《意見》提出，要逐步形成“三權(quán)分置”格局，完善“三權(quán)分置”辦法，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的新格局。
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱 《意見》）。《意見》提出，要逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供堅實保障。
所謂“三權(quán)分置”，即是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，這是繼家庭承包制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新。
當前，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，有大量勞動力離開農(nóng)村進城務(wù)工，從而導(dǎo)致農(nóng)民出現(xiàn)分化，越來越多的承包農(nóng)戶不再經(jīng)營自己的承包地。通過“三權(quán)分置”改革，保留農(nóng)民土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，分置并行。當農(nóng)民不想再繼續(xù)種地時，則可放心地將土地流轉(zhuǎn)出去，獲取租金收益。這可解決目前我國因土地規(guī)模細碎化而帶來的規(guī)模難以擴大的困局，為未來規(guī)模經(jīng)營提高生產(chǎn)率提供基礎(chǔ)。
可以說，“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；有利于促進土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
有數(shù)據(jù)顯示，至今年上半年，全國有三分之一的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)。全國2．3億戶承包土地的農(nóng)民中，有6600萬戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。此外，自去年8月份國務(wù)院正式啟動農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作以來，目前已經(jīng)有近300個縣級行政區(qū)開展了相關(guān)試點。從中不難看出，“三權(quán)分置”已是大勢所趨。
事實上，早在2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中就曾提出，要堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。
此次《意見》也明確表示，要逐步形成“三權(quán)分置”格局，完善“三權(quán)分置”辦法，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。
一方面，要確定農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。
另一方面，也要嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能。承包土地被征收的，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補償，符合條件的有權(quán)獲得社會保障費用等。不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。
此外，還要加快放活土地經(jīng)營權(quán)。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要依法維護經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項權(quán)利，使土地資源得到更有效合理的利用。同時，加強對土地經(jīng)營權(quán)的保護，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營主體。支持新型經(jīng)營主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。
總之，要逐步完善“三權(quán)”關(guān)系。即，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。要通過實踐探索和理論創(chuàng)新，逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，為實施“三權(quán)分置”提供有力支撐。
對此，有觀點進一步指出，在完善“三權(quán)”關(guān)系的過程中，確保產(chǎn)權(quán)明晰是重點，也是難點。由于我國的農(nóng)村土地立法一直嚴重滯后于社會實踐，現(xiàn)行的政策與法律有諸多矛盾之處，而此次《意見》的提出，只是在各地試點的基礎(chǔ)上制定了大致綱要。若要形成權(quán)責明晰的“三權(quán)分置”新格局，還需要多方的法律制度修改與相關(guān)的配套政策來進一步保駕護航。
事實上，《意見》也明確表示，要積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點，總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上完善法律制度。同時，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。
不難看出，權(quán)責明晰是完善“三權(quán)”關(guān)系的重點。而要形成權(quán)責明晰的 “三權(quán)分置”新格局，完善“三權(quán)分置”法律法規(guī)不可或缺，而未來一系列圍繞“三權(quán)分置”的配套政策將會陸續(xù)出臺。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報
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