自2007年中央財政提供農(nóng)業(yè)保險補貼以來，我國逐步建立了符合國情的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式，農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟補償和風險保障作用逐漸顯現(xiàn)，我國已成為“全球第二、亞洲第一”農(nóng)業(yè)保險市場。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化深入推進，農(nóng)村土地與勞動力加速流動，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營格局正在發(fā)生重大變化，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險與保障糧食安全的要求相比、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要相比、與廣大農(nóng)民尤其是新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的需求相比還有較大差距，亟須創(chuàng)新優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險補貼制度，完善制度設計，提高財政資金使用效率，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險保障糧食安全和支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“穩(wěn)壓器”和“保護傘”作用。
一、創(chuàng)新優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險補貼制度必要性
將農(nóng)業(yè)保險納入農(nóng)業(yè)支持與保護體系，出臺具體政策，制定農(nóng)業(yè)保險計劃符合國際慣例，不斷改革和完善頂層設計更是激發(fā)農(nóng)業(yè)保險制度活力的重要手段。
(一)順應保障國家糧食安全戰(zhàn)略的需要
糧食安全是關乎國計民生的頭等大事。習近平總書記反復強調，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。2015年中央一號文件明確提出“不斷增強糧食生產(chǎn)能力”，對糧食安全問題進行了全面細致的戰(zhàn)略部署。農(nóng)業(yè)保險是保障國家糧食安全戰(zhàn)略得以實現(xiàn)的重要手段之一，近幾年發(fā)展實踐已經(jīng)證明了農(nóng)業(yè)保險保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定的重要作用。如何能在既服務于國家戰(zhàn)略同時，又能促進農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險的保費補貼機制顯得尤其重要。
(二)順應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展的要求
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投資大，一旦出現(xiàn)風險，損失也大，不斷成長起來的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)保險的需求十分迫切。因此，順應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對風險管理要求，必須做到：一是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險賠付與政府救濟的平衡，有效保護農(nóng)民利益，實現(xiàn)財政補貼的可持續(xù)和保險經(jīng)營的可持續(xù)。通過農(nóng)業(yè)保險這種市場機制參與下的制度化的事前風險管理以及政府的事后救濟，平滑年度間財政支出水平，提高財政資金使用效率，實現(xiàn)對我國農(nóng)業(yè)風險的有效管理。二是實現(xiàn)保險經(jīng)營機構與農(nóng)民利益保障的平衡。作為享受政府補貼的政策性保險，政府應堅持農(nóng)業(yè)保險微利和公益性，通過開展農(nóng)業(yè)風險區(qū)劃、合理厘定費率、審核保險條款責任等制度建設，減少保險機構的經(jīng)營成本，進而促使其降低保費，最大限度地維護農(nóng)民利益。
(三)順應中央和地方事權責劃分的改革
針對“種糧比較利益低下，發(fā)展糧食生產(chǎn)對主產(chǎn)區(qū)的財政收入貢獻小”的實際，中央提出要“強化對糧食主產(chǎn)省和主產(chǎn)縣的政策傾斜”，在保障糧食、生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品的供應上，需要中央和地方共同推進。中央政府應對重點區(qū)域生產(chǎn)的關系國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品保險和農(nóng)業(yè)巨災風險防范承擔主要支出責任，優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保費補貼應該主要由地方來負擔，中央可視情況進行獎補。同時，農(nóng)民也應承擔一定的農(nóng)業(yè)保險保費支出責任。
二、農(nóng)業(yè)保險補貼制度創(chuàng)新和優(yōu)化的主要內容
在當前“新型生產(chǎn)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)、風險保障需求更為多樣”的新常態(tài)下，我國應在堅持農(nóng)業(yè)保險準公益性的前提下，突破現(xiàn)有補貼思路，創(chuàng)新優(yōu)化補貼制度，讓利于民，提高財政補貼效益，實現(xiàn)“中央和地方利益、保險機構和農(nóng)民利益”的再平衡。
(一)建立三大主糧收益保險制度
現(xiàn)在很多地方都想增加農(nóng)業(yè)保險品種，使得保費補貼的重點分散，糧食主產(chǎn)縣的配套補貼資金也越來越困難，保成本又遠遠不能滿足農(nóng)民的實際需要，再考慮到最近出現(xiàn)的糧食價格下跌引發(fā)的市場風險，當前迫切需要按照“谷物基本自給，口糧絕對安全”的糧食安全新戰(zhàn)略，綜合考慮價格和產(chǎn)量因素，對主產(chǎn)區(qū)的水稻、玉米、小麥三大主糧實行收益保險補貼。具體測算依據(jù)是：根據(jù)水稻、玉米、小麥三大主糧的前三年平均收益的70%(基本覆蓋了生產(chǎn)成本)確定保額，保費率仍然按現(xiàn)行的5%，主產(chǎn)縣級財政不再補貼保費，中央補貼70%，省級補貼25%，農(nóng)民交5%。綜合測算，中央財政需要補貼374億元，比現(xiàn)在增加270億元左右;省級財政134億元，比現(xiàn)在增加72億元左右;農(nóng)民支出26.7億元，比現(xiàn)在增加少支出15億元左右。農(nóng)業(yè)保險補貼增量資金可以通過整合糧食臨時收儲、最低收購價等補貼資金來解決。改革以后，減輕了主產(chǎn)縣的配套負擔，保障范圍擴大到所有的自然和市場風險，保障水平提高了1.6倍，大大減輕了農(nóng)民負擔。既符合WTO規(guī)則，又不增加財政總支出，還能用市場力量提高農(nóng)民種糧積極性。
(二)通過以獎代補支持地方特色保險
一是鼓勵地方結合生產(chǎn)實際和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險，中央可根據(jù)財力，通過以獎代補方式，對原有納入中央財政補貼范圍的其他10種農(nóng)產(chǎn)品，肉牛、肉羊、蘋果、柑橘等全國重要農(nóng)產(chǎn)品和地方重點農(nóng)產(chǎn)品保險給予保費補貼。二是改變補貼計算方法，中央財政獎補額度根據(jù)保額進行測算，解決現(xiàn)行補貼方式(按保費一定比例進行補貼)存在的“低保障、高費率”(如保額200元，費率5%)和“高保障、低費率”(如保額500元，費率2%)享受同等額度補貼的問題，引導各地提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，鼓勵保險公司降低免賠標準。三是讓廣大農(nóng)民、漁民、牧民都能享受到財政補貼，對高風險地區(qū)和漁業(yè)等高風險產(chǎn)品實行互助保險，加大財政對互助保險補貼支持力度，發(fā)揮農(nóng)村互助組織的內部治理和組織優(yōu)勢，解決商業(yè)保險機構對高風險農(nóng)產(chǎn)品“不愿承保、無力承保”的問題。
三、實施農(nóng)業(yè)保險補貼制度的保障條件
(一)建立農(nóng)業(yè)保險聯(lián)席會議制度
為強化頂層設計，統(tǒng)籌協(xié)調我國農(nóng)業(yè)保險工作，確保農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的微利和公益性，應加快建立農(nóng)業(yè)保險聯(lián)席會議制度。考慮到農(nóng)業(yè)保險政策性強、涉及面廣、事關我國農(nóng)業(yè)發(fā)展大局，建議農(nóng)業(yè)保險聯(lián)席會議由國務院分管副總理牽頭，農(nóng)業(yè)、保監(jiān)、財政等有關部門參加。聯(lián)席會議應該對我國農(nóng)業(yè)保險重大政策措施的制定、決策進行討論，協(xié)調推進關系農(nóng)業(yè)保險發(fā)展全局的重要工作。構建符合國情的農(nóng)業(yè)保險利益平衡機制，充分反映各相關主體的利益訴求，農(nóng)業(yè)保險利益平衡機制還應該向各省市區(qū)和基層政府延伸，省以下農(nóng)業(yè)部門，特別是基層農(nóng)技推廣機構應該成為我國農(nóng)業(yè)保險工作的重要參與者。
(二)開發(fā)符合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險產(chǎn)品
一是鼓勵保險機構根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求開發(fā)產(chǎn)量保險、價格保險、氣象指數(shù)保險、信貸保證保險等新型保險產(chǎn)品，可按保物化成本、完全成本、基本收益等設計多樣化保險保單，地方財政可視財力進行適當補貼。二是推動農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村金融的深入合作，建立銀保互動機制，鼓勵開發(fā)銀保合作產(chǎn)品，推廣“生產(chǎn)保險+信貸保證保險+農(nóng)村信貸”的合作模式，對保證保險提供保費補貼，保險公司對被保險人提供貸款擔保，銀行提供無抵押、無擔保、低利率的貸款，滿足廣大農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的信貸需求。推動農(nóng)業(yè)保險與金融等相關政策的聯(lián)合，打出支持農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的“組合拳”。
(三)建立多層次農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制
建立由市場和政府共同參與、保險公司自行負擔、再保險和特大風險政府支持的三級農(nóng)業(yè)保險大災風險分散制度。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構要自擔部分大災風險(如賠付率在100%~150%之間的超賠風險)，超出保險經(jīng)辦機構承受能力的中等程度大災風險(如賠付率在150%~300%之間)由我國農(nóng)業(yè)保險再保險共同體和商業(yè)再保險共同承擔，特大風險(賠付率超過300%)由中央和省級政府通過巨災基金、發(fā)行巨災債券等方式承擔。要根據(jù)風險評估情況和所處區(qū)域，合理劃分各層級的風險賠付責任，制定資金籌集方案。
作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農(nóng)村工作通訊-中國農(nóng)村網(wǎng)
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