否決等方式實現(xiàn)有效介入的實質(zhì)領導角色，展現(xiàn)了自上而下的層級控制、領導意志傳達及"塊塊"帶動"條條"等特征。相較而言，"黨領合作"機制則是在治理復雜性、動態(tài)性增強的情境下，通過互動協(xié)商與主體合作的方式，讓多個部門與多元主體協(xié)同應對公共事務治理難題。這一機制主要針對任務耗時長、內(nèi)容復雜性強、完成難度大的重大政策任務，如脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、環(huán)境保護等。同時，這一機制的有效建構與推展，需要在黨的全面領導下，以中心領導力、政治統(tǒng)合力與權威執(zhí)行力建構跨層級、跨部門、跨主體的關系網(wǎng)絡與合作結(jié)構，進而實現(xiàn)關乎國計民生的戰(zhàn)略目標。本案例中展現(xiàn)的，便是脫貧攻堅這一國家戰(zhàn)略性任務實施中的"黨領合作"機制及其運行邏輯。
L市脫貧攻堅戰(zhàn)略實施中的"黨領合作"機制，正是在壓力型體制、現(xiàn)代法治框架與多元主體資源依賴性環(huán)境下催生的正式組織機制，它將剛性手段與柔性管理服務相融合，既保證了自主性又深化了政社聯(lián)結(jié)，還實現(xiàn)了黨政控制性與治理靈活性的有機統(tǒng)一。這種機制調(diào)解了常規(guī)與運動之間的張力，實現(xiàn)了政治權威、科層組織形式、多元主義、法理機制的有機融合，它既是對科層和運動式治理兩種機制的整合與創(chuàng)新，也是對常規(guī)與運動雙軌機制的取優(yōu)去缺。同時，也代表著科層制和運動式治理之外的第三種選擇。
（作者劉金海系華中師范大學中國農(nóng)村研究院/政治科學高等研究院教授，博士生導師；談曉花系華中師范大學中國農(nóng)村研究院博士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《黨政研究》2023年第3期）
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