自2014年7月國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》之后，各地相繼出臺了戶籍改革的地方性法規(guī)。然而，兩年多來，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的工作成效并不明顯，落戶難現(xiàn)象依然存在，2016年2月出臺的《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》也指出，城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)展緩慢、城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高等問題。
戶籍改革進(jìn)展緩慢的一個重要原因，是作為政策執(zhí)行者的地方政府缺乏推進(jìn)戶籍改革的動力，而動力缺乏的原因則在于地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題上存在誤區(qū)，普遍認(rèn)為以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主的非戶籍人口是城市的負(fù)擔(dān)，推動落戶將產(chǎn)生很大的“落戶成本”，使城市財政不堪重負(fù)。因此，完全放開落戶門檻只在中小城市實現(xiàn)，非戶籍人口較多的大城市依然嚴(yán)控落戶指標(biāo)，或采用積分落戶制的方式接納少數(shù)能為城市作出較大貢獻(xiàn)的高素質(zhì)非戶籍人口落戶，對于作為非戶籍人口主體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，往往要求他們用農(nóng)村土地來換取城市戶籍，以彌補(bǔ)落戶產(chǎn)生的財政支出，造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶意愿不強(qiáng)。對于戶籍改革實踐中的“落戶成本”誤區(qū)，亟待從理論上加以闡釋和澄清，落戶成本到底是否構(gòu)成非戶籍人口落戶的主要障礙，是值得仔細(xì)反思的。
“落戶”不僅是成本，更是收益
“落戶成本”誤區(qū)的根源，在于我國曾長期實行的低成本工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。在改革開放前的工業(yè)化原始積累時期，戶籍制度嚴(yán)格地限制農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入城市，使得農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和城市糧食低價供應(yīng)政策得以維持，確保了城市職工的低工資，進(jìn)而使工業(yè)化原始積累獲得足夠低的勞動力成本。改革開放之后，戶籍制度不再限制農(nóng)民進(jìn)城，其作用逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗妻D(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工平等地享受市民化的工資福利待遇，這使沿海勞動密集型工業(yè)獲得了低勞動力成本的比較優(yōu)勢，也使地方政府積累了快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金。可見，戶籍制度一直以來都是低成本工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要制度保障，很多人進(jìn)而認(rèn)為，放開落戶將動搖我國低勞動力成本的優(yōu)勢，加重地方財政負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。
依靠戶籍制度獲得低勞動力成本的比較優(yōu)勢，是與投資和要素驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相聯(lián)系的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)和創(chuàng)新驅(qū)動，仍將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶僅僅看作是一種成本，顯然就不合時宜了。對城市來說，“落戶”不僅是成本，更是收益。
首先，落戶將極大激發(fā)消費(fèi)需求。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)中最大的內(nèi)需就是2.7億農(nóng)民工及其隨遷家屬。由于沒有城市戶籍，無法享受市民化的教育、醫(yī)療、住房和社會保障等福利待遇，不僅產(chǎn)生了對未來生活的不確定性預(yù)期，也使他們降低了對城市的認(rèn)同感和歸屬感，將自己看成是城市的過客。在這種心態(tài)下，農(nóng)民工普遍傾向于最大限度地壓低消費(fèi)，提高儲蓄水平。通過放開落戶實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，將使農(nóng)民工形成對未來城市生活的穩(wěn)定預(yù)期，進(jìn)而降低儲蓄，增加消費(fèi)。有研究表明，放松戶籍限制，可以使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的消費(fèi)水平提高20.8%，每年市民化1000萬農(nóng)民工，將使我國經(jīng)濟(jì)增長平均加快1個百分點左右。
其次，落戶將提高城市的集聚經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，人口的集聚將使生產(chǎn)發(fā)揮出規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低平均的生產(chǎn)成本;在更大的市場范圍里，各種生產(chǎn)要素可以更好地匹配;人口的集聚也可以加速知識的傳播，方便職工和企業(yè)家之間，以及不同產(chǎn)業(yè)之間相互學(xué)習(xí)，使得創(chuàng)新更容易發(fā)生。通過放開落戶，尤其是放開大城市的落戶門檻，將通過降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的定居成本，使得更多的人口和生產(chǎn)活動在城市集中，有助于營造創(chuàng)新產(chǎn)生的環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。
可見，放開農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶，絕不僅僅只是給城市帶來成本的增加，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由投資和要素驅(qū)動向消費(fèi)和創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變的條件下，落戶將通過刺激消費(fèi)需求和形成經(jīng)濟(jì)集聚，推動城市發(fā)展，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益。
“落戶成本”誤區(qū)的幾個政策表現(xiàn)及其后果
“落戶成本”誤區(qū)的第一個表現(xiàn)，是認(rèn)為放開落戶主要應(yīng)在中小城市和小城鎮(zhèn)實行，對于非戶籍人口較多的大城市和特大城市，應(yīng)嚴(yán)控戶籍門檻，避免大量落戶給城市造成過大的財政負(fù)擔(dān)。這是戶籍改革中最為似是而非的一個政策觀點。一方面，沒有大城市和特大城市的參與，戶籍改革將難以取得實質(zhì)性突破。中小城市的非戶籍人口數(shù)量很少，其城市戶籍的福利含金量較低，放開落戶的意義不大;而大城市和特大城市是非戶籍人口的主要集中地，是體現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口福利缺失主要區(qū)域，是破解戶籍分割，實現(xiàn)城市內(nèi)部公共服務(wù)均等化的重點對象，不能以落戶成本高為理由滯緩改革進(jìn)程。當(dāng)前，部分特大城市對戶籍的嚴(yán)格控制政策，在降低城市排他性公共品支出的同時，客觀上也提高了非排他性公共品的供給水平，使其與中小城市和小城鎮(zhèn)在就業(yè)機(jī)會和收入水平上的差距進(jìn)一步拉大。在這種情況下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口傾向于進(jìn)一步向少數(shù)特大城市集中，這些城市也不得不進(jìn)一步強(qiáng)化戶籍管制，形成戶籍管制與人口增多的惡性循環(huán)。另一方面，非戶籍人口落戶對大城市財政的負(fù)擔(dān)實際上并不大，放開落戶不會產(chǎn)生想象中的不良后果。目前中國幾乎所有的消費(fèi)品都已實現(xiàn)了市場化，戶籍制度控制消費(fèi)品需求量的職能早已不復(fù)存在。而隨著就業(yè)的市場化，原本與戶口掛鉤的就業(yè)機(jī)會和社會保險也已逐漸脫鉤，與城市戶籍相關(guān)的福利實際上只剩下教育、醫(yī)療、住房保障等少數(shù)公共服務(wù)。對于經(jīng)濟(jì)實力雄厚，對公共資源的再分配能力很強(qiáng)的大城市來說，完全具備為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與戶籍人口均等化享受基本公共服務(wù)的能力。因此，認(rèn)為戶籍改革應(yīng)主要在中小城市進(jìn)行，大城市和特大城市應(yīng)嚴(yán)控戶籍的觀點將貽誤改革的時機(jī)，影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)的實現(xiàn)。
“落戶成本”誤區(qū)的第二個表現(xiàn)，是在戶籍改革進(jìn)程中推廣積分落戶制。積分落戶制是一種落戶準(zhǔn)入方法，通過設(shè)置一定的考核項目，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對外來人口進(jìn)行積分，達(dá)到一定分值的可以落戶。這一制度安排是“落戶成本”誤區(qū)的又一個典型表現(xiàn)。從目前部分大城市出臺的積分落戶制度實施方案來看，積分分值的設(shè)置明顯偏向于高學(xué)歷、年紀(jì)輕、有技能、有住房、有投資的高人力資本稟賦人群，而普通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與獲得落戶所需分值往往相差甚遠(yuǎn)。從政策取向上看，積分落戶制度實際上是認(rèn)為，既然要吸納非戶籍人口落戶并產(chǎn)生落戶成本，那就不如接納能為城市做出更大貢獻(xiàn)的高素質(zhì)勞動者落戶，使得城市財政的凈收益最大化。這種制度安排最大的問題在于未能搞清楚戶籍的本質(zhì)。戶籍是一個國家之內(nèi)不同地區(qū)居民的身份標(biāo)識，絕不同于主權(quán)國家的國籍、綠卡等制度。落戶政策不應(yīng)走向根據(jù)一個人的人力資本量來決定其能否享受城市排他性福利的道路。只要是本國的公民，不管是哪個階層，不論有多高的學(xué)歷，都應(yīng)該平等地享受所在地區(qū)的公共福利待遇。積分落戶制的高人力資本偏向，往往使得能夠在城市落戶的都是年輕有為的高素質(zhì)群體，而年老體衰、文化素質(zhì)較低的人最終不得不離開城市返回農(nóng)村。長此以往，城市留下了“人口紅利”送走了“人口負(fù)債”，使得城市越發(fā)繁華而農(nóng)村日益凋敝，城鄉(xiāng)發(fā)展差距被進(jìn)一步拉大。
“落戶成本”誤區(qū)的第三個表現(xiàn)，是將落戶與農(nóng)民的土地權(quán)利掛鉤。一些地方實施以土地?fù)Q戶籍的政策，要求在城市落戶的農(nóng)民必須退出農(nóng)村的承包地，并用宅基地復(fù)墾后的建設(shè)用地指標(biāo)來換取城市戶籍福利。這種政策背后的邏輯依然是把落戶當(dāng)作一種財政負(fù)擔(dān)，想通過將戶籍與土地進(jìn)行交換的方式來彌補(bǔ)落戶成本。要求轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出土地的做法所面臨的最大問題是，它阻斷了進(jìn)城農(nóng)民工返鄉(xiāng)的退路。“手中有地，進(jìn)退有據(jù)”是中國在歷次經(jīng)濟(jì)波動中能夠安然度過危機(jī)的重要經(jīng)驗，一旦進(jìn)城農(nóng)民工失去了在城市的非農(nóng)工作，僅靠社會保險和最低生活保障，是無法支持在城市穩(wěn)定生活的。2億多進(jìn)城農(nóng)民工潛在的失業(yè)風(fēng)險所形成的不穩(wěn)定因素產(chǎn)生了巨大的社會成本，相比之下，城市所獲得的建設(shè)用地指標(biāo)這一經(jīng)濟(jì)利益顯然是得不償失的。落戶與土地掛鉤還有另一種表現(xiàn)形式，2016年9月出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，允許建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。隨著人口增多城市建成區(qū)空間對空間的需求越來越大，這種“人地掛鉤”的政策不失為促進(jìn)城市良性發(fā)展的政策。但是，如果不進(jìn)一步細(xì)分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口類型，一概實施落戶與新增建設(shè)用地規(guī)模掛鉤政策，很可能會使政策效果偏離預(yù)期。在新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤的制度安排下，地方政府具有強(qiáng)烈的動機(jī)將城市近郊和城中村里的農(nóng)村戶籍居民轉(zhuǎn)為城市戶籍，以此來兌現(xiàn)新增建設(shè)用地指標(biāo)。由于城郊和城中村的農(nóng)村戶籍居民原本就是本地戶籍人口，其由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城市戶口并不會給城市財政帶來實質(zhì)性負(fù)擔(dān)，并且因在地理位置上與城市接近，這兩類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實際上已經(jīng)在很大程度上享受到了市民化的待遇，甚至在城市發(fā)展過程中通過征地拆遷獲得了超市民化的福利待遇，他們并不屬于城市的落戶重點群體。因此，在地方政府這種策略性行為下，“人地掛鉤”的政策的惠及面有限，在當(dāng)前建設(shè)用地增減掛鉤政策依然無法跨行政區(qū)實施的情況下，廣大從偏遠(yuǎn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的農(nóng)民工仍然難以借此獲得城市戶籍，從而無法享受市民化待遇。
走出“落戶成本”誤區(qū)，深化戶籍制度改革
習(xí)近平總書記指出，戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映了城鎮(zhèn)化的健康程度，實現(xiàn)到2020年1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶意義重大，既有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，也有利于促進(jìn)社會公平正義與和諧穩(wěn)定，是全面建成小康社會惠及更多人口的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記的要求為新時期的戶籍制度改革指明了方向，各地在政策落實上必須站在全面建成小康社會全局的高度，客觀全面地看待落戶對一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會帶來的影響，切實走出“落戶成本”誤區(qū)，確保戶籍制度改革目標(biāo)的實現(xiàn)。
第一，要走出放開落戶只應(yīng)在中小城市和小城鎮(zhèn)實行的誤區(qū)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的大城市和特大城市放開落戶步伐，發(fā)揮出提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率主力軍的作用。根據(jù)前面的分析，大城市和特大城市具備對放開落戶后公共服務(wù)支出上升的支付能力，而教育、醫(yī)療、住房、社會保障等公共服務(wù)實現(xiàn)普惠后，擁擠效應(yīng)的上升也會降低潛在遷入者的預(yù)期收益，因此大城市不必?fù)?dān)心放開落戶后城市人口迅速增多的情況發(fā)生。對于確實在短期內(nèi)無法全面放開落戶的少數(shù)特大城市，應(yīng)推進(jìn)人口管理模式的創(chuàng)新，遵循“低門檻、階梯式”的改革路徑，加快完善居住證制度。一方面要進(jìn)一步降低居住證的申領(lǐng)條件，簡化申領(lǐng)手續(xù)，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，豐富福利內(nèi)涵，使那些短期內(nèi)還不具備落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在最大程度上享受均等化的基本公共服務(wù)。另一方面，要以居住證持證年限、社保繳費(fèi)年限、依法納稅年限、遵守計劃生育政策情況等條件量化構(gòu)建居住證與落戶的銜接條件，為居住證持有者提供落戶的渠道。
第二，要走出在戶籍改革進(jìn)程中推廣積分落戶制的誤區(qū)，將積分落戶制度的使用范圍嚴(yán)格限于極少數(shù)特大城市，并對少數(shù)城市仍在實行的積分落戶制度進(jìn)行改革。應(yīng)降低學(xué)歷、職稱、投資等與人力資本水平相關(guān)指標(biāo)的積分權(quán)重，而以連續(xù)合法穩(wěn)定居住和就業(yè)以及參加城鎮(zhèn)社保一定年限等反映進(jìn)城定居時間的指標(biāo)作為積分的主要依據(jù)，積分設(shè)置上向農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工傾斜，讓廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正獲得落戶城市的希望。促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶。
第三，要走出將落戶與農(nóng)民土地權(quán)利掛鉤的誤區(qū)，杜絕“土地?fù)Q戶籍”的做法，明確“人地掛鉤”的實施范圍。各地在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶時，不得強(qiáng)行要求進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M(jìn)城落戶條件，避免以社會成本為代價來換取地區(qū)利益。同時應(yīng)建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，探索形成農(nóng)戶對“三權(quán)”的自愿有償退出機(jī)制，支持和引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。此外，為了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的合理用地需求，各地在根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》實行“人地掛鉤”政策時，應(yīng)明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模要與轄區(qū)范圍之外的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤。只有這樣，才能保證地方政府有推動從偏遠(yuǎn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的農(nóng)民工落戶城市的激勵，使真正的離鄉(xiāng)進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在務(wù)工所在城市安居樂業(yè)的需求得到滿足。
作者單位：中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
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