為加強縣級政府債務(wù)風(fēng)險防范，一方面要認真測算償債需求，提前按計劃做好資金安排，逐筆落實償債來源；另一方面要系統(tǒng)思考，全面統(tǒng)籌防風(fēng)險和促發(fā)展。
縣級政府債務(wù)存在的困難和問題
1.投資收益有限。從資金投向來看，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些項目大多自身無法產(chǎn)生現(xiàn)金流，即使一些項目有收益，其資金回收周期較長。
2.化解債務(wù)手段有限。一是現(xiàn)有的資產(chǎn)、資源、資金規(guī)模有限，大部分資產(chǎn)無收益且變現(xiàn)能力差，財政收入規(guī)模有限，沒有更多的資金用于償債。二是平臺公司實體化進展緩慢，自身造血功能較差，沒有足夠的收益來源用于償債。三是土地開發(fā)和出讓進展緩慢，無更多的土地收益償債。
3.通過PPP模式減輕政府債務(wù)壓力存在困難。一是已進入PPP項目庫的項目，多數(shù)屬公益性項目，無法通過PPP模式實施。二是根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規(guī)定：“每一年度全部PPP項目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%”，實施PPP項目模式存在財政承受能力限制。
縣級政府債務(wù)風(fēng)險的形式與目標
地方政府債務(wù)風(fēng)險可以分為四種：一是規(guī)模風(fēng)險，是指由于債務(wù)規(guī)模過大而導(dǎo)致不能或不按期償還債務(wù)的風(fēng)險；二是效率風(fēng)險，是指由于債務(wù)資金的使用與管理效率低下所導(dǎo)致的風(fēng)險；三是結(jié)構(gòu)風(fēng)險，是指各類債務(wù)結(jié)構(gòu)所顯示出來的風(fēng)險，四是外在風(fēng)險，是指由于地方政府不能按期償還債務(wù)所引發(fā)的其他各種風(fēng)險。在這四類風(fēng)險中，規(guī)模風(fēng)險最難處理。
債務(wù)風(fēng)險防范的目標在于償債的長期性。目前地方政府的資金運行，一般采用了“資金大循環(huán)模式”，就是在地方政府統(tǒng)一決策和統(tǒng)籌規(guī)劃下，將財政資金、土地開發(fā)和平臺公司作為一個綜合運作體系。在這個體系下，土地增值和企業(yè)產(chǎn)生的稅收是重要的還款來源，但土地增值和稅收的產(chǎn)生需要較長的時間，償債是一項長期工作。
但這一目標有局限性。地方政府債務(wù)風(fēng)險防范需要采取綜合性、長期性的措施，地方政府單打獨斗，不可能在短期內(nèi)獨自完全解決地方債務(wù)問題。在現(xiàn)行的“晉升錦標賽”體制下，地方政府能做的只能是保證本地區(qū)的平臺公司現(xiàn)金流的穩(wěn)定，目標是能撐到其他地區(qū)的平臺公司債務(wù)危機爆發(fā)之后。
1.縣級政府所處大環(huán)境。首先，要理解發(fā)展型政府，借債對發(fā)展有很大的促進作用，縣級政府對發(fā)展的追求是不遺余力的。其次，理解晉升錦標賽，它影響了區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)的行為方式，既要發(fā)展，債務(wù)危機又不能在自己任期內(nèi)爆發(fā)。再次，理解經(jīng)營所轄區(qū)域，所謂經(jīng)營所轄區(qū)域，就是把所轄區(qū)域當作一家企業(yè)來經(jīng)營，土地是最大的生產(chǎn)資料。最后，理解縣級政府地方治理的方式是統(tǒng)治合理，統(tǒng)合治理是指地方政府在城市化過程中利用公司化平臺進行經(jīng)營性運作的治理模式。統(tǒng)合治理模式下，政治機制、行政機制與公司化經(jīng)營機制的聯(lián)結(jié)成為地方政府權(quán)力運行模式的主要特征。
2.與金融機構(gòu)合謀。縣級政府通過平臺公司與金融機構(gòu)合謀，雙方實現(xiàn)共贏，形成信貸—債務(wù)的加速循環(huán)模式。金融機構(gòu)愿意將資金交給平臺公司，一是平臺公司的貸款金額巨大，金融機構(gòu)可以通過把資金大量貸出，加大貸款量來提高利潤，實現(xiàn)業(yè)績提升要求；二是平臺公司背后有縣級政府支持，如果出現(xiàn)現(xiàn)金流問題，縣級政府可以調(diào)配資金解決，而且似乎縣級政府后面還站著市級政府。三是如果金融機構(gòu)沒有新的貸款發(fā)放給平臺公司，則平臺公司也沒有資金償還舊的貸款，借新還舊是常態(tài)。
工作建議
縣級政府債務(wù)風(fēng)險防范是個系統(tǒng)工程，涉及方方面面，為了系統(tǒng)地思考問題，我們可以用戰(zhàn)略地圖來謀劃有關(guān)工作措施。戰(zhàn)略地圖是以圖的形式告訴管理者：什么樣的知識、技能和文化(學(xué)習(xí)與成長層面) 可以用來構(gòu)建企業(yè)運作系統(tǒng) ( 內(nèi)部流程層面) ，進而給需求者帶來特殊的價值( 客戶層面) ，實現(xiàn)更高的財務(wù)價值( 財務(wù)層面)，從而實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標。應(yīng)用戰(zhàn)略地圖這個工具，可以系統(tǒng)地考慮各種影響因素，詳見圖。
1.財務(wù)層面。財務(wù)層面可反映“收入的增長”和“利潤的提高”。收入的增長有兩個途徑，一是賣出產(chǎn)品數(shù)量的增長，二是產(chǎn)品單價的提高。利潤的提高，則是一個相對的概念，是指單位成本的降低，也可以指生產(chǎn)率的提高。因此，財務(wù)層面可以分為增長戰(zhàn)略和生產(chǎn)率戰(zhàn)略兩個方面：（1）增長戰(zhàn)略。主要分為兩個部分：第一是財政增收。一是突出增量，著力新興稅源的培植。二是堵塞征管漏洞，努力挖掘稅收潛力。第二是加大土地出讓進度。切實做大土地出讓收入規(guī)模。（2）生產(chǎn)率戰(zhàn)略。生產(chǎn)率戰(zhàn)略也分兩個部分。第一是建立平臺公司體系。建立一虛兩實的雙層平臺公司體系，上層的公司可以承擔(dān)部分地方政府的作用，監(jiān)控兩家平公司現(xiàn)金流，進行風(fēng)險預(yù)警，并對兩家平臺公司進行戰(zhàn)略管理，提高平臺公司的投融資效率。第二是引進管理咨詢機構(gòu)，充分發(fā)揮專業(yè)咨詢機構(gòu)的作用。咨詢機構(gòu)有廣泛的項目實踐經(jīng)驗積累，可以從經(jīng)驗中總結(jié)得出符合市場規(guī)律和切實可行的解決方案，明顯提高地方政府的制度學(xué)習(xí)速度。增長戰(zhàn)略可以應(yīng)對債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險、生產(chǎn)率戰(zhàn)略可以應(yīng)對債務(wù)的效率風(fēng)險。
2.客戶層面。可將縣級政府的主要資金來源方分為三類：銀行券商、產(chǎn)業(yè)基金和政府機構(gòu)。對于銀行券商，縣級政府主要做兩件事：一方面要給平臺公司配置資產(chǎn)，以增強融資能力。通過財政注資、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)收益補充、注入規(guī)費、稅收返還等多種形式給予資本金補助。另一方面要關(guān)注平臺公司的評級。平臺公司的信用等級由兩大因素決定：其一，受評平臺企業(yè)背后的地方政府基礎(chǔ)信用；其二，平臺公司自身信用。對于產(chǎn)業(yè)基金，平臺公司受縣級政府委托，作為代持政府股份的管理人，代表政府出資部分管理基金公司。有限的財政資金作為股權(quán)的一部分，通過股權(quán)的方式撬動社會資本的投入，從而起到放大財政資金的杠杠作用。對于政府機構(gòu)要注意包裝項目，認真學(xué)習(xí)和研究國家投資導(dǎo)向，編寫項目可行性研究報告和資金申請報告，結(jié)合縣級政府特點，積極協(xié)調(diào)上級部門爭取資金。
3.內(nèi)部運營。這是指縣級政府要在四個方面做得更加出色、才能更好地實現(xiàn)財務(wù)和客戶層面的戰(zhàn)略和目標。這四個方面分別為創(chuàng)新管理、運營管理、風(fēng)險管理、客戶管理。
創(chuàng)新管理有兩個要點：一是引進PPP模式和組建金融控股集團。從實踐看，PPP模式對融資的作用有限，但對于提高政府工作效率，提高投資效益有較大的作用。二是要認真研究現(xiàn)有平臺公司的業(yè)務(wù)，將與金融相關(guān)的業(yè)務(wù)重組，組建金融控股集團。
運營管理一方面是強化國資監(jiān)管：一是建立規(guī)范的平臺公司治理架構(gòu)；二是建立科學(xué)的決策機制；三是預(yù)算管理，協(xié)調(diào)好平臺公司預(yù)算和財政預(yù)算的關(guān)系，合理進行預(yù)算；四是資金監(jiān)管，由財政局監(jiān)督平臺公司的資金按預(yù)算或計劃執(zhí)行；五是績效考核，重點考核融資總額、項目完成、國有資本收益等指標。另一方面是完善平臺公司的內(nèi)部流程制度，提高規(guī)范運營水平。平臺公司應(yīng)從戰(zhàn)略、組織、流程、績效、企業(yè)文化等方面系統(tǒng)地完善自身。
風(fēng)險管理是兩個方面，一方面是由平臺公司體系中的頂層公司準備一定額度的流動資金貸款，做為備用金。另一方面是增加地方政府性債務(wù)償還資金的額度，對債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力實行及時有效的預(yù)警和動態(tài)防控。
客戶管理中要注意兩個重點，一是政策性銀行，他們的資金成本低，期限長，額度大，是重點的融資目標，二是融資租賃，他們的要求低，放款快，是對平臺公司流動性的重要補充。
4.學(xué)習(xí)成長。主要關(guān)注關(guān)鍵內(nèi)部業(yè)務(wù)流程所需要的資源積累，以滿足關(guān)鍵內(nèi)部業(yè)務(wù)和利益主體主張的需求。從個人角度看，一方面是加強培訓(xùn)。培訓(xùn)的內(nèi)容需要從和地方政府管理、財政增收、PPP模式、金融工具、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等方面來形成區(qū)縣投融資思維框架，能夠系統(tǒng)地思考問題。另一方面是要加強學(xué)習(xí)，重點要學(xué)的是棚改PPP模式和平臺公司轉(zhuǎn)型和重組。對于組織角度，一方面是強化金融辦的作用，把金融辦人員配齊配強；另一方面是要發(fā)揮縣級投融委的作用，要求平臺公司負責(zé)融資的工作人員列席金融辦和投融委的會議。對于信息角度，一方面要找專業(yè)人士制定投融資規(guī)劃，構(gòu)建以財政預(yù)算為基點的政府資金現(xiàn)金流量核算體系，在此基礎(chǔ)之上構(gòu)建轄區(qū)投融資規(guī)劃模型。另一方面要多參與PPP聯(lián)盟的活動，多方了解政策、項目和資金信息。
作者分別為貴陽國家高新區(qū)管委會副主任；貴州省安順市鎮(zhèn)寧縣常務(wù)副縣長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟報告
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
