非法集資活動(dòng)的“下鄉(xiāng)進(jìn)村”是金融監(jiān)管領(lǐng)域近年來的一大難題。傳銷式的金融“龐氏騙局”，讓農(nóng)民很難分辨。當(dāng)它與農(nóng)民合作社結(jié)合的時(shí)候，就更有迷惑性了。在今年4月25日最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、工信部、公安部、民政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、人民銀行、工商總局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等14家國家機(jī)關(guān)召開處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議上，農(nóng)民合作社涉嫌非法集資作為一類高發(fā)領(lǐng)域非法集資被提出。
傳銷式的金融“龐氏騙局”在農(nóng)村的泛濫有其經(jīng)濟(jì)和體制原因。隨著城市化和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的便利和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)化收益的提高都讓農(nóng)村有了相當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)保值、增值需求。但是，由于針對(duì)農(nóng)民的金融服務(wù)成本較高，金融機(jī)構(gòu)服務(wù)集中在城市，并沒有針對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)供給符合需求的金融產(chǎn)品。故此，與城市相比，農(nóng)村投資渠道更為缺乏。這讓某些想要借機(jī)欺騙農(nóng)民的機(jī)構(gòu)和個(gè)人嗅到了機(jī)會(huì)。加之我國金融監(jiān)管體系尚不完善、監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村關(guān)注不夠，這類騙局被查時(shí)往往農(nóng)民已經(jīng)損失慘重。
農(nóng)村非法集資“借道”農(nóng)民合作社，其危害性較之一般金融詐騙更甚。農(nóng)民合作社是本地農(nóng)民的組織，不法分子利用合作社的名義，以“人介紹人”和高額回扣提成為主要方式，建立金字塔式的銷售理財(cái)產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)。處于金字塔上層的人通過回扣提成一夜暴富，形成示范效應(yīng)，往往農(nóng)民合作社所在地的村民也大量跟風(fēng)，變成了參與“擊鼓傳花”的傳銷人員。2015年年初，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)曝光了一個(gè)涉及12億元集資騙局的“三地”合作社，就是一個(gè)這樣的典型案例。
筆者認(rèn)為，不法分子得以利用農(nóng)民合作社非法集資，其根本原因在于農(nóng)民合作社缺乏健康的治理結(jié)構(gòu)。從上個(gè)世紀(jì)80年代以來，盡管中央、地方農(nóng)業(yè)政策一直鼓勵(lì)農(nóng)民探索合作致富的方式，對(duì)于農(nóng)民合作致富的經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)卻從未有過清晰的指引。我國1990年頒布的《農(nóng)民股份合作企業(yè)暫行規(guī)定》第一次以部門規(guī)章的形式對(duì)“農(nóng)民股份合作制企業(yè)”定義及集體所有制經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行了界定，但這類企業(yè)更多地承擔(dān)了幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)私營企業(yè)發(fā)展的歷史任務(wù)，最終大多通過改制成為公司制。2005年以來，政府希望通過推廣農(nóng)民專業(yè)合作組織引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)農(nóng)民增收和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但這類組織應(yīng)建立怎樣的治理結(jié)構(gòu)，政府除了給出“加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返還”的原則之外并未有具體指引。
應(yīng)當(dāng)指出，農(nóng)民合作社目前的困境并不表明農(nóng)民合作社這種組織形式不適合發(fā)展農(nóng)業(yè)。經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的研究表明，農(nóng)民合作社可以是一種非常有效率的商業(yè)組織。耶魯大學(xué)的漢斯曼教授考察過美國奶業(yè)的組織形態(tài)，發(fā)現(xiàn)美國市場(chǎng)上超過一半的鮮奶產(chǎn)品都是由奶農(nóng)組成的合作社提供的。在一個(gè)典型的奶農(nóng)合作社中，奶農(nóng)作為社員提供牛奶、并根據(jù)提供的牛奶數(shù)量來分紅。漢斯曼教授還指出，其實(shí)公司也可以看作是一個(gè)合作社，只不過是一種“資本合作社”。公司的股東是一個(gè)向“資本合作社”提供資金、并按照提供的資金數(shù)量分紅的社員。公司成為現(xiàn)代社會(huì)一種處于主導(dǎo)地位的商業(yè)組織形式，只是由于在大部分經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下都適合而已，這并不能排除在特定領(lǐng)域（如美國的奶業(yè)）其他類型的商業(yè)組織形式更有效率。美國奶業(yè)采納了生產(chǎn)者合作社的組織形式，就是因?yàn)樗m合這種市場(chǎng)環(huán)境和技術(shù)條件。類似地，荷蘭的奶業(yè)也是以合作社為基本組織形式的。荷蘭的奶農(nóng)根據(jù)其產(chǎn)奶份額參與合作社的運(yùn)營管理并享受盈利分紅。筆者認(rèn)為，我國的農(nóng)民合作社也完全可能成為非常有效率的組織形式。但是，它的前提是在明確農(nóng)民合作社的定位的前提下建立健康的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。建立健康的農(nóng)民合作社治理結(jié)構(gòu)需要明確社員的地位、社員大會(huì)的權(quán)力、社員大會(huì)的投票程序和任命、撤換管理人員的方式等。
重視建立健康的農(nóng)民合作社治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于防止利用農(nóng)民合作社非法集資有釜底抽薪的功效。不法分子能夠利用合作社的名義欺騙村民，其根本原因在于他們竊取了本應(yīng)由合作社成員的村民所持有的管理權(quán)，輕易突破合作社的“社員制”、“封閉性”原則，并脫離合作社主業(yè)將資金用作其他方面牟利。缺乏健康的農(nóng)民合作社治理結(jié)構(gòu)也導(dǎo)致村民對(duì)經(jīng)營無法行使知情權(quán)和控制權(quán)，其結(jié)果是非法集資行為已經(jīng)運(yùn)行了幾年才被曝光、查處。
對(duì)監(jiān)管者而言，防止農(nóng)民合作社成為滋生農(nóng)村非法集資的土壤，政府除了加強(qiáng)監(jiān)管和普及金融知識(shí)之外，更應(yīng)重視農(nóng)民合作社的治理結(jié)構(gòu)問題。
（作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授、哈佛大學(xué)法學(xué)博士）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》（2017年05月12日 08版）
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