現代化發展必然形成兩大發展趨勢:一是社會的分化;二是國家的一體化。社會的分化是現代化的內在動力,而國家的一體化是現代化的基本保障。因而,任何國家的現代化發展都將面臨一個基本難題:如何將社會分化和國家一體化有機統一起來,并產生良性互動。解決這個難題的方法不外兩種:一是用制度來容納分化并鞏固一體化,如國家的憲法體系;二是用機制來平衡分化與一體化之間所可能帶來的種種矛盾與沖突,如有序的公民參與等。
中國是一個超大規模的國家,多元一體與多樣共存是其內在的特性。改革開放后,現代化發展所催發的社會分化和資源流動,大大深化了中國社會的多元性、多樣性和復雜性。要維持這樣的社會發展,保持其穩定和協調,不僅需要國家擁有強大的制度供給能力,以滿足社會發展對民主和法治的需求,而且需要國家開發必要的機制以協調現實的矛盾與沖突,平衡社會分化中的權力關系以及一體化中的多元利益關系。為此,國家在推進改革開放的同時,積極推進中國的民主與法治建設。在這個過程中,國家是民主建設的重要建構者。基層民主則成為國家推動和建構民主的重要戰略平臺。本文將以基層民主為對象,考察中國民主化進程中國家建構民主的實踐及其現實效應。
一、民主與發展:國家在建構民主中的作用
人與社會的發展,是人類社會的基本主題。任何人類社會的理性實踐,都不可能離開這個主題及其所蘊含的基本價值。民主的實踐也是如此。盡管古典民主與現代民主的內在出發點有本質不同[1](PP280-298),但維持與保障人與社會的發展始終是其共同的使命。
人類建構了國家,才產生民主問題。民主的本意就是人民能夠在國家中實現自己的統治。這種愿望實際上蘊含著人類處境的一種兩難:如果人們能夠完全憑借其自身及其所形成的社會共同體的理性和治理的力量解決自己的問題,就能夠實現自我統治,自然也就不需要建構國家這樣的政治共同體;人類正是因為尚未形成這樣的能力,所以,才需要建構超越自身、處于社會之上并駕馭社會的虛幻的政治共同體,即國家,并借助國家的力量來達成社會的治理,以保障人與社會的發展。國家的存在,本質就意味著人在現實中不可能實現自我統治;但人類生命中所蘊含的自由意志卻不斷地生成要在國家這樣的政治共同體實現自我統治。民主就是這種內在沖動的產物,其基本表現就是人民的統治。[1](P22)面對國家,這種人民統治必然要以國家制度的形式表現出來。所以,民主的內在沖動雖然來自社會,但其最終的實現離不開國家制度的具體體現。正是在這個意義上,列寧認為民主是一種國家形式,一種國家形態。[2](P257)
現代民主是以人在現代化發展過程中獲得相對的獨立與自主為前提的。如果說古典民主從保障國家(城邦)的整體發展出發來維護人與社會的發展,那么現代民主則從保障人的獨立與發展出發來維護人與社會的發展。因而,相對于古典民主來說,現代民主更加直接地體現為人與社會發展的內在需求。這樣,現代社會的人們也就很自然地認為,民主成長的內在動力在于人的自主對民主所形成的內在需求;而這種需求的最大供給方是國家。對于人的自主來說,似乎國家能夠讓渡出多少空間給個人和社會,也就直接決定著個人與社會的民主需求能夠在多大程度上得到滿足。于是,現代社會的人們產生了一種集體幻覺:現代民主的建設與成長,不取決于國家,只取決于社會;對于民主來說,國家不是積極的力量,而是消極的力量。由于這種集體幻覺,人們普遍不信任國家能夠在民主成長中發揮重要的作用,往往忽視或無視國家在民主成長中所可能扮演的重要角色。
然而,前面的分析已表明,任何民主追求的最終達成都離不開國家;而且就民主對人與社會發展的內在關懷來看,民主對于國家來說,并不完全都是壓力和挑戰,在一定條件下,它也是國家發展的重要資源,因為,國家完全可以通過民主這個政治資源的開發與運用,來維護社會的基本秩序,促進社會的發展,從而達成國家權力的合法性和國家治理的有效性。縱觀各國現代化發展歷程,人們可以發現,民主化在保障和促進現代化發展的過程中,實際上離不開國家在其中的有效作用。現代化發展所帶來的社會分化以及現代化本身對國家一體化的內在需求,使得國家在民主化過程中的作為,不僅直接關系到民主化的成長,而且直接關系到現代化的成敗。因為,社會分化所必然形成的民主化需求,必然挑戰國家既有的權力與權威;而現代化對國家一體化的內在需求則要求國家必須有足夠的權威與能力。這也就意味著國家必須在給民主化釋放發展空間的同時,依然要保持其應有的權威與能力。要平衡這其中的關系,國家明智的選擇就是主動推動和引導民主化發展,為此,國家應該將積極的自我變革和有效的國家建設有機統一起來,否則,國家就無法擁有對民主化的主動性。國家一旦在民主化中陷入被動,其結果不外兩種:要么被民主化所削弱,使國家陷入低質民主的泥沼;要么國家竭力壓制民主的挑戰,使國家陷入專制的恐懼。這兩種情形不僅在許多發展中國家的現代化和民主化經歷中可以看到,而且在西方國家的現代化和民主化的歷史中也俯拾皆是。
民主化也是中國現代化發展的核心主題。中國首先完成了制度選擇,確立了社會主義制度,并開始了社會主義的現代化和民主化實踐。然而,在相當長的時間里,正如沒有搞清楚什么是社會主義以及如何建設社會主義一樣,中國也沒有搞清楚什么是社會主義民主以及如何建設社會主義民主。改革開放后,中國在探索中國特色社會主義現代化發展之路的同時,也開始了社會主義民主與法治的探索與實踐,并逐漸形成了黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一的社會主義民主發展原則。這個原則的形成,既是黨和國家積極推動人民民主建設的成果,也是指導黨和國家在未來更好地推動人民民主發展的基本方略。改革開放所帶來的經濟與社會生活的深刻變化,尤其是市場經濟及其所帶來的人的個體解放,為中國的民主化提供了強大的動力,使中國社會形成了強大的民主化力量。盡管這種力量推動了中國的政治發展與國家建設,但也直接或間接地挑戰了黨和國家的領導體制與領導能力。為了順應中國民主化發展的潮流,積極應對民主化發展所提出的新情況和新問題,黨和國家在積極推進政治體制改革的同時,也努力從制度和法律上推進民主建設。在這個過程中,黨和國家實際上成為了中國民主的重要建構力量。這種建構,既提升了黨和國家適應民主化發展能力,同時也創造了黨和國家引導中國民主化進程的中國民主發展模式。在這種發展模式中,基層民主成為黨和國家建構民主發展的重要實踐平臺。
二、基層民主:基于國家邏輯的民主建設
在中國共產黨的重要會議文件中,最早使用“基層”這個詞的是毛澤東在黨的七大作的政治報告。在報告中,毛澤東用“基層”這個詞來分析社會革命力量,強調要動員“社會的基層分子”參加革命運動,它主要包括“生活痛苦不堪的農民、工人、士兵和下層公教人員”。[3](P1088)雖然七大使用“基層”這個詞很少,但卻頻繁使用與這個詞類似的另一個詞:“基礎”,并第一次提出了“黨的基礎組織”這個概念。黨的七大通過的黨章第一次明確了黨的支部是“黨的基礎組織”。黨章明確規定:“黨的基礎組織,是黨的支部。在每一個工廠、礦山、農村、企業、街道、連隊、機關、學校,等等之內,凡有黨員三人以上者,即成立黨的支部組織。”黨的八大通過的黨章把“黨的基礎組織”改為“黨的基層組織”,同時還用“基層單位”一詞來指正與人們日常生產、生活和治理相關的黨政軍企事業的部門。黨章規定:“每一個工廠、礦山或者其他企業,每一個鄉和民族鄉,每一個鎮,每一個農業生產合作社,每一個機關、學校和街道,人民解放軍中的每一個連隊和其他基層單位,凡是有正式黨員三人以上的,都應當成立黨的基層組織。”在這里,黨的基層組織所對應的不僅有基層單位,也有鄉鎮一級政權。中國共產黨是在其逐步成為全國性政黨的背景下提出“黨的基礎組織”這個概念的,黨的八大提“黨的基層組織”這個概念的時候,中國共產黨已經成為掌握國家政權的全國性政黨。這說明中國共產黨成為全國性政黨之后,就將自己的組織體分為三個層次,即中央、地方和基層。然而,中國共產黨領導的國家政權建設并不是一開始就分為這三個層次的。
在國家政權建設方面,劉少奇比較早地用了“基層”這個詞。在關于1954年中華人民共和國憲法草案的報告中,劉少奇在說明我國實行多級選舉制時,用了“基層選舉”這個概念。[4](P156)但是, 1953年的選舉法并沒有使用“基層選舉”這個概念。從《共同綱領》和1954年的憲法文本來看,當時國家政權體系實際分為兩大部分即中央與地方,鄉鎮一級歸屬于地方政府。至于城市中的居民委員會, 1954年的《城市居民委員會組織條例》也只是將居民委員會定位為“群眾自治性的居民組織”,《條例》中根本就沒有“基層”這兩個字。1975年的憲法是“文革”的產物,國家政權體系被高度簡化,因而,也沒有“基層”這個層面。到了1978年憲法修改的時候,“基層”這個詞才第一次進入憲法,先后出現了“農村基層組織”和“基層政權組織”這兩個詞,其中“基層政權”主要指人民公社。但由于當時的國家政權體系是被“文化大革命”嚴重破壞和扭曲的體系,所以,基層政權組織并沒有形成一個完整的體系。這個體系的形成要到1982年憲法頒布之后。
1982年的憲法修改將“基層群眾自治”寫入憲法,并將“基層政權組織”的提法改為“基層政權”。憲法明確城市居委會和農村的村民委員會 是基層群眾自治組織,并且明確指出“居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定”。1987年的村委會組織法對村委會與鄉鎮關系的法律規定以及1989年城市居委會組織法對居委會與“不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關”關系的法律規定,在明確村委會與居委會的法律定位的同時,也明確了基層政權的實際范圍。
從上述的分析可以看出,“基層”的概念首先出現在黨的組織體系建設之中,它是以中國共產黨成為全國性政黨為前提的,因而,這種“基層”是相對與全國性政黨的整個體系而言的,是以全國體系或中央為視角劃出來的層級。隨著黨領導人民進行國家政權建設的不斷深入,“基層”這個概念也就從黨的系統漸漸延伸到國家政權體系之中,從而使黨的領導體系與國家政權體系在“基層”這個層面也有了呼應或對應的關系。然而,正如黨的基層組織如支部是黨建構起來的一樣,實際上作為國家政權體系中的“基層”這個部分,也是國家建構起來的,其中最為關鍵的是居委會和村委會就是國家在基層群眾中建構起來的自治組織。居委會是新中國建立后,新生的城市政權在消除舊社會的組織體系過程中,聚合各種積極的社會資源為新生政權服務而建立起來的;而村委會則完全是對居委會的模仿。[5][6]正因為有了這兩個基層群眾自治組織,作為地方政權組織末梢的鄉鎮與市區、街道才有了基層政權的法律定位。
應該指出的是,就國家政權體系建設來說,建構“基層”這個層面,固然為了政權的鞏固與國家治理,但在很大程度上也是為了建構中國的人民民主。人民民主的政治表現形式就是人民當家作主。在社會主義國家體系中,人民當家作主的基本表現形式主要有兩個方面:一是人民參與國家管理;二是人民自我組織、自我管理與自我服務。前者,中國借鑒蘇維埃經驗,創立了人民代表大會制度;后者,中國創造性地建構了基層群眾自治。然而,在改革開放之前,中國共產黨所建構的這些“基層”只是為了呼應人民當家作主所需要的政治形式,并沒有將其作為民主建設和發展的戰略平臺。改革開放之后,隨著社會力量的不斷增強,社會生活的日益活躍,中國共產黨開始從戰略上重視“基層”政治建設,于是,在全面建構“基層”的過程中,開始建構中國的基層民主,并將其作為中國政治發展和民主化建設的基本戰略。
雖然“基層民主”這個概念不是在改革開放開始的時候出現的,但發展基層民主的任務在改革開放伊始就已提出。1981年,《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》在總結“文革”的基礎上提出,要“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主,特別要著重努力發展各城鄉企業中勞動群眾對于企業事務的民主管理”。1982年,黨的十二大強調,應該將社會主義民主擴大到政治、經濟、社會和文化生活的各個方面,其中包括擴大到基層,即“發展各個企業事業單位的民主管理,發展基層社會生活的群眾自治。民主應當成為人民群眾進行自我教育的方法”。1982年底,新頒布的憲法第一次將城市的居民委會和農村的村民委員會作為基層群眾自治組織寫入憲法。1987年4月,即在中共十三大召開前夕,第六屆人大原則通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(草案)》。同年10月,黨的十三大報告不再僅僅把基層民主作為民主拓展的空間,而是更多地將其視為完善國家制度,協調國家與社會關系,提高黨和政府治理能力,維護社會穩定的戰略空間。報告指出:“在黨和政府同群眾組織的關系上,要充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用,逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。”“基層民主生活的制度化,是保證工人階級和廣大群眾當家作主,調動各方面積極性,維護全社會安定團結的基礎。”這個認識上的變化,大大提升了基層民主在中國政治生活中的戰略地位。雖然十三大沒有用“基層民主”這個概念,但提出的“基層民主生活制度化”已經點明了基層民主的核心與發展方向。為了實現“基層民主生活的制度化”, 1987年11月,全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》, 1989年12月,全國人大常委會通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。基于這兩部法律, 1992年10月召開的黨的十四大,第一次凝練出“基層民主”這四個字,并劃定了中國基層民主的三大組成部分即職代會、居委會和村委會。1997年9月,黨的十五大提出了“擴大基層民主”的政治建設目標。①報告指出:“擴大基層民主,保證人民群眾直接行使民主權利,依法管理自己的事情,創造自己的幸福生活,是社會主義民主最廣泛的實踐。”從報告的內容來看,擴大基層民主的最直接表現就是把城鄉基層政權的民主建設納入基層民主范疇,同時在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的原則下,擴大基層民主的運行空間。2002年的黨的十六大雖然依然堅持“擴大基層民主”的建設目標,但“擴大”的取向有所變化,最明顯的變化是:不再將基層政權機關的民主選舉和民主管理列入基層民主范疇,但依然強調人民群眾能直接行使民主權利,管理基層公共事務和公益事業。這也就說,基層政權機關的民主運行不屬于基層民主范疇,但人民群眾對基層政權機關的民主參與和民主監督則屬于基層民主范圍。十六大對基層民主邊界的重新劃定,實際上劃定了基層民主擴大的實際空間。十七大用“發展基層民主”這個提法取代“擴大基層民主”,至于“基層民主”的主體則發生了微妙的變化,更強調基層民主的主體是人民,是人民行使民主權利的體現,這不同于過去直接將基層群眾自治組織或基層政權作為基層民主的主體。從這樣的主體出發,基層民主的實際范圍就是人民當家作主在基層社會生活領域所能夠達到的邊界,這其中不僅包括基層群眾自治,而且包括人民群眾對基層政權組織的民主監督。由于主體是人民群眾,因而,基層自治的形式,除了基層群眾自治、人民群眾監督基層政權的政務之外,還包括人民群眾社會生活中所形成的各種社會組織的民主生活。為此,十七大報告第一次關注到“社會組織”在基層民主建設中的作用,提出“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強社會自治功能”。相比較而言,十七大對“基層民主”發展形成了相當系統的制度安排和戰略規劃,它不僅在國家與社會生活層面安排“基層民主”,而且將“基層民主”引入黨內,第一次提出了“黨內基層民主”,并要求“探索擴大黨內基層民主多種實現形式”。
綜上所述,在中國的政治建設中,從“基層”的形成到“基層民主”發展,都是在國家建構中展開的,都與國家建設和發展的邏輯密切相關。“基層”與人民群眾生活密切相關,人民群眾是基層活力所在,也是“基層民主”的內生動力,但是,這種活力與內生的動力如何以“基層民主”的方式表現出來,到目前為止依然取決于國家對“基層民主”的建構。因而,中國的“基層民主”的基礎和動力是內生的,但其發展途徑與形式,在很大程度上是國家給予的,并受到憲法和法律的保障。于是,在“基層”這個層面,社會的民主沖動與國家的民主建構之間自然會形成具有一定緊張感的微妙關系:社會力圖創造完全自主的空間;國家力圖將這種自主的沖動納入國家制度體系,使其在得到保障和基本滿足的同時,又能為黨和國家創造一定的合法性基礎。當然,問題沒有那么簡單,國家的邏輯固然有其合理性,但在如何與民主發展的社會邏輯有機結合上,不可能是一廂情愿的。在中國的現代化逐漸成長起來的時代背景下,國家要在基層建構有效的民主發展,就需要將自身邏輯與民主成長的社會邏輯有機結合,建構更為合理有效的基層民主建設與發展戰略。
三、優化國家建構民主的戰略:中國基層民主發展的新路向
在當今社會,人們所實踐的民主一定是現代民主,它基于現代社會的發展和現代國家建設的實踐而形成和發展,其中,現代化發展既是現代民主發展的最基本的推動力量,也是使現代民主以不同的方式在世界各國得以實踐的決定力量。對于中國來說,現代化不是內生的,而是世界現代化潮流推動和作用的結果。因而,在中國現代化成長中,國家起著主導作用,國家不僅主導著經濟與社會的現代化發展,而且也主導著政治的現代化發展,即民主化與現代國家建設。從這個角度講,在中國,國家建構民主不完全是制度的產物,它在很大程度上也是中國現代化發展形態的必然。當然,中國的社會主義制度及其內在的政治邏輯,也為國家建構民主提供了一定的制度基礎與政治基礎。
中國在社會主義制度框架下建構現代民主的有效實踐發生在改革開放之后。這個實踐主要從三個方面展開:一是修改憲法,重啟憲政民主;一是放權民眾,孕育現代社會;三是激活制度,吸納公民參與。基層民主被推上中國民主發展的戰略舞臺,都直接與這三個實踐有關,它綜合體現了這三大實踐。所以,考察基層民主的發展與實踐,多少能夠透視出中國國家建構民主的基本戰略與成效。
就黨和國家對基層民主的內涵與戰略價值的認識發展過程來看,國家建構民主經歷了一個逐漸成熟的過程。這個過程固然得益于黨和國家對現代民主認識和把握的不斷深化,但更得益于改革開放所帶來的經濟與社會發展,尤其是市場經濟與現代社會的成長。中國的實踐表明,國家在建構民主中發揮的作用是重要的,但民主得以最終成長的力量不在國家而在社會,因而,國家建構民主的基本方略應該是國家順應社會發展的要求,主動把握民主發展的方向、戰略與進程,使民主的發展既能促進人與社會的全面發展,也能保障國家權力的合法性與有效性。這種戰略在黨的十七大報告對基層民主的定位中得到了比較充分的體現。十七大報告對基層民主是這樣闡述的:
“發展基層民主,保障人民享有更多更切實的民主權利。人民依法直接行使民主權利,管理基層公共事務和公益事業,實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督,對干部實行民主監督,是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑,必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制,擴大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。全心全意依靠工人階級,完善以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度,推進廠務公開,支持職工參與管理,維護職工合法權益。深化鄉鎮機構改革,加強基層政權建設,完善政務公開、村務公開等制度,實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強社會自治功能。”
在這里,基層民主實際上涉及到四個主體,依次是:人民群眾、基層群眾自治組織、基層政權和社會組織。人民群眾、社會組織屬于社會一方,而具有憲法和法律基礎的基層群眾自治組織和基層政權實際上屬于國家一方。在十七大之前,基層民主主要從國家一方來闡述,因而,所遵循的主要是國家邏輯;而十七大的報告明確加上了社會一方,并且強調了基層民主的社會邏輯的重要性,例如提出了增強“社會自治”功能的主張。比較前幾次黨代會關于基層民主的闡述,這種變化是前所未有的。正是基于這種變化,國家對基層民主有了全面而深刻的認識,不再簡單定位為基層群眾自治或基層政權組成和運行的民主化,而是直接定位為人民民主的實踐途徑和表現形式,因而不僅具有國家性一面,而且具有社會性一面,如社會組織與社會自治。這樣的定位,使得基層民主有了明確的內涵和廣泛的外延,既為以人民群眾為主體的基層民主發展提供必要的空間,也為國家憲法和制度所安排的基層民主制度有效吸納人民群眾的民主生活發展提供了新的基礎與平臺。但是,這些變化依然沒有改變基層民主是國家建構的民主這個事實,因為,報告強調必須把基層民主“作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”。基層民主之所以沒有躍出國家建構的格局,關鍵在于社會建設和國家建設都處在進行之中,都不成熟、不完善,國家與社會之間依然存在著種種制度所無法完全協調或容納的緊張關系。在這樣的情形下,國家一旦失去了對民主成長的主導和建構能力,放任式的民主成長必將因社會條件的不成熟和國家調控的失效而失去其內在具有的促進人與社會發展的應有功效。
但是,正如從十七大報告中所看到的那樣,在人民群眾日益自主、社會力量日益壯大的形勢下,國家建構民主發展,不再是單方面的行動,而是國家與社會的共同行動;不再是國家意志的簡單體現,而是人民群眾意志以及國家所代表的人民群眾意志的綜合體現。這就要求國家必須優化國家建構民主的戰略,否則,國家就無法在社會轉型、發展和壯大的形勢下,依然能夠有效地領導或主導民主的建設和發展。這是事物發展的必然規律。依據改革開放以來中國基層民主實踐與發展的實際狀況以及中國國家建設和民主發展的歷史趨勢,在發展基層民主這個層面,優化國家建構民主的戰略主要應解決四大轉變:
第一,從基層群眾自治向基層自治發展,讓人民當家作主真正落實于基層民主。中國是一個人民民主的國家。人民民主的現實體現就是人民當家作主,它一方面通過人民參與國家事務來實現;另一方面通過人民自我組織和自我管理來實現,即人民群眾通過在基層社會領域的自治來實現。目前,這種自治的制度安排主要集中于基層群眾自治,如村委會、居委會、職代會等。但現實表明,隨著個體的自主和現代社會的逐漸發育,人民群眾在具體的生產和生活領域中也發育了一系列具有自我管理和自我服務功能的社會組織,如業主委員會或者其他一些具有自助性、互助性或維權性的社會組織。這些組織充實了人民群眾自治的能力,拓展了他們自治的空間。于此同時,隨著政府的服務與人民群眾日常生活關系的日益密切,不論從人民群眾做主或維權的需要出發,還是從基層政府更好地提供公共服務的愿望出發,加強人民群眾對基層政府管理事務的參與和監督也日益成為國家與社會的共同需求,為此,國家與社會共同創造了各種新的民主活動方式,如各種形式的民主懇談會等。因此,中國今天的基層社會已成為不斷孕育和發展新的民主力量與新型民主生活方式的重要空間。在這樣的情況下,基層民主發展可以堅持以基層群眾自治為主要平臺,但不能局限于基層群眾自治,應該將基層群眾自治納入到基層自治的平臺,并在這個平臺上,整合基層群眾自治與其他各類社會組織、各類新型的民主生活方式之間的關系,充分發揮它們的群眾性、自治性和民主性,孕育出群眾自治的活力、基層管理的合力和民主成長的動力。基層自治,是民主成長和鞏固的基礎,也是政府與社會有效協調與耦合的關鍵。這不是需要與不需要的問題,而是不可或缺的問題。因為,沒有這個要素,不僅社會無法健康成長,國家建設也將失去應有的前提。所以,要發展人民民主,就必須從基層群眾自治邁向基層自治。基層自治,不僅將自治根植于群眾,更為重要的是將自治根植于社會。
第二,從黨政一體向黨政分工發展,讓黨的領導真正基于人民的根本意志。黨的領導是人民民主的前提,也是基層民主的保障。但長期以來,在基層民主建設中,黨的領導往往以黨政一體為前提,其實踐形式就是基層黨的書記直接兼任基層群眾自治的核心領導。在這樣的政治安排下,基層群眾自治直接變成完成黨或政府任務的一個部門,多了政治性與行政性,卻少了自治性與民主性。理論與實踐表明,這樣的體制格局,從長遠發展來看,既不利于黨自身的建設與發展,也不利于基層群眾自治組織的發展;既不利于黨領導基層社會水平的提高,也不利于黨執政的社會基礎和群眾基礎的充實和發展。因此,黨要在領導和建構基層民主發展中真正發揮作用,就必須從黨政一體向黨政分開發展,在讓基層群眾自治真正落位群眾、落位社會,并發揮出其應該的功能和效應的同時,也讓黨的基層組織真正擔當起黨的建設使命,擔當起縱覽全局、協調各方、領導發展的領導作用。在基層社會,黨政分開,既放活了社會,也找回了政黨;更為重要的是政黨將因此完全有基礎、有資格以基層人民群眾根本利益代表的角色在基層社會擔當領導、團結民眾、維護和諧。對于基層社會來說,只有這樣的政黨,才是有真正領導權威和領導力的政黨;而有了這樣的政黨,基層民主實踐人民民主也就有了領導力量和政治保障。
第三,從政治拉動向法律推動發展,讓法律制度真正發揮維護民主發展的作用。實現民主的制度化和法律化是國家建構民主的基本使命,也是國家建設和民主發展的內在要求。由于我們長期習慣于用政黨的政治和組織優勢來動員社會、運行民主,所以,國家所建構的基層民主建設與發展,在很大程度上依賴于政黨的政治拉動。這種政治拉動確實啟動了民主生活、激活了民主制度,但這種拉動主要從政黨或國家意志出發的,難以與社會的真正民主需求形成完全的共鳴,結果,由此拉動的基層民主在形式上十分活躍,在實效上卻比較有限。顯然,這樣的民主建構方式是不可能產生長久效應的,因而,必須改變,其出路就是一條,即從政治拉動向法律推動轉化。法律推動的本質就是用法律規范來保障基層民主發展。于此同時,創造基層民主發展的空間,使得各種形式的基層民主在目標一致、規范有序的條件下得到充分的發展。我們不能用法律來引導和規范基層民主的發展,基層民主的發展就不可能與依法治國獲得統一,自然也就不可能完全尊重法律規范,由此產生的危害將是全局性和長遠性的。所以,及時有效地調整國家建構民主發展的戰略,對人民民主發展和國家建設都具有重要的戰略意義。
第四,從生成治理向生成民主發展,讓基層民主真正成為中國民主的基礎。好的民主是一定能夠生成治理的,但是沒有民主規則的治理是生成不了治理的。國家建構民主,既是國家呼應社會發展、生成合法性的內在需求,但同時也是國家履行職責、創造治理的內在使命。顯然,國家要通過建構民主來創造治理。但如果放大了這個動機,國家在民主建構中,就會從治理需要出發來部署和安排民主的建設和發展,而不是從建構一個好的民主以創造治理的邏輯出發去部署和安排民主。由于社會轉型與發展的條件限制,在過去相當長的時間里,國家建構基層民主更多地是從國家治理基層社會的需要出發來開發和推動基層民主,這使基層民主的實踐往往跳不出國家治理社會的情結。現行實踐中的基層民主確實在很大程度上實現了國家對社會治理的需求,但也在很大程度上失去了基層民主所應具有的活力和影響力。在社會轉型日益深刻,社會權力日益增長的條件下,沒有基層民主的發展,民主化與人民當家作主的實踐就失去了應有的戰略基礎與平臺。為此,國家建構基層民主就必須從生成治理向生成民主發展,即不再從國家對社會治理的角度來推動基層民主,而是從通過全面激活和發展基層民主來創造基層自治的政治邏輯來推動基層民主。這是中國基層民主發展的科學之道,也是中國人民民主發展的基本路徑。
四、結論
中國基層民主建設和發展體現了國家建構民主在中國的具體實踐。國家通過建構和推動基層民主建設和發展,形成了中國民主發展的基本戰略和形態,增強了國家治理社會合法性基礎,為中國社會的歷史性轉型提供了必要的社會基層和國家力量。國家建構民主發展不是要求民主按照國家意志發展,而是要求國家能夠積極適應經濟與社會發展的民主要求,主動推動民主的建設和發展,使民主的發展與國家和社會的發展保持內在的統一。民主的根本動力來自社會,但民主要成為人與社會發展的有效推動力量,離不開國家在其中的積極推動和正確引導。所以,使民主真正成為發展的力量,是國家建構民主應遵循的基本原則。在中國基層民主實踐中,黨和國家扮演了重要的角色,起到了重要的作用。國家建構民主,不是國家單一意志的行動,而是國家與社會協調與合作形成的行動,其戰略不是固定不變的,而是與時俱進的。因而,隨著社會的進一步發展,國家建構基層民主的戰略必須進行重新優化,否則,國家建構的基層民主就完全可能因為國家戰略不當而走向變異或萎縮。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：《江蘇行政學院學報》
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