題記：2023年7月13-14日，中國環(huán)境和資源經(jīng)濟(jì)學(xué)協(xié)會（CAERE）第二屆學(xué)術(shù)年會在北大國發(fā)院舉行。本屆年會由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院主辦，并得到能源基金會（中國）的大力支持。年會聚集了來自康奈爾大學(xué)、西北大學(xué)、香港科技大學(xué)、清華大學(xué)等海內(nèi)外知名高校的250多位學(xué)者，共同探討環(huán)境和資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的新動向和新挑戰(zhàn)。本文根據(jù)北京大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院教授、新農(nóng)村發(fā)展研究院院長、發(fā)展中國家科學(xué)院院士黃季焜的主旨演講整理。
今天我主要談糧食安全問題，談糧食安全就不能不談農(nóng)民增收，并且，糧食安全也需要與農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展結(jié)合起來。
縱觀過去四十多年我國糧食產(chǎn)量增長情況，以及糧食產(chǎn)量、播種面積和單產(chǎn)之間的關(guān)系，我們可以得出這樣的結(jié)論——提高糧食產(chǎn)量不是靠擴(kuò)大種植面積，而是主要靠提高單產(chǎn)。很遺憾的是，現(xiàn)在的一些政策只是片面強(qiáng)調(diào)糧食面積，與過去發(fā)展經(jīng)驗存在偏差。
通過單產(chǎn)不斷提高，我國糧食總產(chǎn)也隨之提高，才使得我們能在過去的四十多年時間里，把原本非常有限的耕地分出一部分來生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)作物、畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品，糧食播種面積的占比從80%下降到70%。這10%的變化對中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民增收影響巨大，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了巨變。
過去四十多年，我國糧食生產(chǎn)年均增長超過2%，比同期我國人口年均1%的增長高1倍以上。因此在保障糧食安全的前提下，我國將有限的耕地進(jìn)行優(yōu)化，改變了糧食作物一枝獨秀的局面，經(jīng)濟(jì)作物、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品百花齊放。糧食單產(chǎn)水平的提高，再加上經(jīng)濟(jì)作物、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等高附加值農(nóng)產(chǎn)品的擴(kuò)容，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長也超過5%，這對農(nóng)民增收和改善國民消費(fèi)結(jié)構(gòu)都非常重要。
一、高值農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)的全要素生產(chǎn)率增長
我這里講的“高值農(nóng)業(yè)”占比，是指蔬菜、水果、畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的占比。過去幾十年，我國農(nóng)民增收與高值農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系緊密。保障糧食安全是國家戰(zhàn)略和目標(biāo)，農(nóng)民增收和共同富裕更是黨的奮斗目標(biāo)。因此，增加農(nóng)民收入，必須在保障口糧安全的情況下，大力發(fā)展高值農(nóng)業(yè)。
過去四十多年，我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（扣除物價變化）年均增長5.4%。其中有60%來自全要素生產(chǎn)率的增長，約40%是投入增長。投入增長包括土地等資源投入、勞動投入和資金投入。從數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的結(jié)果看，勞動投入在下降，資金投入在上升。
我們現(xiàn)在講綠色發(fā)展，綠色發(fā)展意味著不能靠高投入來實現(xiàn)高增長，要在節(jié)省投入的情況下也能實現(xiàn)高增長。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，我認(rèn)為主要靠全要素生產(chǎn)率的增長。在上世紀(jì)80、90年代，我國農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率年均增長超過3%，現(xiàn)在接近3%。全球范圍來看，農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率年均增長約為1%左右，高的時候達(dá)到2%。由此可見，我國農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的增長水平已相當(dāng)高。
基于我的研究結(jié)果，農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率增長主要靠四大驅(qū)動力，即制度創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步、市場改革、農(nóng)業(yè)投入。
制度創(chuàng)新非常重要，土地等生產(chǎn)要素、生產(chǎn)方式和農(nóng)產(chǎn)品市場等制度安排都可以進(jìn)行創(chuàng)新。制度創(chuàng)新通常不需要很多投資也能創(chuàng)造價值，比如改革初期的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。
技術(shù)進(jìn)步需要投資，但投入不大、作用巨大。目前農(nóng)業(yè)研發(fā)投資只有200多萬億，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域財政投入約兩萬多億的零頭的零頭。過去我國糧食產(chǎn)量增長很大一部分源自技術(shù)進(jìn)步。
市場化改革使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的同時，也顯著提高了農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。
農(nóng)業(yè)發(fā)展要靠投入，這是非常重要的。在農(nóng)業(yè)投入中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高投入品質(zhì)量等方面的投入尤為重要。
二、我國農(nóng)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)及對策
過去四十多年農(nóng)業(yè)發(fā)展取得巨大成就的同時，本世紀(jì)初以來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也面臨巨大挑戰(zhàn)。
挑戰(zhàn)一：城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大。到2004年，城鎮(zhèn)居民收入已經(jīng)是農(nóng)村居民收入的三倍多。如果按照國外經(jīng)驗，這一差距問題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，對社會穩(wěn)定會產(chǎn)生很大影響。要感謝農(nóng)村老百姓，在當(dāng)時如此懸殊的城鄉(xiāng)收入差距下，仍然在農(nóng)村努力地生產(chǎn)和生活。這一問題也引起了當(dāng)時中央和相關(guān)部門的重視，從2004年開始陸續(xù)出臺了一系列政策促進(jìn)農(nóng)民增收。
挑戰(zhàn)二：糧食安全引起廣泛關(guān)注。本世紀(jì)初以來，我國農(nóng)業(yè)還面臨糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口不斷增長的局面，到2004年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口開始大于出口，之后這種貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大，引起政府的廣泛關(guān)注。
挑戰(zhàn)三：資源與環(huán)境退化。過去四十多年我國農(nóng)業(yè)年均增長超過5%，某種程度上是以犧牲資源環(huán)境為代價的，比如地下水位下降、土壤質(zhì)量退化、農(nóng)業(yè)水源污染、生態(tài)環(huán)境壓力等。這些現(xiàn)象告訴我們，過去農(nóng)業(yè)增長方式不可持續(xù)。
如何應(yīng)對上述三大挑戰(zhàn)？我國一直在不斷摸索。2004年是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重大轉(zhuǎn)折點，國務(wù)院開始實行減征或免征農(nóng)業(yè)稅的惠農(nóng)政策。到2006年，我國完全取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)（包括農(nóng)業(yè)稅和各種提留費(fèi)）。在本世紀(jì)初農(nóng)業(yè)稅取消前，我國農(nóng)民每年需要繳納的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)約占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8%，因此這是一項重大的政策轉(zhuǎn)變。
2004年我國還啟動了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和收儲政策。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從糧食直補(bǔ)和良種補(bǔ)貼擴(kuò)大到農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼?！笆諆φ摺本褪且宰畹褪召弮r格和臨時收儲價格為主要內(nèi)容的糧食價格支持政策。
為促進(jìn)我國糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，也是從2004年開始，中央一號文件的再次讓位給“三農(nóng)”問題，很多政策從此開始出現(xiàn)較大調(diào)整和變化，針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面的財政投入也從2004年開始大幅增長。
在取得成績的同時，我國的農(nóng)業(yè)政策也走了一些彎路。比如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在2012年開始封頂，這里的補(bǔ)貼數(shù)字是名義價格，如果按實際價格或扣除物價增長，我國農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼已呈下降趨勢。啟動農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的初衷是提高糧食生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。然而我們的研究表明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不但無法提高糧食生產(chǎn)，而且使農(nóng)民間的收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大；對良種和農(nóng)資的補(bǔ)貼也沒能帶來實質(zhì)性的促進(jìn)作用。
為什么會出現(xiàn)這種情況？中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要根據(jù)農(nóng)戶種糧面積、購買良種和農(nóng)資數(shù)量從中央發(fā)放到2億多農(nóng)戶手中，是不可操作的；同時，再多的補(bǔ)貼分到2億多農(nóng)戶，對農(nóng)民增收作用也有限。所以，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)最后只能根據(jù)1997-1998年第二輪承包耕地多少來補(bǔ)貼，補(bǔ)貼對當(dāng)年的糧食生產(chǎn)沒有影響；而且靠補(bǔ)貼增加農(nóng)民收入這條路也是不現(xiàn)實的。不過既然已經(jīng)走上這條路，輕言退出似乎也不太容易。因此從2011和2012年開始，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的水平有所下降。
對農(nóng)業(yè)而言，科技興農(nóng)的重要性日漸凸顯，雖然農(nóng)業(yè)科技投入不斷增長，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這也意味著在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障糧食安全方面，我們還有很多政策工具和較大的提升空間。
最低保護(hù)價和臨時收儲政策在過去幾年里已在悄然改革。雖然相關(guān)改動在中央一號文件中體現(xiàn)的不明顯，但這些政策確實經(jīng)歷了從放開到保護(hù)，從保護(hù)到再次慢慢放開的過程。比如，從2014年開始的多年內(nèi)，稻谷和小麥最低保護(hù)價格不再增長，而此前的最低保護(hù)價格則是一直上漲。再比如，大豆補(bǔ)貼困難更多：2014年大豆取消臨時收儲政策后改為目標(biāo)價格政策，但目標(biāo)價格在提高國內(nèi)大豆價格的同時，也提高了上大豆進(jìn)口價格，因為我國85%的大豆依靠進(jìn)口，中國大豆進(jìn)口占全球大豆貿(mào)易約60%。如此一來，國內(nèi)補(bǔ)貼大豆的錢最終多數(shù)流向美國和拉美國家。因此，大豆在2017年開始取消補(bǔ)貼政策。油菜籽和食糖的臨時收儲政策分別在2014年和2015年取消。玉米的臨時收儲政策也從2016年開始改為“價補(bǔ)分離”政策。
現(xiàn)在就剩下新疆的棉花目標(biāo)價格政策和稻谷與小麥的最低收購價政策。我曾到新疆去調(diào)研，發(fā)現(xiàn)棉花實行目標(biāo)價格也很困難。當(dāng)時的目標(biāo)價格是1.8萬，市場價格只有9千元，中間的差價國家要給予棉農(nóng)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的發(fā)放涉及很多環(huán)節(jié)的工作，單是測量種植面積這一項工作就需要政府多次測量，產(chǎn)量的確定還容易出現(xiàn)舞弊等現(xiàn)象。
總之，我們的農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷過一段時間的坎坷和彎路。然而經(jīng)過較長時間的政策回調(diào)，各項工作正在步入正軌。歷史經(jīng)驗告訴我們，發(fā)展農(nóng)業(yè)要靠市場、制度和技術(shù)。
三、如何看待我國的糧食安全問題？
在講糧食安全之前，我想強(qiáng)調(diào)如下兩個事實：首先，中國是世界主要農(nóng)產(chǎn)品的最大生產(chǎn)大國。稻谷、小麥、蔬菜、水果和茶葉，中國都是世界最大的生產(chǎn)國。雖然我國人口占世界的18%，但2020年許多農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量在世界的占比都超過18%，比如稻谷和小麥分別占全球產(chǎn)量的28%和18%，蔬菜占比超過50%，茶葉占比接近50%，豬肉占比將近40%，雞蛋占比35%，水產(chǎn)占比超過50%。其次，我國是世界第二大玉米和禽肉生產(chǎn)國。2020年，我國玉米產(chǎn)量占世界的22%，再過幾年可能會成為全球做大玉米生產(chǎn)國。我國的禽肉生產(chǎn)也位居世界第二，占全球產(chǎn)量的16.5%，僅比美國（17.4%）低不到1個百分點。我相信，再過兩三年，我國的禽肉也會超過美國。
從糧食安全的角度看，大家都比較關(guān)注的稻谷、小麥、玉米都非常安全。所謂現(xiàn)在糧食安全面臨危機(jī)，目前有夸大之嫌。
未來我國糧食安全面臨的最大挑戰(zhàn)是水土資源的短缺。我國僅占全球淡水的5%，全球耕地的8%,都是世界水土資源最稀缺的國家之一。相關(guān)研究表明，未來50年，中國水資源短缺將更加嚴(yán)峻。在此背景下，充分利用貿(mào)易對保障國家食物安全和耕地永續(xù)利用極其重要。
我用另外一組數(shù)據(jù)進(jìn)一步解讀我國的糧食安全問題。我按照人均耕地面積，將全球主要國家分為三組，分別是“人均耕地低于0.12公頃的”、“人均耕地0.12-0.26公頃”和“人均耕地大于0.26公頃的”國家。我國人均耕地面積是0.09公頃。這個圖表明，雖然我國進(jìn)口的食物不斷增多，但人均凈進(jìn)口很小，是同組國家進(jìn)口最小的國家之一。
1990-2020年間，我國進(jìn)口食用油不斷增長。這與中國人的飲食習(xí)慣有關(guān)，讓中國人改變用油習(xí)慣，肯定很難。近年來我國玉米進(jìn)口也在增加，2021年達(dá)到2800萬噸，2022年略有下降。對中國這樣的大國，除大豆以外的所有農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口是有限的（人均進(jìn)口量?。┖涂煽氐?。我國的糧食安全問題，某種程度上就是大豆安全問題。令人遺憾的是，國內(nèi)大豆領(lǐng)域的頂尖專家太少，國家對大豆研發(fā)的投入也不多，所以單產(chǎn)很低，農(nóng)民種植大豆的經(jīng)濟(jì)效益低與種植玉米等農(nóng)作物。
目前我國主要是從北美和南美進(jìn)口大豆。進(jìn)口的大豆主要用于發(fā)展國內(nèi)畜牧業(yè)的蛋白飼料和滿足對食用油的需求。中國老百姓對畜產(chǎn)品的需求不斷增長，如果不發(fā)展本國畜牧業(yè)就只能依賴進(jìn)口。畜牧業(yè)與其他行業(yè)不同，存在多種動物疫情，一旦疫情爆發(fā)就可能影響進(jìn)口，進(jìn)一步威脅糧食和食物安全。從這個角度看，我國的糧食安全問題更多地是畜產(chǎn)品供給安全或飼料問題，而不是口糧安全。
如果中國增加進(jìn)口，有人擔(dān)心全球糧食的生產(chǎn)能力和糧食危機(jī)風(fēng)險。讓我們看看全球的糧食生產(chǎn)潛力。
首先，全球糧食單產(chǎn)增長潛力大。目前有30%的糧食來自單產(chǎn)低于3.5噸/公頃的國家，這樣國家有幾十個，糧食平均單產(chǎn)只有2噸左右，即使利用現(xiàn)有的技術(shù)，增加產(chǎn)量潛力也巨大；更何況未來農(nóng)業(yè)技術(shù)還將不斷提升。
其次，全球有大量的可耕地。聯(lián)合國糧農(nóng)組織預(yù)測，未來50年全球耕地還會擴(kuò)大。目前全球可用耕地為35億公頃，實際利用耕地為14.2億公頃。未開發(fā)利用的可耕地主要發(fā)布在非洲撒哈拉以南國家、南美和東歐等國家。一旦大豆、玉米等農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，未來會有不少可耕地變?yōu)楦亍Ｒ虼耍覀円Ｕ现袊募Z食安全，可以考慮幫助這些發(fā)展中國家提高糧食產(chǎn)量，這對保障全球、中國和發(fā)展國家的糧食安全都有利。
在過去100多年里，不算俄烏沖突帶來的區(qū)域性糧食價格上漲，曾發(fā)生過兩次全球糧食危機(jī)。
第一次糧食危機(jī)是由1974-1975年爆發(fā)的中東戰(zhàn)爭疊加自然災(zāi)害而導(dǎo)致的。中東戰(zhàn)爭使原油價格在1974-1974年從每桶約10美元迅速提高到55美元。農(nóng)產(chǎn)品與原油息息相關(guān)，原油價格暴漲也讓農(nóng)產(chǎn)品價格水漲船高。當(dāng)時世界范圍內(nèi)旱災(zāi)較為嚴(yán)重，在兩個因素疊加下，糧食危機(jī)暴發(fā)。大家知道，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲兩到三倍，農(nóng)民會把很多可利用土地變成耕地，出現(xiàn)了糧食過剩，糧食價格從1975年開始出現(xiàn)斷崖式下跌。這次糧食全球危機(jī)經(jīng)歷了一年左右的時間而宣告結(jié)束。
第二次糧食危機(jī)發(fā)生在2008年，維持時間也不到一年。這次危機(jī)是能源危機(jī)疊加生物質(zhì)能源發(fā)展而導(dǎo)致的。2007年開始出現(xiàn)能源危機(jī)，原油價格成倍增長；與此同時，隨著生物質(zhì)能源技術(shù)的發(fā)展，當(dāng)每桶原油價格超過65美元時候，玉米、糖料作物、油料作物等農(nóng)產(chǎn)品作為生物質(zhì)能源原料更合算，北美和南美等農(nóng)產(chǎn)品主要出口國把大量的以上農(nóng)產(chǎn)品用作生物質(zhì)能源原料生產(chǎn)生物質(zhì)液體燃料。以上兩個因素的疊加使國際市場的糧食價格在2007底到2008年9月快速增長，但這樣的現(xiàn)象僅維持了不到一年，到2008年秋季后價格又重新回落到糧食危機(jī)前的水平。
值得一提的是：人們擔(dān)心全球糧食危機(jī)期間糧食貿(mào)易會隨之減少的現(xiàn)象并沒有發(fā)生。例如，在2008年糧食危機(jī)期間，有的國家曾宣布禁止出口，持續(xù)一段時間后，禁止出口的政策又被取消了，2008年和2009年的全球糧食貿(mào)易量不降反的事實已經(jīng)夠能說明問題了。只不過大多數(shù)媒體僅報道禁止出口的政策，而對這些國家都很快取消出口禁令不做任何報道，形成一種錯覺。
全球糧食危機(jī)是非常偶然和短暫的。即便是在俄烏沖突的背景下，很多國家的糧食價格仍沒有受到影響。只有那些與俄烏沖突緊密的國家，其糧食價格在短期內(nèi)有所提高，但我認(rèn)為這只是區(qū)域性現(xiàn)象。
四、如何解決糧食安全和農(nóng)民收入問題：值得關(guān)注的一些近期政策措施
我們先回顧下過去四十多年是怎么發(fā)展過來的。我把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型分成四個階段。過去四十多年我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)歷了前三個階段，即從以糧為綱開始，到上世紀(jì)90年代初農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向多種經(jīng)營方向轉(zhuǎn)型，再到本世紀(jì)初以來農(nóng)業(yè)勞動力在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)間的分工程度的提高，目前進(jìn)入了綠色高效的高值農(nóng)業(yè)發(fā)展階段?；仡櫸覈r(nóng)業(yè)走過的路，我認(rèn)為制度、政策、投資這些因素非常重要，同時它們出臺的順序更重要，即農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的每個階段都有與之相適應(yīng)的制度、政策和投資。
在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率或務(wù)農(nóng)收入不斷提高，這得益于高值農(nóng)業(yè)的發(fā)展和非農(nóng)就業(yè)的增長，這一趨勢在未來還將繼續(xù)，是難以逆轉(zhuǎn)的。
近年來出臺的有些政策，視乎要轉(zhuǎn)變以上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢。例如，為促進(jìn)糧食生產(chǎn)，高值農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。又例如，目前鼓勵部分人回歸農(nóng)業(yè)的相關(guān)政策是值得商榷的，因為每個村的耕地和水資源都是有限的，當(dāng)務(wù)之急不是要增加農(nóng)民數(shù)量，而是要削減農(nóng)民數(shù)量，以此不斷提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和促進(jìn)農(nóng)民增收。
近年來各地促進(jìn)糧食生產(chǎn)的一些政策措施更是值得深思，下面列舉幾個近期我在農(nóng)村調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的問題。
（1）各地政府一談糧食安全，就是要增加水稻、小麥、玉米的種植面積，這樣的思路其實不對，因為我國稻谷和小麥現(xiàn)在都供過于求，庫存量可供一年的消費(fèi)。由于生產(chǎn)過剩，稻谷和小麥的價格上不去，小麥價格有時甚至低于玉米，小麥做飼料現(xiàn)象并不稀奇。其實在糧食方面，我們?nèi)钡氖秋暳霞Z，特別是大豆，目前我國最主要的蛋白飼料。
（2）雖然政府有關(guān)部門已注意到大豆是威脅國家糧食安全的主要農(nóng)產(chǎn)品，但促進(jìn)大豆生產(chǎn)的有關(guān)政策措施是不切合實際情況的。例如，大豆生產(chǎn)效益不高，農(nóng)民缺乏種植大豆積極性，需要政府補(bǔ)貼。大豆畝產(chǎn)只有兩百多斤，玉米畝產(chǎn)近千斤。地里種了大豆，糧食產(chǎn)量馬上下滑。為了解決這一問題，在許多地方，政府補(bǔ)貼農(nóng)民采用“玉米大豆帶狀復(fù)合種植”的生產(chǎn)方式，即在玉米間套種幾行大豆。其實這是很久以前農(nóng)民就放棄的種植方式，因為這種復(fù)合種植的耕地、除草、收獲等田間工作需要人工作業(yè)，復(fù)合種植方式難以機(jī)械化，所以才轉(zhuǎn)成種植單一作物。
政策制定者還忽視了目前國內(nèi)大豆的特征和用途，從而出現(xiàn)一系列現(xiàn)實問題。國內(nèi)大豆含油率一般在15%左右，適用于制作豆制品，加工成大豆油和大豆粕不合算；進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因大豆因其含油量高達(dá)20%左右，適用于壓榨加工成大豆油和大豆粕（蛋白質(zhì)飼料）。在國內(nèi)大豆的生產(chǎn)和需求持平的情況下，國內(nèi)大豆價格比進(jìn)口大豆價格一般每噸要高1000元左右。當(dāng)國內(nèi)大豆生產(chǎn)超過豆制品加工需求的時候，國內(nèi)大豆價格與進(jìn)口大豆價格的差價逐漸消失。例如，2022年通過各種方式擴(kuò)種大豆，國內(nèi)生產(chǎn)的大豆超過了豆制品的需求，出現(xiàn)了補(bǔ)貼農(nóng)民種植大豆、補(bǔ)貼收購大豆和補(bǔ)貼大豆壓榨加工使用國內(nèi)大豆的現(xiàn)象。因此，要替代進(jìn)口的大豆，首先要做的是加大研發(fā)投入，選育出含油率高的大豆，而不是現(xiàn)在就盲目擴(kuò)大大豆生產(chǎn)。
（3）為保障糧食安全，許多地方出臺了支持合作社、企業(yè)等生產(chǎn)新型主體的政策，但其實際效果常常相反。已有的國內(nèi)外研究都表明，農(nóng)戶或家庭農(nóng)場是最適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體。我最近考察了某省某縣2014年開始的糧食生產(chǎn)合作社改革試點，情況不容樂觀，目前除了一家合作社還在堅持運(yùn)作（即使是進(jìn)退兩難了）外，實施改革試點的其他合作社都消失了。企業(yè)經(jīng)營糧食生產(chǎn)更是違背了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一般規(guī)律。例如，2022年8月我們在某省多縣對土地托管做了調(diào)研，主要結(jié)論是：
第一，經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大了，但單產(chǎn)也顯著下降了；
第二，地租上升，同時擠出許多種田能手從而影響了他們的生計；
第三，糧食單產(chǎn)從高到低依次為適度規(guī)模農(nóng)戶、千畝種植大戶、合作社、土地托管的企業(yè)或供銷社。對企業(yè)而言，如果經(jīng)營1000畝，假設(shè)每畝地賺100元，1000畝可以賺10萬元；如果經(jīng)營面積從1000畝增加到10,000畝，即使新增的9000畝每畝只賺10元，企業(yè)還是要擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的，因為總利潤可提高到19萬。但如果1萬畝地交給10個家庭農(nóng)場，利潤肯定超過100萬。更為重要的是，政府補(bǔ)貼這些企業(yè)從事糧食生產(chǎn)，單產(chǎn)普遍出現(xiàn)下降趨勢。
（4）為了保障糧食安全，近期各地嚴(yán)禁“非糧化”，在實施政策過程中常常出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，其效果往往大不到預(yù)期的效果。我調(diào)研過在現(xiàn)代化的蔬菜大棚里種水稻，或者魚塘填土后種水稻和小麥等案例，發(fā)現(xiàn)他們確實是種了糧食，也完成了糧食種植面積的任務(wù)，但有不少是只種不收的案例：因為機(jī)械進(jìn)不了大棚，人工在大棚種糧食成本太高；因為長期養(yǎng)魚的農(nóng)戶不是種糧能手，播種后繼續(xù)田間生產(chǎn)作業(yè)虧本更大；因為糧食面積是統(tǒng)計出來的，而糧食產(chǎn)量往往是“計算”出來的?！耙坏肚小钡膱?zhí)行方式，背離了中央制定政策的初衷。
（5）部分地方政府從“退耕還林”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴肆诌€耕”。對地方而言，前幾屆政府把耕地變少了，現(xiàn)在最方便的達(dá)標(biāo)方法就是變“退耕還林”為“退林還耕”。這樣的做法除了能補(bǔ)足耕地數(shù)量，別無他用。“退耕還林”的耕地生產(chǎn)力非常低，“退林還耕”也難以提高糧食生產(chǎn)，因為農(nóng)機(jī)開不上去，即使種了糧食，收獲也非常困難。
五、未來發(fā)展和政策取向？
過去四十多年，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程表明在農(nóng)業(yè)持續(xù)增長的同時，工業(yè)服務(wù)業(yè)以更快的速度增長，所以農(nóng)業(yè)就業(yè)和農(nóng)業(yè)GDP在國民經(jīng)濟(jì)中的占比不斷下降，而且前者的下降速度超過后者，從而縮短了工農(nóng)勞動收入差異。未來還需加快這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的速度，因為只有農(nóng)業(yè)就業(yè)和農(nóng)業(yè)GDP在國民經(jīng)濟(jì)中的占比趨同的時候，才能消除工農(nóng)收入差距，實現(xiàn)農(nóng)民與全體國民的共同富，這是我對未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的兩大愿景之一。
要實現(xiàn)農(nóng)民與全體國民的共同富?；蜣r(nóng)業(yè)和工業(yè)服務(wù)業(yè)的勞動生產(chǎn)率趨同，任務(wù)非常艱巨。要在2050年基本實現(xiàn)以上目標(biāo)，我們預(yù)測農(nóng)業(yè)就業(yè)占比要從2020年的24%下降到2050年的4.3%，這時的勞動生產(chǎn)率農(nóng)業(yè)比工業(yè)服務(wù)業(yè)還低20%左右，農(nóng)民還是需要從事非農(nóng)就業(yè)才能達(dá)到其他國民的平均收入水平。其實農(nóng)業(yè)就業(yè)占比下降到4%左右的發(fā)展目標(biāo)并不算很高，因為這也只相當(dāng)于90年代末的日本和現(xiàn)在的韓國水平；但這意味著我國的農(nóng)業(yè)勞動力要從2020年的1.77億下降到2050年的3200多萬，其中從事種植業(yè)的2900多萬。到2050年，即使我國保住了18億畝的耕地紅線，平均每個勞動力也只有61畝，大國小農(nóng)始終是我國的國情。
這里我想強(qiáng)調(diào)的是：要在未來30年減少1.45億農(nóng)業(yè)勞動力，任務(wù)是極其艱巨的。因為在過去30年工業(yè)化與城鎮(zhèn)化加速時期，我國農(nóng)業(yè)勞動力也只減少1.65億。2022年受疫情和總體經(jīng)濟(jì)增長減緩等影響，農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)不降反增，恢復(fù)到2020年的1.7億。
要在保障糧食安全的前提下，實現(xiàn)農(nóng)民增收和共同富裕同樣面臨巨大挑戰(zhàn)。過去十幾年，耕地經(jīng)營規(guī)模小于10畝的農(nóng)戶占比一直保持在85%以上，十年內(nèi)變化不到1個百分點。耕地經(jīng)營規(guī)模這么小的農(nóng)戶如果種糧食，難以保障家庭足夠收入；因此，過去許多小農(nóng)戶依靠有限的耕地發(fā)展高值農(nóng)業(yè)，雖然市場風(fēng)險大，但收入也高。現(xiàn)在這些小農(nóng)戶如果繼續(xù)發(fā)展高值農(nóng)業(yè)，不但面臨市場風(fēng)險，而且還面臨政策風(fēng)險。
為此，我提出保障糧食安全并實現(xiàn)農(nóng)民的共同富裕是未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的第二大愿景。農(nóng)業(yè)包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，但養(yǎng)殖業(yè)研究向規(guī)?；⑵髽I(yè)化的現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)型了，原來農(nóng)民增收的主要來源之一的養(yǎng)殖業(yè)也逐漸被資本或企業(yè)占有了，未來發(fā)展與現(xiàn)在的農(nóng)民關(guān)系不大了。為此，我們這里主要關(guān)注種植業(yè)。
在種植業(yè)，最近我提出“二八格局”發(fā)展策略，即種植業(yè)需向“二八格局”方向轉(zhuǎn)變，才能在保障糧食安全下，實現(xiàn)大農(nóng)小農(nóng)共同富裕。大農(nóng)占農(nóng)戶的20%，主要生產(chǎn)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品以保障國家糧食安全，靠適度規(guī)模經(jīng)營和政府補(bǔ)貼提高收入；小農(nóng)占農(nóng)戶的80%，主要發(fā)展高值農(nóng)業(yè)以保障收入增長和國民營養(yǎng)改善，靠不斷完善的市場和政策支持持續(xù)提高收入。
在未來的政策取向方面，需要強(qiáng)調(diào)如下幾點：
第一，要真正夯實“藏糧于技、藏糧于地”戰(zhàn)略。“藏糧于技”的關(guān)鍵是要提高農(nóng)業(yè)研發(fā)投入，目前農(nóng)業(yè)研發(fā)的財政支出只有250多億，只是政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村財政支出總額的1%多些?！安丶Z于地”的關(guān)鍵是提高耕地的地力，在未來能夠產(chǎn)出更多的糧食等農(nóng)產(chǎn)品，但現(xiàn)實情況正相反——高強(qiáng)度地利用耕地提高糧食產(chǎn)量，耕地的地力和水資源短缺每況愈下。
第二，要加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型。在保障口糧安全的情況下，農(nóng)業(yè)應(yīng)逐漸向現(xiàn)代高效綠色的高值農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。
第三，要出臺實現(xiàn)大農(nóng)與小農(nóng)共同富裕的政策措施。種植應(yīng)向“二八格局”轉(zhuǎn)變，建立分別針對大戶與小戶的政策支持體系。
第四，要加大實現(xiàn)農(nóng)民與全體國民共同富裕的政策措施。需要加速發(fā)展中小城市、縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為農(nóng)村勞動力創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會。
第五，要促進(jìn)中國與全球共同發(fā)展。要推進(jìn)全球貿(mào)易和完善治理體系；要有應(yīng)急方案，但不能按應(yīng)急方案來指導(dǎo)我們的日常發(fā)展；要幫助發(fā)展中國家提高糧食生產(chǎn)。
靠什么？過去四十多年的發(fā)展與改革經(jīng)驗表明，科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、市場改革和投入創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長的四大驅(qū)動力，它們也將是未來保障糧食安全、農(nóng)民增收和永續(xù)發(fā)展的重要驅(qū)動力。在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，要特別關(guān)注生物、數(shù)字、裝備和生態(tài)等技術(shù)；在政策創(chuàng)新領(lǐng)域，要特別關(guān)注制度、政策和投資等創(chuàng)新。
（作者系北京大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院教授、新農(nóng)村發(fā)展研究院院長、發(fā)展中國家科學(xué)院院士；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北大國發(fā)院 微信公眾號）
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