近年來(lái)，隴西縣以機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，以規(guī)范管理為手段，以服務(wù)三農(nóng)為目的，在農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體培育、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村集體“三資”管理等農(nóng)經(jīng)管理工作中取得了顯著成效，2012年，被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定為首批全國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理示范縣。2015年，被確定為全國(guó)積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)縣。現(xiàn)結(jié)合集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)、精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作開(kāi)展，對(duì)加快貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行探討。
一、貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成功案例
當(dāng)前在全社會(huì)關(guān)注精準(zhǔn)扶貧的形勢(shì)下，廣大農(nóng)村能否如期實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)成為關(guān)鍵所在，而廣大農(nóng)村的難點(diǎn)在于貧困面大、貧困程度深、脫貧難度大的老少邊窮地區(qū)。
成功案例一：
四川省廣元市，近年來(lái)卻走出了一條卓有成效的脫貧之路。其成效和經(jīng)驗(yàn)受到肯定，并在2014年四川省精準(zhǔn)扶貧會(huì)上交流推廣。他們的體會(huì)是：“要實(shí)現(xiàn)貧困山區(qū)群眾同步小康，關(guān)鍵要讓群眾轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)事求是；要在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)新突破；要在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧、群眾致富奔小康上量身定做，找到好途徑。”
廣元市主要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行了大膽創(chuàng)新探索和實(shí)踐。首先，實(shí)施土地確權(quán)。實(shí)行集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)并置，分三權(quán)頒三證，打開(kāi)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的第一道閘門。其次，“七權(quán)同確”。在土地確權(quán)基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)一并納入確權(quán)頒證范疇。再次，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)手，打破部門壁壘、縣鄉(xiāng)界限，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易綜合服務(wù)信息平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)部門大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享共用。目前，全市“七權(quán)同確”已取得顯著成效。還權(quán)賦能進(jìn)一步激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等各類沉睡的資源資本要素，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，有效破解誰(shuí)來(lái)種地、怎么種地的難題，促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育和發(fā)展，促進(jìn)了抵（質(zhì)）押貸款和資源資本要素的合理流動(dòng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民脫貧致富的步伐。
成功案例二：
2014年以來(lái)，貴州省六盤水市將“三農(nóng)”改革發(fā)展的重點(diǎn)放在了創(chuàng)新集體資產(chǎn)管理方式，財(cái)政資金投入方式上來(lái)，從土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的基礎(chǔ)出發(fā)，探索農(nóng)村“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的發(fā)展模式，大力發(fā)展農(nóng)村貧困地區(qū)特色高效農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富。
資源變股權(quán)，讓沉睡的資源活起來(lái)。采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，轉(zhuǎn)換為企業(yè)、合作社或者其他經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)股份化、土地股權(quán)化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應(yīng)。這樣一來(lái)，僅僅一年的時(shí)間，六盤水市就有15.5萬(wàn)畝集體土地，7.4萬(wàn)畝四荒地和6.3萬(wàn)平方米水面轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w持有的股權(quán)。
資金變股金，讓分散的資金聚起來(lái)。六盤水市將財(cái)政投入到村的發(fā)展類資金，原則上轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w和農(nóng)民持有的資本金，投入到企業(yè)、合作社或其他經(jīng)濟(jì)組織，形成村集體和農(nóng)戶持有的股金，村集體和農(nóng)民按股比分享收益，從而實(shí)現(xiàn)資金使用的效益最大化，推動(dòng)農(nóng)村加快發(fā)展。
農(nóng)民變股民，讓農(nóng)民群眾富起來(lái)。把農(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中解放出來(lái)，讓資金在市場(chǎng)中流動(dòng)起來(lái)，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、資金等入股企業(yè)、合作社或其他經(jīng)濟(jì)組織，按照股份獲得收益。同時(shí)將財(cái)政定向投放到貧困戶的幫扶資金，轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨舫止桑度氲酱寮w領(lǐng)辦和創(chuàng)辦的經(jīng)濟(jì)組織獲益。2014年，全市56682名貧困人口受益于扶貧資金變作資本金入股，30789人因此脫貧。
“三變”將市場(chǎng)機(jī)制和資本運(yùn)作模式引入農(nóng)村，促使農(nóng)村各種資源要素流動(dòng)起來(lái)，把財(cái)政扶貧資金整合起來(lái)，將農(nóng)民從傳統(tǒng)生產(chǎn)方式中解放出來(lái)，制度創(chuàng)新的激活效應(yīng)集中凸顯。如今，伴隨農(nóng)村改革的不斷深入推進(jìn)，六盤水市基本消除了農(nóng)村資源閑置浪費(fèi)，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力，破解了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難和資金短缺的問(wèn)題，推動(dòng)著農(nóng)民的收入穩(wěn)步增長(zhǎng)。
二、貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要任務(wù)
隴西縣為為國(guó)扶592個(gè)貧困縣及六盤山61個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)之一。全縣95％的村普遍無(wú)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可量化于成員，這一特點(diǎn)決定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有別與中東部發(fā)達(dá)地區(qū)，決定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)要圍繞土地做文章。我們認(rèn)為，以隴西縣為代表的中西部貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革主要任務(wù)有六項(xiàng)：
1、確權(quán)賦能，全面完成集體、農(nóng)戶各類資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作；
2、扶持培育新型經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；
3、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，強(qiáng)化農(nóng)村集體三資規(guī)范化管理集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理；
4、依托現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)和林地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，整合資源職能，組建農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)；
5、圍繞土地等主要資源性資產(chǎn)，發(fā)展多種形式的農(nóng)民股份合作。
6、深化農(nóng)村金融改革和創(chuàng)新，產(chǎn)權(quán)抵押融資，激發(fā)各類資源生產(chǎn)要素活力。
三、充分認(rèn)識(shí)貧困地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的困難與問(wèn)題
（一）現(xiàn)行法律法規(guī)政策與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不相適應(yīng)
當(dāng)前最突出的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法人地位；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、集體土地不能抵押貸款，大大制約了農(nóng)民股份合作組織的融資能力；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)管理無(wú)稅收優(yōu)惠政策和發(fā)展扶持政策。
（二）基層干部群眾改革創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)
東部發(fā)達(dá)地區(qū)各級(jí)干部和群眾，與我們西部貧困地區(qū)干部群眾相比，他們改革創(chuàng)新發(fā)展意識(shí)強(qiáng)，勇于實(shí)踐，敢為人先，搶先政策，創(chuàng)造政策，法無(wú)禁止皆可為。而我們等靠要惰思想嚴(yán)重，超前意識(shí)不強(qiáng)，群眾對(duì)待集體資產(chǎn)普遍心態(tài)是平均分配、分光分凈，只關(guān)心個(gè)人利益、不關(guān)心集體利益及發(fā)展。
（三）改革領(lǐng)導(dǎo)工作的體制不順暢
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革涉及方方面面的利益調(diào)整，權(quán)力調(diào)整，結(jié)構(gòu)調(diào)整，直接與基層干部群眾經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系。目前，我縣等嘗試此項(xiàng)改革工作的地區(qū)普遍由農(nóng)牧部門負(fù)責(zé)實(shí)施，從實(shí)際推動(dòng)工作落實(shí)來(lái)看進(jìn)展緩慢，創(chuàng)新滯后，改革阻力大，改革效果不顯著。
（四）頂層制度設(shè)計(jì)滯后或跟不上
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革鼓勵(lì)基層群眾的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際進(jìn)行大膽創(chuàng)新和實(shí)踐。但頂層制度和政策框架設(shè)計(jì)更是必不可少的，否則，基層的創(chuàng)新和熱情就會(huì)被制度框架所窒息。如我們遇到的股份合作社工商不能登記注冊(cè)、農(nóng)村與城市戶口不能圍繞居住地雙向順暢流動(dòng)、集體資產(chǎn)股權(quán)不能抵押貸款、資產(chǎn)股份合作社稅收多而高的問(wèn)題等等，不是靠基層試點(diǎn)和創(chuàng)新所能解決的。
四、對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策建議
（一）切實(shí)加強(qiáng)黨委、政府的組織和領(lǐng)導(dǎo)
各級(jí)黨委和政府要進(jìn)一步解放思想，提高認(rèn)識(shí)，把推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提高到深化改革、實(shí)施一號(hào)工程，全面建設(shè)小康社會(huì)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，成立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子，克服一切畏難情緒和工作體制阻礙，來(lái)組織領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)改革。必須認(rèn)識(shí)到，改革的阻力主要在基層干部，而不是農(nóng)民（社區(qū)居民），因?yàn)楦母镏苯佑绊懥烁刹康牡匚缓蜋?quán)利，打破了部門經(jīng)濟(jì)利益和權(quán)力壟斷。同時(shí)，也要破除只有有資產(chǎn)、有錢的村才可進(jìn)行改革的思想，要明確貧困地區(qū)培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)農(nóng)村集體三資管理，對(duì)各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證也是產(chǎn)權(quán)制度改革。因此，各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，是改革能否取得成功的關(guān)鍵。
（二）制定出臺(tái)扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、股份合作的政策措施
1、大力盤活和保護(hù)農(nóng)村集體資產(chǎn)。對(duì)我縣絕大部分貧困村而言，土地資源是其最大的集體資產(chǎn)。要積極盤活土地資產(chǎn)，修改土地法、擔(dān)保法和物權(quán)法，至少省級(jí)政府層面，出臺(tái)具體配套政策，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，抵押，擔(dān)保。實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。在堅(jiān)持土地集體所有、服從城市建設(shè)及土地利用總體規(guī)劃、執(zhí)行國(guó)家和當(dāng)?shù)卣a(chǎn)業(yè)政策的前提下，可以依法自主開(kāi)發(fā)利用集體土地，采取各種有效形式，實(shí)現(xiàn)集體土地收益，發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)。任何單位和個(gè)人都不得違背所有權(quán)人的意志而強(qiáng)行改變集體所有性質(zhì)，不得非法干涉所有權(quán)人依法行使權(quán)利。
2、依法保障被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的權(quán)益。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神，堅(jiān)決糾正濫征濫占耕地、變相倒賣集體土地等違法違規(guī)行為。落實(shí)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，多渠道安置被征地農(nóng)民，積極推行留地安置，對(duì)依法征收集體土地的應(yīng)按不低于被征地面積5-10％的標(biāo)準(zhǔn)，留給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織作為建設(shè)用地，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，以解決被征地農(nóng)民就業(yè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。
3、制定出臺(tái)集體股份合作稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)改革后股份合作社稅收情況，登記為企業(yè)法人后面臨著稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，不僅要繳納房產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅等多達(dá)12項(xiàng)稅費(fèi)，綜合稅負(fù)超過(guò)30%，在辦理集體資產(chǎn)權(quán)屬變更登記時(shí)還要繳納超過(guò)資產(chǎn)總額13%的變更費(fèi)用。對(duì)于改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，是一個(gè)較重的負(fù)擔(dān)，一些地方，為減輕稅負(fù)：一是運(yùn)行而工商不登記；二是領(lǐng)取政府頒發(fā)的組織證明書，在省內(nèi)就可以市場(chǎng)主體身份從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。作為農(nóng)民自己管理運(yùn)行的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，受各種因素的制約，其運(yùn)行發(fā)展十分困難，建議從國(guó)家層面出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，免除其在改革中因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記等發(fā)生的相關(guān)稅費(fèi)，暫免征收企業(yè)所得稅，對(duì)改革后農(nóng)民按資產(chǎn)量化份額獲得的分紅收益免征個(gè)人所得稅。
4、制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記條例。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人屬于完全不同的組織類型，需要通過(guò)立法創(chuàng)設(shè)其法人地位。近10年多中東部發(fā)達(dá)地區(qū)集體股份合作制改革的實(shí)踐和運(yùn)行為立法已進(jìn)行了有益的實(shí)踐和嘗試，廣東省2006年7月頒布了省長(zhǎng)令《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，浙江省人大2009年11月已在全國(guó)率先出臺(tái)了《村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，對(duì)法人地位予以確認(rèn)。建議國(guó)務(wù)院出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記條例》，盡快解決村（社區(qū)）股份合作社登記注冊(cè)問(wèn)題。
（三）適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，建立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)
要貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)，成立事業(yè)法人性質(zhì)的縣級(jí)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，組建縣級(jí)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站設(shè)立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，進(jìn)行非營(yíng)利性的產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)和管理工作。為農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供平臺(tái)，并通過(guò)交易平臺(tái)真正激發(fā)農(nóng)村各類資源要素的活力，推進(jìn)農(nóng)村改革和發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，推進(jìn)貧困地區(qū)與全國(guó)人民一道同步邁入小康社會(huì)。
（四）確權(quán)賦能，加快農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證步伐
以我縣承擔(dān)和實(shí)施的資產(chǎn)股份權(quán)能改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)改革、兩權(quán)抵押融資貸款等國(guó)家級(jí)改革試點(diǎn)為契機(jī)和動(dòng)力，克服各種體制性、政策性障礙，加快完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、農(nóng)戶房屋所有權(quán)、林權(quán)、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用權(quán)、小型水利設(shè)施使用權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易奠定基礎(chǔ)。
（五）大力扶持培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，著力構(gòu)建復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。
將大力扶持培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革強(qiáng)力同步推進(jìn)，著力構(gòu)建以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，積極探索公益服務(wù)強(qiáng)動(dòng)力、經(jīng)營(yíng)服務(wù)增效益、廣大農(nóng)民得實(shí)惠的利益共享機(jī)制和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。從而推進(jìn)貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。
（六）學(xué)習(xí)借鑒貴州“三變”改革經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金深入推進(jìn)多種形式股份合作。
認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)甘肅省農(nóng)牧廳財(cái)政廳《關(guān)于借鑒貴州省六盤水市經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)多種形式股份合作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（甘農(nóng)牧發(fā)〔2016〕167號(hào)）精神，對(duì)各級(jí)財(cái)政投入到農(nóng)村的財(cái)政涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，允許將財(cái)政資金形成的資產(chǎn)以折股量化的方式轉(zhuǎn)交農(nóng)民專業(yè)合作社持有和管護(hù)，支持其發(fā)展。村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民及經(jīng)營(yíng)主體相互之間，以“三變改革+”模式（即“三變改革+特色產(chǎn)業(yè)、休閑旅游、集體經(jīng)濟(jì)、特色小鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、生態(tài)移民、商貿(mào)服務(wù)、特色文化、農(nóng)村電商等”）為基本經(jīng)營(yíng)模式，以參股、控股或獨(dú)立經(jīng)營(yíng)為投資方式，以依法簽訂的合同或者協(xié)議為紐帶，在經(jīng)營(yíng)主體、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民之間，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)可控”的股份合作機(jī)制。通過(guò)股份合作，拓展強(qiáng)村富民之路，在不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，有效增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
作者：甘肅省隴西縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站站長(zhǎng)
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