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高衛(wèi)民:村民自治進(jìn)入民主治理時(shí)代

[ 作者:高衛(wèi)民  文章來(lái)源:中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù): 更新時(shí)間:2016-09-22 錄入:實(shí)習(xí)編輯 ]

中國(guó)農(nóng)村村民自治的運(yùn)行是一個(gè)備受關(guān)注的話題,對(duì)其歷史、現(xiàn)狀和未來(lái)進(jìn)行簡(jiǎn)要的制度分析,可以為深入了解村民自治提供有益的視角。

國(guó)家主導(dǎo)的制度變遷

村民自治是國(guó)家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度安排,設(shè)立與運(yùn)行之初特別強(qiáng)調(diào)村民自治的民主價(jià)值。“文革”結(jié)束后,領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)國(guó)家民主建設(shè)高度重視,再加上海內(nèi)外學(xué)界的大力宣傳,大家對(duì)村民自治的期許非常高,很多人認(rèn)為村民自治是中國(guó)民主政治發(fā)展的突破口,是推動(dòng)中國(guó)政治體制改革宏偉藍(lán)圖的起點(diǎn),是第二次農(nóng)村包圍城市的“靜悄悄的革命”。時(shí)任人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真就說(shuō),農(nóng)民群眾“把一個(gè)村的事情管好了,逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情;把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了,逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情”。在這種觀念的推動(dòng)下,制度的文本設(shè)計(jì),尤其是村民民主選舉成為村民自治的符號(hào),村民自治制度建設(shè)進(jìn)程發(fā)展很快。

不過(guò),在實(shí)際運(yùn)行中,很多地方的村民自治制度“懸浮”在村莊實(shí)際管理上,如村民選舉很多地方走過(guò)場(chǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民自治干預(yù)過(guò)多、村支兩委矛盾、村民參與積極性不高等。對(duì)此,不少人認(rèn)為是村民自治的純度或范圍不夠,民主選舉的力度不大。因此,對(duì)于世紀(jì)之交備受關(guān)注的“三農(nóng)”問(wèn)題,有不少地方探索用村民民主選舉來(lái)破解。海選等方式被快速推廣,有些地方進(jìn)一步實(shí)驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記公推直選。

實(shí)踐證明,真正給解決“三農(nóng)”問(wèn)題帶來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)的,是新世紀(jì)以來(lái)的農(nóng)村稅費(fèi)改革和新農(nóng)村建設(shè)。這兩個(gè)涉農(nóng)政策使村民自治從比較單一的選舉時(shí)代逐漸進(jìn)入了日益復(fù)雜的民主治理時(shí)代。隨著村民自治理論與實(shí)踐的深入,原來(lái)被遮蔽的村民自治制度民主選舉要與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督相統(tǒng)一的問(wèn)題突顯。民主治理時(shí)代的村民自治,是國(guó)家、集體、農(nóng)戶、個(gè)人等多個(gè)主體之間的復(fù)雜博弈,是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域的綜合治理,政治層面的村民民主選舉乃至村民自治都只是基層民主治理中的一個(gè)環(huán)節(jié)。因此,對(duì)村民自治制度的規(guī)范化理解開(kāi)始上升到對(duì)怎樣實(shí)現(xiàn)村民自治實(shí)際有效運(yùn)行條件的探索。人們逐漸認(rèn)識(shí)到,相對(duì)于狹義的規(guī)范文本的正式制度,現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的村民自治制度是一種廣義制度,包括影響村民自治的非正式制度以及農(nóng)村不同地區(qū)的文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等。更進(jìn)一步看,由于受限于狹義的村民自治觀念,可能使得對(duì)國(guó)家與村民自治制度關(guān)系的認(rèn)識(shí)陷入有違常識(shí)的悖論。有些人只承認(rèn)國(guó)家行政是一種“非正式制度”,而無(wú)視國(guó)家在村民自治制度的設(shè)立、運(yùn)行中的主導(dǎo)作用,無(wú)視農(nóng)民生活的巨大改善乃是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制、稅費(fèi)改革、新農(nóng)村建設(shè)以及新農(nóng)村醫(yī)療合作制等國(guó)家政策的政策紅利。

嵌入民主建設(shè)的制度框架

實(shí)踐表明,村民自治制度逐漸嵌入到國(guó)家民主政治建設(shè)的宏觀制度框架,村民自治運(yùn)行漸入佳境。2007年,黨的十七大將包括村民自治在內(nèi)的“基層群眾自治制度”首次寫(xiě)入黨代會(huì)報(bào)告,正式與人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度一起,納入中國(guó)特色政治制度范疇。2010年,修訂后的《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了“發(fā)展農(nóng)村基層民主,維護(hù)村民的合法權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的目標(biāo)。2011年,胡錦濤《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的講話》報(bào)告中進(jìn)一步明確指出:基層群眾自治制度是國(guó)家基本政治制度之一。這表明村民自治制度作為基層群眾自治制度,構(gòu)成了中國(guó)政治制度的重要內(nèi)容和基本框架,是社會(huì)主義民主政治的集中體現(xiàn)。村民自治通過(guò)黨的政策和國(guó)家法律的規(guī)定,其繼續(xù)發(fā)展的路徑依賴效應(yīng)已經(jīng)基本形成。今后要不忘制度設(shè)立的初心,進(jìn)一步把制度蘊(yùn)含的民主自治觀念繼續(xù)轉(zhuǎn)化成為治理績(jī)效,發(fā)揮好村民自治制度在基層經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、平衡利益、表達(dá)民意、協(xié)調(diào)糾紛、維護(hù)公正和保持社會(huì)穩(wěn)定等方面的實(shí)際作用,建構(gòu)和夯實(shí)制度的社會(huì)認(rèn)同,進(jìn)一步推動(dòng)其有效運(yùn)行。

可以說(shuō),從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)視野看,村民自治是國(guó)家試圖通過(guò)新的制度安排使國(guó)家權(quán)力通過(guò)農(nóng)村社會(huì)自治來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)與意識(shí)形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。總體上,通過(guò)村民自治制度的建立與運(yùn)行,民主自治的觀念已經(jīng)成為共識(shí),這種制度安排在戰(zhàn)略上已經(jīng)取得了成功,在戰(zhàn)術(shù)層面的理論與實(shí)踐探索也在不斷推進(jìn)。

以制度創(chuàng)新重構(gòu)治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)今村民自治制度的內(nèi)部和外部環(huán)境與其設(shè)立之初已經(jīng)迥然不同,需要進(jìn)行制度創(chuàng)新來(lái)重構(gòu)其運(yùn)行的治理結(jié)構(gòu)。后稅費(fèi)改革時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,各種支農(nóng)和惠農(nóng)政策以及城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的實(shí)施,促使村民自治的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)容正在發(fā)生劇烈變化。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民尤其是農(nóng)民工的流動(dòng)性日益加強(qiáng)。同時(shí),新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中新型農(nóng)村社區(qū)建立,傳統(tǒng)農(nóng)村急速衰落甚至解體,設(shè)立于人口流動(dòng)有限、社會(huì)同質(zhì)性較高基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)的村民自治日益跟不上時(shí)代的要求。再者,國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)從原來(lái)的汲取與被汲取關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉龀峙c被扶持關(guān)系。以前農(nóng)村公共事業(yè)和服務(wù)主要是由村民社會(huì)內(nèi)部來(lái)實(shí)現(xiàn),現(xiàn)在基本上是依靠國(guó)家的公共財(cái)政支出,農(nóng)民與鄉(xiāng)村組織的利益日益疏離,出現(xiàn)了一種類似于向傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)差序格局回歸的家戶主義傾向。這種家戶主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合,對(duì)傳統(tǒng)村民自治產(chǎn)生了一種瓦解作用,村民自治治理結(jié)構(gòu)需要重新建構(gòu)。

在地方和基層政權(quán)建設(shè)層面,中共中央自2010年以來(lái)開(kāi)始強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的省直管縣改革試點(diǎn),借鑒傳統(tǒng)“郡縣治則天下安”的地方自治的治國(guó)理念,試圖提高縣級(jí)政權(quán)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力和公共服務(wù)能力,推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,使其能夠更加有力地?fù)?dān)負(fù)起促進(jìn)基層民主治理的重?fù)?dān)。依托縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)組織和實(shí)施新型城鎮(zhèn)化,形成新型農(nóng)業(yè)社區(qū)是一條切實(shí)可行的農(nóng)民就地市民化的途徑。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)符合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化政策的要求,是國(guó)家和地方財(cái)政支持的目標(biāo),社區(qū)本身也有財(cái)力潛能,該制度的設(shè)計(jì)和建立也注重基層民主治理的整體性和服務(wù)性,未來(lái)傳統(tǒng)的村民自治的重心——村民委員會(huì)可能上移到由新型農(nóng)村社區(qū)組成的縣轄的新型市或鎮(zhèn),傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理將逐漸消失。2016年8月,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》強(qiáng)調(diào),“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù),是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑,是擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手”。

在社會(huì)自治層面,目前過(guò)渡階段是在原有村民自治的框架下探索村民自治制度實(shí)現(xiàn)的新形式。針對(duì)有些地區(qū)通過(guò)橫移的農(nóng)村社區(qū)自治和下移村民小組自治組織新形式,中央采取了支持的態(tài)度。2014年中央一號(hào)文件明確提出,“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式,可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。2015年中央一號(hào)文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào),“在有實(shí)際需要的地方,擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn),繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn),探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”。這是從精細(xì)化的方向探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。

(本文系國(guó)家社科基金“基層民主治理中農(nóng)民政治認(rèn)同的制度分析”(12BZZ003)階段性成果)

作者單位:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)2016年09月21日


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