——來自湖北省沙洋縣的調(diào)查報(bào)告
所謂“按戶連片耕種”是在落實(shí)土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定家庭承包權(quán)的前提下，以灌溉水源等為基本參考依據(jù)，由村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，充分尊重農(nóng)戶的意愿，通過村民小組內(nèi)部的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包權(quán)互換等辦法，使農(nóng)戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”，在每戶耕種土地面積基本不變的條件下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)土地低成本、高效益的經(jīng)營。2014年湖北省沙洋縣選擇3個(gè)村試點(diǎn)，結(jié)合土地確權(quán)推行“按戶連片耕種”，取得成功。2015年在總結(jié)3個(gè)試點(diǎn)村做法的基礎(chǔ)上，首開全國先河進(jìn)行整縣推廣。截至2015年9月30日，沙洋縣完成“按戶連片耕種”面積85.3萬畝、占全縣耕地總面積的89.6%，“按戶連片耕種”工作取得巨大成功。
沙洋縣結(jié)合土地確權(quán)推行“按戶連片耕種”，為全國解決土地“分散化、碎片化”問題做出了有益的探索，為加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化走出一條可持續(xù)發(fā)展的路子。
如何推行“按戶連片耕種”
（一）堅(jiān)持尊重民意、民主協(xié)商。一是堅(jiān)決尊重群眾意愿，對(duì)有不同意見的群眾，做好深入細(xì)致的思想工作。二是充分發(fā)動(dòng)群眾參與。所有重要事項(xiàng)，均通過民主協(xié)商的辦法決定。三是切實(shí)尊重群眾首創(chuàng)精神。形成了以鄂冢村為代表的承包地經(jīng)營權(quán)村組內(nèi)部流轉(zhuǎn)，以馬新村為代表的承包地承包權(quán)互換與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并用，以童沙村為代表的承包地重分等三種典型形式。
（二）堅(jiān)持因地制宜、分類施策。主要采取六種連片路徑：一是以灌溉水源為主要參照進(jìn)行連片。二是以農(nóng)民住房為主要參照進(jìn)行連片。三是以最大田塊為主要參照進(jìn)行連片。四是以最集中田塊為主要參照進(jìn)行連片。五是以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為主要參照進(jìn)行連片。六是以涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施為契機(jī)引導(dǎo)連片。
（三）堅(jiān)持方案精準(zhǔn)、公開公平。一是科學(xué)制定方案。縣、鎮(zhèn)、村、組分別制定具體工作實(shí)施方案，一村一策、一組一策，圖紙演練推進(jìn)。所有調(diào)整方案由每家每戶簽字認(rèn)可。二是核實(shí)田塊面積。對(duì)所有田塊進(jìn)行重新丈量，將每個(gè)地塊的登記編號(hào)、坐落方位、實(shí)際面積公示，并印制成冊(cè)，每戶一份。三是集中張榜公示。及時(shí)將入戶調(diào)查結(jié)果、承包地塊分布情況、農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況張榜公示，并繪制連片前后對(duì)比圖。四是及時(shí)完善手續(xù)。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)調(diào)整后，依法依規(guī)辦理手續(xù)、簽訂合同，并及時(shí)登記頒證、建庫歸檔。
（四）堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)、做好結(jié)合文章。一是與加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合。結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土整治、高產(chǎn)農(nóng)田創(chuàng)建等項(xiàng)目實(shí)施，配套完善農(nóng)村機(jī)耕道、硬化道路、U型渠等基礎(chǔ)設(shè)施。二是與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整相結(jié)合。堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以效益為中心，引導(dǎo)農(nóng)戶土地連片后，大力發(fā)展稻蝦連作等“一高三新”生態(tài)高效種養(yǎng)模式，不斷調(diào)整優(yōu)化種養(yǎng)結(jié)構(gòu)。三是與將黨支部建在合作社上相結(jié)合。沙洋縣探索出將黨支部建在合作社上的新模式，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后一條龍服務(wù)，既解決連片耕種之后進(jìn)一步降低生產(chǎn)成本的問題，也解決小生產(chǎn)與大市場(chǎng)對(duì)接的問題。
有哪些現(xiàn)實(shí)好處
（一）化解了農(nóng)活勞動(dòng)強(qiáng)度“大”的困境。“按戶連片耕種”后，將大幅度提高機(jī)械化作業(yè)率，農(nóng)活勞動(dòng)強(qiáng)度相對(duì)大的困境迎刃而解。
（二）化解了規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)“差”的困境。化解了兩個(gè)以前土地“碎片化”情況下難以解決的問題：一是與為數(shù)眾多的農(nóng)戶打交道，致使交易成本增加；二是由于農(nóng)戶土地是分散的，流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民往往只是部分土地被流轉(zhuǎn)，而仍有分散化的土地?zé)o法流轉(zhuǎn)出去，致使農(nóng)民仍被附著在土地上，加大了土地流轉(zhuǎn)的難度。
（三）化解了公共設(shè)施建管“難”的困境。一是“建”的困境。通過“按戶連片耕種”，可以有效解決機(jī)耕道用地協(xié)調(diào)難的問題；二是“管”的困境。“按戶連片耕種”后，公共設(shè)施責(zé)任主體便于明確，理清了公共設(shè)施管護(hù)關(guān)系，避免了“公地悲劇”的發(fā)生。
（四）化解了利益糾紛“多”的困境。一是化解了“遠(yuǎn)近”利益糾紛。對(duì)于城郊村和鎮(zhèn)郊村，農(nóng)地征用的潛在可能性是按戶連片耕種的不利因素。承包權(quán)不變，流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)“按戶連片耕種”的辦法兼顧了兩方面的利益。二是化解了社會(huì)管理糾紛。“按戶連片耕種”前水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施分散使用、效率低，同一片區(qū)農(nóng)戶用水、用電的時(shí)間和數(shù)量不一致，浪費(fèi)嚴(yán)重，糾紛時(shí)有發(fā)生。“按戶連片耕種”后，農(nóng)戶關(guān)聯(lián)協(xié)商對(duì)象減少，糾紛概率大幅降低。
（五）化解了種田綜合成本“高”的困境。一是節(jié)約了時(shí)間成本。二是降低了費(fèi)用成本。村民嚴(yán)昌13畝地連成一片后，收割機(jī)大小田一起作業(yè)，且收割費(fèi)用由120元/畝降到100元/畝。
（六）化解了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度“小”的困境。“按戶連片耕種”之后，相鄰的農(nóng)戶既可以聯(lián)合共建公共設(shè)施實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也可以以更低的交易成本實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
（七）化解了農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系底子“虛”的困境。同一片區(qū)，農(nóng)戶種植的品種不一致，成熟期不一致，所患的病蟲害也不一致，不能用同一種藥去解決不同的病蟲害，這是“統(tǒng)防統(tǒng)治”等社會(huì)化服務(wù)化體系難以推進(jìn)的根本原因。實(shí)行“按戶連片耕種”之后，農(nóng)戶自己的好統(tǒng)一，因關(guān)聯(lián)對(duì)象少，鄰近的也好協(xié)調(diào)。
沙洋縣推行“按戶連片耕種”為什么能成功
（一）順應(yīng)群眾意愿。在沙洋縣2015年整縣推進(jìn)“按戶連片耕種”入戶征求意見階段，首次入戶全縣的同意率即達(dá)81%，五分之四以上村的同意率在90%以上。
(二)符合現(xiàn)行政策。沙洋縣的改革符合現(xiàn)行的所有政策，是通過“一主一輔一不得”來實(shí)現(xiàn)“按戶連片耕種”的。“一主”即以流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)為主。“一輔”即以互換承包權(quán)為輔，符合中發(fā)〔2014〕61號(hào)文件中“鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題”的精神，2015年沙洋互換承包權(quán)的74776畝、占耕地總面積的8%。“一不得”即按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定，不得整村打亂重分。沙洋縣嚴(yán)格把握這一條規(guī)定。
（三）改革成本較低。在沙洋整縣推進(jìn)“按戶連片耕種”工作中，沒有拿出專項(xiàng)資金用于開展這項(xiàng)工作。沙洋縣以“干部多吃一點(diǎn)苦，群眾少流一點(diǎn)汗”為工作總基調(diào)，以強(qiáng)有力的行政動(dòng)員推動(dòng)這項(xiàng)工作。
（四）政府有力推動(dòng)。一是處理好“敢”和“穩(wěn)”的關(guān)系。“按戶連片耕種”合乎民心，必須“敢”字當(dāng)頭。沙洋縣的實(shí)踐證明，與土地確權(quán)同步安排這項(xiàng)工作，不僅不會(huì)影響穩(wěn)定，反而有利于穩(wěn)定，在推動(dòng)“按戶連片耕種”工作期間，沙洋縣無一起越級(jí)上訪事件發(fā)生。二是處理好“愿”與“導(dǎo)”的關(guān)系。對(duì)于支持“按戶連片耕種”的群眾，沙洋縣委、縣政府積極滿足群眾的這一愿望。對(duì)于部分尚不理解“按戶連片耕種”好處的農(nóng)戶，沙洋縣的做法是反復(fù)引導(dǎo)。確實(shí)不支持，也不強(qiáng)迫，尊重群眾的意見。
作者系2016年湖北省荊門市年輕干部專題培訓(xùn)班學(xué)員、沙洋縣委常委
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:農(nóng)民日?qǐng)?bào) 2016年05月21日
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