摘要：目前, 我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)農(nóng)場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì), 家庭農(nóng)場(chǎng)適應(yīng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求, 代表現(xiàn)代農(nóng)業(yè)未來(lái)的發(fā)展方向。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新, 家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展必然要求土地產(chǎn)權(quán)制度的變革。根據(jù)山東省濰坊及德州地區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)的調(diào)研情況, 土地流轉(zhuǎn)是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展面臨的難題, 農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)效力弱的狀況急需改善。“三權(quán)分置”政策在農(nóng)村土地承包制度的基礎(chǔ)上完善和發(fā)展, 依照產(chǎn)權(quán)細(xì)分和促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)交易的路徑進(jìn)行制度完善, 為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新提供必要的前提和基礎(chǔ)。
一、問(wèn)題的提出
在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景之下, 全面深化農(nóng)村改革成為當(dāng)前社會(huì)發(fā)展和建設(shè)的重要任務(wù), 新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性和緊迫性凸顯。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新是激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)力的動(dòng)力源泉, 以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)場(chǎng)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系中具有基礎(chǔ)性地位。2013年中央“一號(hào)文件”首次提出家庭農(nóng)場(chǎng)的概念, 此后, 以適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為特征的家庭農(nóng)場(chǎng)逐漸發(fā)展。由于我國(guó)人多地少的基本國(guó)情, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體面臨土地碎片化、流轉(zhuǎn)困難等難題, 目前的土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展存在束縛, 從而引發(fā)了對(duì)在我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制前提下改革土地產(chǎn)權(quán)制度、服務(wù)于家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的思考。
二、家庭農(nóng)場(chǎng)與土地產(chǎn)權(quán)制度理論梳理
歐美國(guó)家在土地私有制基礎(chǔ)上發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng), 土地權(quán)益保護(hù)為家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典將家庭農(nóng)場(chǎng)定義為包括經(jīng)營(yíng)者在內(nèi)的基本勞動(dòng)力由同一家庭成員組成 (也許有少量雇工輔助) 的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位。[1]世界經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典解釋為按法律登記為農(nóng)場(chǎng) (不是農(nóng)村住戶) 的由個(gè)人或夫婦經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位。[2]家庭農(nóng)場(chǎng)對(duì)于美國(guó)而言具有價(jià)值與文化的意義, 代表著以美國(guó)鄉(xiāng)村文化為基礎(chǔ)的生活方式, 融合自由、平等、獨(dú)立等價(jià)值理念, 象征獨(dú)立、安全、終身保障是美國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的根基所在。[3]美國(guó)農(nóng)業(yè)部和各州通常考慮以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行內(nèi)涵界定, 包括家庭成員的勞動(dòng)和管理、農(nóng)場(chǎng)規(guī)模、農(nóng)場(chǎng)的商業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)場(chǎng)銷(xiāo)售總額、土地所有者的居住權(quán)和土地使用權(quán)等要素。美國(guó)農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究服務(wù)中心將家庭農(nóng)場(chǎng)定義為“沒(méi)有雇傭經(jīng)理的獨(dú)資企業(yè)、合伙或家族企業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)。”[4]
我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新立足于農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ), 發(fā)展以家庭農(nóng)場(chǎng)為主體、多種經(jīng)營(yíng)形式并存的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。高帆、張文景 (2013) 將家庭農(nóng)場(chǎng)界定為介于農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間的, 具有一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模并實(shí)行不同決策方式的中間型經(jīng)營(yíng)組織形式。[5]黃新建 (2013) 從經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的角度解釋家庭農(nóng)場(chǎng)是以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ), 實(shí)施適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 以較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率進(jìn)行商品化、市場(chǎng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng), 獲取與農(nóng)戶非農(nóng)業(yè)收入相當(dāng)或者略高的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)單位。[6]《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開(kāi)展家庭農(nóng)場(chǎng)調(diào)查工作的通知》中明確, “家庭農(nóng)場(chǎng)是指以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力, 從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng), 并以農(nóng)業(yè)收入為主要收入來(lái)源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。”
基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)于家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的重要意義, 高志堅(jiān) (2002) 提出探索我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)組織現(xiàn)代家庭農(nóng)場(chǎng)化的過(guò)程, 就是改革現(xiàn)行農(nóng)用土地制度, 實(shí)行現(xiàn)代家庭農(nóng)場(chǎng)制度的途徑。[7]羅必良 (2016) 認(rèn)為在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置背景下, 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式核心在于盤(pán)活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的基本方向是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)分、深化農(nóng)業(yè)分工與家庭經(jīng)營(yíng)空間的擴(kuò)展。[8]王貽術(shù)、林子華 (2013) 認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜是家庭農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨的困難, 提出建立產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的應(yīng)對(duì)措施。[9]2014年“三權(quán)分置”政策指明農(nóng)村土地制度改革的方向是解決目前家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展土地障礙、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新的舉措。“三權(quán)分置”促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的意義在經(jīng)濟(jì)學(xué)界基本達(dá)成共識(shí)。但是, “三權(quán)分置”的法律闡釋和制度建構(gòu)仍存在較大分歧, 陳小君 (2014) 認(rèn)為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離缺乏法理依據(jù), 源于同一物上不能存在兩個(gè)以上權(quán)利內(nèi)容相近或沖突的用益物權(quán), 同一土地上設(shè)置過(guò)多權(quán)利會(huì)導(dǎo)致權(quán)利內(nèi)容行使的矛盾、沖突和權(quán)利體系混亂。[10]高飛 (2016) 將“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)界定為集體土地所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)三權(quán)并立的格局。[11]綜上, 法學(xué)界對(duì)于“三權(quán)分置”的法律闡釋仍然存在較大的爭(zhēng)議, “三權(quán)分置”對(duì)于傳統(tǒng)物權(quán)理論的挑戰(zhàn)和對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的巨大沖擊使得眾多學(xué)者質(zhì)疑其法律邏輯和立法可行性及必要性。因此, 將此政策進(jìn)行立法轉(zhuǎn)化、法律制度建構(gòu)還需要進(jìn)行深入的探索和爭(zhēng)鳴。
三、家庭農(nóng)場(chǎng):適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體選擇
我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展借鑒了國(guó)外農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn), 但具有本質(zhì)區(qū)別。建立在我國(guó)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的這一新型經(jīng)營(yíng)主體與歐美國(guó)家土地私有基礎(chǔ)上的家庭農(nóng)場(chǎng)相比較, 不論是土地產(chǎn)權(quán)制度、土地權(quán)利狀態(tài), 還是具體經(jīng)營(yíng)模式都顯現(xiàn)出較大差異。家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)民權(quán)利保障等問(wèn)題互相交織, 嵌入了農(nóng)村全面深化改革的社會(huì)圖景并相互發(fā)生作用。
(一) 家庭農(nóng)場(chǎng)是家庭承包經(jīng)營(yíng)制的發(fā)展和創(chuàng)新
從解放初期的合作化運(yùn)動(dòng)到“人民公社”時(shí)期的集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式, 高度集中的集體經(jīng)營(yíng)模式和分配平均主義阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。自十一屆三中全會(huì)伊始, 農(nóng)民自主探索, 創(chuàng)新了“包產(chǎn)到戶”的新型經(jīng)營(yíng)模式, 解放了農(nóng)村生產(chǎn)力, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度的地位確立并得以長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)。這項(xiàng)制度的實(shí)質(zhì)在于土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離, 土地集體所有權(quán)由集體行使, 農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求, 提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益, 推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高, 帶有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)痕跡的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制難以適應(yīng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求, 迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。土地集中、規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新提供了動(dòng)力。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了土地集中, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大, 規(guī)模經(jīng)濟(jì)提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率, 農(nóng)業(yè)農(nóng)場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)越來(lái)越明顯。以家庭經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)場(chǎng)式經(jīng)營(yíng)能夠兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化要求, 同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)濟(jì), 在一定程度上克服了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制效益低下、欠缺市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等問(wèn)題, 是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新。
家庭農(nóng)場(chǎng)是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新背景下農(nóng)民的自主選擇, 具有客觀必然性, 同時(shí)得益于政府的鼓勵(lì)和倡導(dǎo)。配合戶籍制度改革, 家庭農(nóng)場(chǎng)推廣逐步使小規(guī)模農(nóng)戶升級(jí)為家庭農(nóng)場(chǎng), 自給自足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者數(shù)量將大量較少, 更多的是以農(nóng)場(chǎng)主的身份出現(xiàn), 從經(jīng)營(yíng)規(guī)模到組織形式發(fā)生質(zhì)的飛躍。小規(guī)模農(nóng)戶向家庭農(nóng)場(chǎng)蛻變, 小商品生產(chǎn)者向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)換, 農(nóng)戶不再是僅僅提供初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者, 同時(shí)還從事農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售, 打造完整的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈, 從而獲得更高的附加值。家庭農(nóng)場(chǎng)確認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益, 增強(qiáng)農(nóng)民的歸屬感和自主感, 從而充分釋放生產(chǎn)積極性。
(二) 家庭農(nóng)場(chǎng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)
我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展起步較晚, 企業(yè)化經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是以家庭為單位, 以精耕細(xì)作的耕種方式獲得了較高的產(chǎn)出比, 解決了我國(guó)的糧食自我供給問(wèn)題, 家庭經(jīng)營(yíng)模式在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系中仍將長(zhǎng)期存續(xù)。同時(shí), 由于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn), 大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市, 造成農(nóng)村土地閑置, 因此促進(jìn)土地流轉(zhuǎn), 實(shí)施規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng), 提高土地利用率是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。適度規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村生產(chǎn)力水平, 具有現(xiàn)實(shí)可操作性。
就目前我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力水平而言, 適度規(guī)模是經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)方式, 家庭農(nóng)場(chǎng)從非經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)方式到產(chǎn)生較高的經(jīng)濟(jì)效益, 還需要經(jīng)歷長(zhǎng)久的發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn), 鄉(xiāng)村人口將不斷減少, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為土地集中提供了前提可能, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)將趨向規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 家庭農(nóng)場(chǎng)正是順應(yīng)這一農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的組織形式。
(三) 家庭農(nóng)場(chǎng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的選擇
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化方向發(fā)展, 規(guī)模經(jīng)濟(jì)凸顯效益, 土地集中程度較高的大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)數(shù)量不斷增長(zhǎng), 其中包括了家庭農(nóng)場(chǎng)、非家庭經(jīng)營(yíng)的公司農(nóng)場(chǎng)以及其他形式的農(nóng)場(chǎng)。農(nóng)場(chǎng)是上位概念, 家庭農(nóng)場(chǎng)是下位概念。家庭農(nóng)場(chǎng)承繼傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營(yíng)模式, 但同時(shí)吸收現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素, 在經(jīng)濟(jì)屬性、行為特征、組織特征等各方面有別于傳統(tǒng)的小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。[12]同時(shí), 家庭農(nóng)場(chǎng)是以家庭成員為經(jīng)營(yíng)主體, 區(qū)別于以雇工為主要?jiǎng)趧?dòng)力、非家庭經(jīng)營(yíng)的公司農(nóng)場(chǎng), 在農(nóng)場(chǎng)所有者屬性、組織形式、決策方式、經(jīng)營(yíng)規(guī)模等各方面體現(xiàn)出顯著差異。家庭經(jīng)營(yíng)模式源于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式, 適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)可以產(chǎn)生較高的經(jīng)濟(jì)效益, 家庭農(nóng)場(chǎng)承繼傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式, 并能夠體現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)勢(shì)。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有生物性和周期性, 家庭農(nóng)場(chǎng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性, 有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的合作、激勵(lì)、監(jiān)督, 避免公司農(nóng)場(chǎng)的委托代理問(wèn)題, 大大降低管理成本和監(jiān)督成本, 是較為理想、有效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。家庭農(nóng)場(chǎng)吸納了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素, 實(shí)施企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式, 采取機(jī)械化耕作方式, 具有適度土地規(guī)模, 能夠獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。
四、土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的制約作用
(一) 土地產(chǎn)權(quán)制度是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)
土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ), 是重要的生產(chǎn)資料。土地權(quán)利的合理分配能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化配置, 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。家庭農(nóng)場(chǎng)主要涉及農(nóng)用地的使用, 目前家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)土地主要依靠土地承包以及出租、互換等流轉(zhuǎn)方式取得, 業(yè)主利用農(nóng)用地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng), 土地是家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的先決條件。完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度提供強(qiáng)有力的權(quán)利保護(hù), 長(zhǎng)久、穩(wěn)定的土地權(quán)利是家庭農(nóng)場(chǎng)得以持續(xù)發(fā)展的重要前提。推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新, 需要構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)暢通、交易自由、保障有力的土地產(chǎn)權(quán)制度, 解決農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體賴以生存和發(fā)展的土地問(wèn)題。如何在土地集體所有制基礎(chǔ)上穩(wěn)固、強(qiáng)化土地使用權(quán), 確保農(nóng)場(chǎng)業(yè)主對(duì)于土地權(quán)利的穩(wěn)定性和安全感, 是發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)需要破解的難題。
歐美土地私有制為家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。美國(guó)通過(guò)贈(zèng)地政策使得家庭農(nóng)場(chǎng)制度廣泛建立并鞏固。1862年通過(guò)的《宅地法》規(guī)定, 交納10美元登記費(fèi)的美國(guó)公民可以在西部獲得160英畝土地, 連續(xù)耕種5年之后就成為這塊土地的所有者。[13]土地所有者在土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、繼承等方面都具有充分的處分權(quán)利。如今, 隨著美國(guó)農(nóng)業(yè)人口老齡化, 大量農(nóng)村業(yè)主退休, 年輕一代不愿意種地, 不愿意出售土地的退休農(nóng)場(chǎng)主傾向于出租土地。此外, 購(gòu)買(mǎi)土地進(jìn)行出租的土地投資者這一新的階層出現(xiàn), 農(nóng)場(chǎng)主可以將農(nóng)場(chǎng)權(quán)利轉(zhuǎn)移給非家庭成員, 投資者不進(jìn)行具體農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 僅依賴土地收取租金, 土地出租呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì), 2007年美國(guó)大約40%的農(nóng)地由業(yè)主以外的人耕種。土地租賃期限與租賃權(quán)利的穩(wěn)定性相關(guān), 較長(zhǎng)期限的租賃合同能夠增強(qiáng)土地權(quán)利的穩(wěn)定性, 通過(guò)增強(qiáng)土地租賃權(quán)利的穩(wěn)定性促使土地租賃者采取農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展措施。[14]由此可見(jiàn), 土地權(quán)利細(xì)分以及土地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)是普遍趨勢(shì), 能有效提高土地的利用率, 實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)以土地集體所有制為前提, 土地資源狀況、土地權(quán)利配置存在較大差異。歐美國(guó)家城鎮(zhèn)化程度較高, 地廣人稀, 有利于發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的大型農(nóng)場(chǎng)。我國(guó)基本國(guó)情是地少人多, 土地碎片化程度嚴(yán)重, 難以實(shí)現(xiàn)土地集中。根據(jù)我國(guó)目前農(nóng)村的生產(chǎn)力水平, 則更適合發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在農(nóng)村土地集體所有制的框架之下, 農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 實(shí)質(zhì)就是土地使用權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定, “農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”第16條規(guī)定, 承包方享有對(duì)承包地使用、收益和對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的權(quán)利。從大集體時(shí)代強(qiáng)調(diào)“土地集體所有、集中經(jīng)營(yíng)”到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期“所有權(quán)與使用權(quán)的分離”的轉(zhuǎn)變, 其實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的個(gè)體化, 農(nóng)民土地權(quán)利從“虛無(wú)”狀態(tài)轉(zhuǎn)換到了“實(shí)有”狀態(tài), 實(shí)現(xiàn)了對(duì)于農(nóng)民的賦權(quán), 促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
(二) 家庭農(nóng)場(chǎng)實(shí)踐中的土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀
根據(jù)2017年針對(duì)山東省濰坊壽光、德州慶云家庭農(nóng)場(chǎng)的調(diào)研情況, 土地權(quán)益保護(hù)是家庭農(nóng)場(chǎng)業(yè)主關(guān)注的焦點(diǎn), 土地權(quán)利無(wú)法得到保障是農(nóng)場(chǎng)業(yè)主最為擔(dān)憂的權(quán)利侵害問(wèn)題, 現(xiàn)行農(nóng)村土地制度以及實(shí)踐對(duì)于農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展仍然存在束縛。
1. 農(nóng)民土地權(quán)利匱乏與保障不足使土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)受阻。
土地資源配置效率低下的原因在于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜, 權(quán)屬不清。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定, 農(nóng)村土地所有權(quán)由集體行使, 村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組可以代表集體行使土地產(chǎn)權(quán)。由制度設(shè)計(jì)形成的“一權(quán)多主”權(quán)利狀態(tài)違背“一權(quán)一主”的產(chǎn)權(quán)規(guī)則, 權(quán)利缺乏確定性和穩(wěn)定性。[15]村委會(huì)等機(jī)構(gòu)行使土地發(fā)包的權(quán)力, 土地發(fā)包規(guī)則過(guò)于概括和模糊, 缺乏具體細(xì)致、可遵循的規(guī)則, 集體所有權(quán)行使具有較大的空間和彈性, 因而承包戶獲得平等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏法律保障。此外, 由于集體產(chǎn)權(quán)主體不清晰、集體權(quán)利的抽象化, 涉及到征地過(guò)程中的決策以及征地補(bǔ)償?shù)睦娣峙? 農(nóng)民對(duì)于集體所有權(quán)行使的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)弱化, 征地糾紛屢見(jiàn)不鮮。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利形態(tài)單一, 權(quán)能實(shí)現(xiàn)受到諸多限制, 權(quán)利的財(cái)產(chǎn)利益難以實(shí)現(xiàn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人因從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而占有、使用、收益土地的權(quán)利, 同時(shí)亦包含有限的處分權(quán), 例如對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)即是進(jìn)行土地權(quán)利的處分。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能包括占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押等內(nèi)容, 但目前流轉(zhuǎn)和抵押實(shí)施都具有難度。由于土地細(xì)碎分散, 土地集中相當(dāng)困難, 農(nóng)民基于惜地意識(shí)不愿意流轉(zhuǎn)土地, 農(nóng)場(chǎng)土地集中需要付出較大的談判成本。缺乏成熟的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制, 土地流轉(zhuǎn)中的不規(guī)范、權(quán)益缺乏保障等因素也是土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)障礙。雖然政策鼓勵(lì)農(nóng)戶并且多地區(qū)試點(diǎn)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)融資, 但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押仍具有相當(dāng)難度, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性是金融機(jī)構(gòu)不接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的原因之一, 一旦農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗無(wú)法償還貸款, 金融機(jī)構(gòu)將承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)。土地評(píng)估機(jī)制與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未完全構(gòu)建, 金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)存在相當(dāng)?shù)碾y度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款面臨高風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估和變現(xiàn)難題。因此, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能難以充分實(shí)現(xiàn), 權(quán)利讓渡、轉(zhuǎn)移欠缺暢通的渠道, 導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的萎縮, 土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
2. 土地流轉(zhuǎn)困難與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間的矛盾。
由于地少人多, 農(nóng)戶戶均承包土地面積較小, 土地碎片化的狀況很難實(shí)現(xiàn)土地集中, 也就無(wú)法達(dá)到家庭農(nóng)場(chǎng)要求的適度規(guī)模, 因此, 經(jīng)營(yíng)者普遍反映土地流轉(zhuǎn)是困擾的難題。為解決土地集中的難題, 德州慶云大劉家庭農(nóng)場(chǎng)業(yè)主進(jìn)行了積極的嘗試, 例如通過(guò)政府的牽線搭橋, 引導(dǎo)村民之間自由協(xié)商, 促使愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和拒絕流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶先進(jìn)行土地互換, 然后再和愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶協(xié)商土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。這種“曲線救國(guó)”方式, 解決了土地流轉(zhuǎn)中的障礙, 但存在一定的限制。首先, 增加了協(xié)商成本, 農(nóng)場(chǎng)業(yè)主為了實(shí)現(xiàn)土地集中的目的, 需要與多方主體進(jìn)行協(xié)商、談判。其次, 與多方主體斡旋協(xié)商的過(guò)程帶有身份屬性的限制。對(duì)于復(fù)雜的多方協(xié)商模式, 具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格以及親緣、地緣優(yōu)勢(shì)的村民更容易勝任, 而對(duì)于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外來(lái)經(jīng)營(yíng)者則成功機(jī)率大大降低。
此外, 農(nóng)場(chǎng)主土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中多有借助行政力量的介入, 調(diào)研過(guò)程中訪談的家庭農(nóng)場(chǎng)業(yè)主反饋土地流轉(zhuǎn)借助于基層行政機(jī)構(gòu)。山東壽光、德州慶云部分農(nóng)場(chǎng)主反饋在村委會(huì)支持下流轉(zhuǎn)大面積土地。行政力量的介入確實(shí)能夠幫助協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題, 短時(shí)間內(nèi)效果比較顯著, 但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看, 以行政手段替代法律手段成本高昂, 導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制扭曲, 衍生出土地強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)干預(yù)土地流轉(zhuǎn), 容易導(dǎo)致非自愿流轉(zhuǎn)土地的情況, 使土地權(quán)利人權(quán)益受侵害。
五、與家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革
目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度癥結(jié)在于農(nóng)民權(quán)利貧困問(wèn)題, 土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制不通暢, 導(dǎo)致家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展先天不足、缺乏發(fā)展基礎(chǔ), 中央提出的“三權(quán)分置”改革在堅(jiān)持土地集體所有制基礎(chǔ)上進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分, 推動(dòng)了土地產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)交易, 實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民賦權(quán)、護(hù)權(quán)。
“三權(quán)分置”農(nóng)地制度是在深化農(nóng)村改革、創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的背景下的制度變革, 在土地集體所有制為基礎(chǔ)、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)基本制度框架下, 表現(xiàn)為“集體所有、農(nóng)戶自營(yíng)”的土地經(jīng)營(yíng)模式正逐步向“集體所有, 農(nóng)戶自營(yíng)、合作社經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”多元化經(jīng)營(yíng)模式并存轉(zhuǎn)變。多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的共存、發(fā)展, 對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和土地集中有了要求, 客觀上產(chǎn)生了土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的必要。[16]“三權(quán)分置”農(nóng)地制度改革服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新, 實(shí)現(xiàn)土地資源市場(chǎng)化配置, 促進(jìn)土地自由流轉(zhuǎn), 為家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展提供必要的制度保障。
(一) 以土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分為路徑構(gòu)建多層次的土地權(quán)利體系結(jié)構(gòu)
2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中提出“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”的政策規(guī)定。“三權(quán)分置”是對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的豐富和細(xì)分, 順應(yīng)土地要素合理流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模效益和競(jìng)爭(zhēng)力的需要。[17]針對(duì)目前農(nóng)戶土地權(quán)利較弱等問(wèn)題, 需要厘清土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系, 建立層次分明、權(quán)屬清晰的農(nóng)村土地權(quán)利體系, 在確權(quán)的基礎(chǔ)上增強(qiáng)權(quán)利的效力。
第一, 理解“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和內(nèi)在關(guān)系, 重點(diǎn)是從制度演進(jìn)過(guò)程中探尋政策目標(biāo)與意圖。“三權(quán)分置”在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上, 即在分離土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上, 將經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離并確立為獨(dú)立權(quán)利加以保護(hù)。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》明確, “三權(quán)分置”核心在于“落實(shí)集體所有權(quán), 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán), 放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”“三權(quán)分置”源自于農(nóng)村土地承包實(shí)踐, 這一政策出臺(tái)之前, 通過(guò)出租、轉(zhuǎn)包等土地流轉(zhuǎn)形式, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離已經(jīng)客觀存在, 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將承包土地進(jìn)行租賃, 則承租人即獲得相當(dāng)于“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利。由于缺乏法律對(duì)于經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的確認(rèn)和保障, 實(shí)踐中依據(jù)土地流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)效力較弱容易受到侵害, 權(quán)利缺乏確定性和穩(wěn)定性, 抑制投資者流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的意愿。現(xiàn)行法律制度沒(méi)有明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì), 因而此種經(jīng)營(yíng)權(quán)僅具有債權(quán)的效力。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予物權(quán)效力, 從債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槲餀?quán)可以強(qiáng)化土地權(quán)利, 使農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)而獲得的權(quán)益具有切實(shí)保障, 為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新解決土地流轉(zhuǎn)難題, 同時(shí)推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)化, 為承包權(quán)人提供將此權(quán)利轉(zhuǎn)化為具體財(cái)產(chǎn)利益更為通暢的路徑。
基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的爭(zhēng)議, 筆者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化可以實(shí)現(xiàn)法律對(duì)接, 并不違背現(xiàn)有《物權(quán)法》的邏輯體系和法理基礎(chǔ)。有學(xué)者對(duì)此持否定態(tài)度, 認(rèn)為“三權(quán)分置”違反物權(quán)邏輯, 土地所有權(quán)之上無(wú)法同時(shí)生成權(quán)利內(nèi)容、性質(zhì)相沖突的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出具有用益物權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”不具有現(xiàn)實(shí)性, 即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為他物權(quán)無(wú)法生成性質(zhì)和內(nèi)容相沖突的他物權(quán)。[18]筆者認(rèn)為, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)都是用益物權(quán), 但此兩項(xiàng)權(quán)利并不沖突、矛盾, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)土地流轉(zhuǎn)將土地實(shí)際的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)讓渡給土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者, 對(duì)自己的權(quán)利進(jìn)行處分, 同時(shí)獲取相應(yīng)的收益, 因而自愿接受權(quán)利的抑制, 這是通過(guò)市場(chǎng)交易而形成雙方所接受的權(quán)利狀態(tài)。因此, 由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不存在邏輯問(wèn)題和理論缺陷。此外, 根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第117條規(guī)定“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn), 依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”因此有學(xué)者提出用益物權(quán)權(quán)能不包括對(duì)標(biāo)的物之本體的處分權(quán)限, 不存在處分型用益物權(quán), 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人也就無(wú)法通過(guò)設(shè)定“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”處分標(biāo)的物, 據(jù)此對(duì)“三權(quán)分置”提出質(zhì)疑。[19]這一看法否定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有處分權(quán)。權(quán)利主體對(duì)標(biāo)的物的處分包括事實(shí)上的處分和法律上的處分, 法律上處分的對(duì)象應(yīng)是權(quán)利, 而事實(shí)上處分的對(duì)象是物本身。法律上的處分包括兩種情況:一是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分 (例如對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租) ;二是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立負(fù)擔(dān) (例如將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押) 。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包等土地流轉(zhuǎn)方式將享有土地權(quán)利進(jìn)行處分。因此, 在所有權(quán)權(quán)能分離的既有理論框架下, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能包括占有、使用、收益、處分四個(gè)方面。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能擴(kuò)張理解為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使, 則土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)亦包括了處分權(quán)能。[20]由此可見(jiàn), 用益物權(quán)的權(quán)能隨著社會(huì)發(fā)展已經(jīng)發(fā)生了擴(kuò)張, 以用益物權(quán)人不能進(jìn)行權(quán)利處分為依據(jù)否定“三權(quán)分置”亦缺乏理論支撐。此外, 認(rèn)為“三權(quán)分置”違背物權(quán)法“一物一權(quán)”原則亦是批判“三權(quán)分置”較為集中的觀點(diǎn)。“一物一權(quán)”原則是指在一物之上只能成立一個(gè)所有權(quán), 一個(gè)所有權(quán)的客體原則上應(yīng)為一物。[21]根據(jù)“一物一權(quán)”原則, 一物之上不能同時(shí)設(shè)定兩個(gè)以上內(nèi)容互相抵觸的他物權(quán)。一物一權(quán)原則, 是近現(xiàn)代大陸法國(guó)家物權(quán)法中的一項(xiàng)基本原則, 這一原則起源于羅馬法, 適用于西方產(chǎn)權(quán)關(guān)系簡(jiǎn)單時(shí)期, 強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的唯一性。[22]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 產(chǎn)權(quán)關(guān)系愈加復(fù)雜, 用益物權(quán)種類(lèi)不斷擴(kuò)張, 調(diào)整范圍越來(lái)越廣, 所有權(quán)以外的他物權(quán)因排他效力強(qiáng)弱不同或?qū)?biāo)的物支配、利用程度不同而形成復(fù)雜的權(quán)利體系。“一物一權(quán)”原則受到實(shí)踐發(fā)展的諸多挑戰(zhàn), 物權(quán)法“重視物的所有到重視物的利用”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì), 使他物權(quán)成為物權(quán)法中活躍的部分, 以例外情況來(lái)修補(bǔ)“一物一權(quán)”原則在理論上難以自圓其說(shuō), 因此亦有學(xué)者主張?jiān)谖餀?quán)法基本原則體系的構(gòu)建中, 舍棄傳統(tǒng)法上的“一物一權(quán)”原則。[23]由于這一原則存在較大的爭(zhēng)議, 我國(guó)《物權(quán)法》沒(méi)有明確規(guī)定“一物一權(quán)”作為基本原則, 采取了回避的態(tài)度, 當(dāng)然部分學(xué)者認(rèn)為《物權(quán)法》物權(quán)的排他性、支配性效力以及所有權(quán)制度隱性體現(xiàn)了“一物一權(quán)”, 肯定這一原則的價(jià)值和意義。以歷史發(fā)展的角度來(lái)看, “一物一權(quán)”原則隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展突破原有的理論框架, 因此在缺乏對(duì)“一物一權(quán)”原則的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和對(duì)其演變過(guò)程的充分論證的情況下, 據(jù)此否定“三權(quán)分置”的論證基礎(chǔ)較為薄弱, 缺乏說(shuō)服力。
農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷發(fā)展, 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離已是普遍存在的客觀事實(shí)。筆者認(rèn)為, 從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看, 源于農(nóng)村承包實(shí)踐的“三權(quán)分置”具有其存在的客觀必然性, 與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展相輔相成, 因此不宜簡(jiǎn)單地以“一物一權(quán)”等原則為依據(jù)進(jìn)行否定, 《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》等法律已經(jīng)落后于農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐, 需要根據(jù)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行修改和完善, 原有的理論需要進(jìn)行一定的擴(kuò)張和突破。此外, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化有利于安定家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社經(jīng)營(yíng)者的持續(xù)經(jīng)營(yíng)意愿, 當(dāng)家庭農(nóng)場(chǎng)遭遇征地, 根據(jù)物權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以獲得更有效的賠償。經(jīng)營(yíng)者可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押獲得融資, 緩解融資難的壓力。
第二, “三權(quán)分置”的法制完善需要厘清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)聯(lián), 同時(shí)界定權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)容。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是初始權(quán)利和派生權(quán)利的關(guān)系, 因此, 保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)前提是穩(wěn)定和強(qiáng)化基礎(chǔ)權(quán)利, 即對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提, 因而承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是帶有身份屬性的土地使用權(quán), 具有農(nóng)民生存的社會(huì)保障功能。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不存在身份限制, 農(nóng)民、城市居民、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)都可以成為經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體, 不具有身份限制, 可以在市場(chǎng)交易中進(jìn)行流通。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離, 即形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利形態(tài)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下, 發(fā)生“權(quán)能分離”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)稱為承包權(quán), 因流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者享有的土地權(quán)利稱為經(jīng)營(yíng)權(quán)。[24]
第三, 目前土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心在于土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分, 土地權(quán)利的各種權(quán)能更加具體化、明確化, 農(nóng)民土地權(quán)利具有更多實(shí)現(xiàn)的方式。土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易的發(fā)展, 產(chǎn)權(quán)交易多樣化促進(jìn)土地資源的高效利用。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)涵蓋對(duì)土地的使用、流轉(zhuǎn)、抵押等各項(xiàng)權(quán)能, 充分賦予了承包權(quán)人對(duì)土地的處置權(quán)利, 農(nóng)民在穩(wěn)定的土地權(quán)利的保障下發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)等多種經(jīng)營(yíng)形式。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化能夠強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律效力, 同時(shí)豐富土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以經(jīng)土地承包權(quán)人同意, 將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押實(shí)現(xiàn)融資或是進(jìn)行再流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離宣示權(quán)利的獨(dú)立性, 獲得法律認(rèn)可與保障, 其具有的流轉(zhuǎn)、融資擔(dān)保等屬性也使得權(quán)利的財(cái)產(chǎn)價(jià)值大大提升。“三權(quán)分置”為土地流轉(zhuǎn)提供動(dòng)力, 家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地的難度降低可以預(yù)期, 適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)將更大范圍地?cái)U(kuò)張。
(二) 構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的交易機(jī)制
土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分客觀上促進(jìn)了土地產(chǎn)權(quán)交易的發(fā)展, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)顯示了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化趨勢(shì)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化可以增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度, 經(jīng)由市場(chǎng)交易的產(chǎn)權(quán)具有規(guī)范程序的合法性、社會(huì)認(rèn)同的合理、自愿參與的合意性, 能夠強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。[25]2013年, 中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》提出, “穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變, 賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股方式。中央大力推進(jìn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作穩(wěn)定了農(nóng)村承包關(guān)系, 為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村土地改革沿著產(chǎn)權(quán)細(xì)分和促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易的方向前進(jìn)。根據(jù)2014年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》規(guī)定, “通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶的和農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等, 以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主, 不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”。土地產(chǎn)權(quán)交易的對(duì)象具有限定性, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是產(chǎn)權(quán)交易對(duì)象, 以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為前提的土地承包權(quán)則排除在土地產(chǎn)權(quán)交易范疇之外。
目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)交易主要是通過(guò)交易主體雙方協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn), 缺乏統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所, 存在交易各方信息溝通困難等問(wèn)題, 因此需要打造規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu), 為產(chǎn)權(quán)交易提供交易平臺(tái), 同時(shí)建立更加順暢的土地流轉(zhuǎn)渠道, 構(gòu)建更加靈活、多元的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。保障土地產(chǎn)權(quán)交易的有效性、穩(wěn)定性是促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié), 通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)規(guī)范交易, 完善土地產(chǎn)權(quán)交易的合同機(jī)制則是具有實(shí)效、不需要較大制度成本的一種交易形式。目前, 僅僅通過(guò)建立土地產(chǎn)權(quán)交易所解決土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的寄望并不樂(lè)觀, 產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范化、市場(chǎng)化根本問(wèn)題不是交易場(chǎng)所的缺乏, 而是加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保障, 建立市場(chǎng)化、法制化、規(guī)范化的土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。鼓勵(lì)土地產(chǎn)權(quán)交易采取書(shū)面、規(guī)范的合同形式, 鼓勵(lì)期限較長(zhǎng)的土地流轉(zhuǎn)合同, 建立土地流轉(zhuǎn)合同違約的追責(zé)機(jī)制, 通過(guò)規(guī)范強(qiáng)制、宣傳引導(dǎo)交易履約提高土地產(chǎn)權(quán)交易的穩(wěn)定性。
六、結(jié)語(yǔ)
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新的背景下進(jìn)行, 在此過(guò)程中需強(qiáng)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新的適應(yīng)性, 基于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的角度關(guān)注其對(duì)于土地權(quán)利的制度需求。家庭經(jīng)營(yíng)仍是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本形式, 未來(lái)家庭農(nóng)場(chǎng)不斷發(fā)展, 脫離土地制度談家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展無(wú)疑是空中樓閣, 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革需要滿足家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的需求。土地產(chǎn)權(quán)制度改革服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新。因此, 從農(nóng)業(yè)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)主體土地權(quán)利需求的角度進(jìn)行改革和完善, 將具有更大的現(xiàn)實(shí)意義與制度效果。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào),2018,39(02)
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