黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，這是黨中央著眼于我國當前城鄉(xiāng)發(fā)展實際和將來新型城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢，在總結(jié)國內(nèi)外城鄉(xiāng)融合發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對新時代“三農(nóng)”工作作出的重大戰(zhàn)略決策和重要工作安排，也是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新性路徑選擇。
一、我國城鄉(xiāng)融合的政策演變和發(fā)展現(xiàn)狀
近年來，我國采取一系列政策措施，大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展；黨的十七大提出，建立以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)長效機制，建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局；黨的十八大提出，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系；黨的十九大提出，進一步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。這一系列重要思想和政策措施，體現(xiàn)了我們黨對“三農(nóng)”工作一貫的高度重視，反映了我國城鄉(xiāng)發(fā)展理念、政策和方法的不斷演進。
具體而言，在城鄉(xiāng)發(fā)展理念上，經(jīng)歷了從工業(yè)和城市優(yōu)先、工農(nóng)城鄉(xiāng)一體到農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先的轉(zhuǎn)變；在城鄉(xiāng)互動內(nèi)容上，實現(xiàn)了從最初的物質(zhì)產(chǎn)品交換到物質(zhì)和精神產(chǎn)品、信息流互通的升級；在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體制機制上，經(jīng)歷了從計劃為主、政府主導下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到政府和市場共同推動的融合發(fā)展。經(jīng)過多年努力，我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得顯著成效，基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生制度、養(yǎng)老保險制度和最低生活保障制度，基本形成了城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置機制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共文化服務體系建設(shè)協(xié)調(diào)機制、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化等發(fā)展機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策體系日益完善。
二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的國際經(jīng)驗與啟示
世界發(fā)達國家在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面取得了一些成功經(jīng)驗和做法，值得我們學習和借鑒。
（一）美國。制定一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持政策，通過立法保障其有效實施。引導社會組織共同投入，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村公共服務，探索了一條在政府支持引導下，技術(shù)、產(chǎn)業(yè)從城市向農(nóng)村滲透進而帶動農(nóng)村發(fā)展實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡的發(fā)展道路。
（二）德國。開展了“巴伐利亞試驗”，堅持“農(nóng)村發(fā)展不以城市為標桿，但應與城市同樣美好”的發(fā)展理念，采取“高保護”“等值化”“合作社”“可持續(xù)”等舉措，振興了農(nóng)村經(jīng)濟，增加了農(nóng)民收入，穩(wěn)定了鄉(xiāng)村人口，美化了生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)了城市鄉(xiāng)村均衡發(fā)展。
（三）法國。限制大城市擴張，大力發(fā)展中小城市。同時，采取市場主導下的政府引導發(fā)展策略，充分發(fā)揮市場主體功能，政府給予政策和資金扶持，推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，大力繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，強力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，在實現(xiàn)工業(yè)化、城市化的同時也實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化。
（四）日本。實施了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展模式，給予農(nóng)業(yè)大量補貼。同時，在法律、財政和政策上加強對農(nóng)業(yè)協(xié)會的支持，并通過農(nóng)業(yè)協(xié)會為農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民提供包括農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)保險、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、文化教育、環(huán)境保護等方面的服務，城鄉(xiāng)差別日益縮小，甚至出現(xiàn)農(nóng)民家庭收入高于城市工薪階層的現(xiàn)象。
（五）韓國。1970年開始新村運動，最初是國家指導性計劃干預，而后政府逐步由主導者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃、協(xié)調(diào)與服務的提供者，農(nóng)民和市場主體逐步成為主角，通過少量的政府扶持和有針對性的政策引導，激發(fā)廣大農(nóng)民改變農(nóng)村面貌的熱情，實現(xiàn)了多方合力推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的格局。
總結(jié)發(fā)達國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成功經(jīng)驗，表現(xiàn)為是五個共同特點：一是有效的財政引導機制，激發(fā)各類社會力量投入，確保公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務有穩(wěn)定的資金來源。二是有力的法律保障機制，為各項工作有序有效開展提供依據(jù)和規(guī)范。三是健全的共建共享機制，激發(fā)各類主體參與鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的積極性。四是靈活的市場調(diào)節(jié)機制，確保資源的有效配置。五是有力的聯(lián)結(jié)服務機制，使城鄉(xiāng)工農(nóng)以及鄉(xiāng)村各類主體、各種資源有機聯(lián)系起來促進統(tǒng)籌發(fā)展。
三、我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制存在的問題
國家高度重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但受制于我國基本國情和體制機制障礙，目前存在一些亟待解決的問題。
（一）認識不到位造成的觀念性障礙。受長期計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)建設(shè)路徑慣性的影響，各級政府和部門在一定程度上都存在城市和工業(yè)優(yōu)先的思想認識，在工作部署、資源配置、政策制定、制度保障等方面對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持不足，影響了鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的同步發(fā)展。
（二）管理體制不順造成的系統(tǒng)性障礙。職責交叉、部門分割、權(quán)責脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出，多頭管理、無人管理的情況同時存在，行政運行和管理制度不健全，中央和地方財權(quán)和事權(quán)的不匹配現(xiàn)象突出。
（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足造成的動力性障礙。產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展是城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)和動力。由于規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、科技化、設(shè)施化程度低，農(nóng)業(yè)比較效益長期處在較低水平，從而將優(yōu)質(zhì)要素資源不斷擠出農(nóng)業(yè)農(nóng)村，影響其發(fā)展的動力和活力。
（四）資金投入不足造成的支撐性障礙。近年來，盡管農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的財政投入持續(xù)增長，但與其他行業(yè)和區(qū)域相比仍存在巨大缺口，影響了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善，制約了農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展。
（五）戶籍制度不通造成的流動性障礙。長期以來形成的二元戶籍制度，導致城鄉(xiāng)社會事業(yè)供給不均衡，并使農(nóng)民無法自主進城并同等分享城市公共服務和社會保障，城鄉(xiāng)要素的平等交換和雙向流動存在無法逾越的制度障礙。
四、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的政策建議
全面深入貫徹黨的十九大和中央農(nóng)村工作會議精神，以習近平新時代“三農(nóng)”思想為指引，緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求和決策部署，著力推進體制機制創(chuàng)新，建立和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系。
（一）以“大部制”改革推進管理融合。完善頂層設(shè)計，將分散在財政、發(fā)改、國土、水利、林業(yè)等部門有關(guān)農(nóng)業(yè)管理的職能歸并到農(nóng)業(yè)部，集聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、項目、資金、人才等各種資源，做到一個目標引領(lǐng)、一個藍圖規(guī)劃、一個原則統(tǒng)籌、一個體系推進，克服目前政出多門、目標不一、步調(diào)不齊所帶來的弊端，系統(tǒng)高效地推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展。
（二）以戶籍制度改革推進權(quán)益融合。推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革，將戶籍背后的歧視性管理政策和社會福利同等化、等值化。探索農(nóng)村居民進城落戶后承包地和宅基地的退出辦法，開展宅基地入市、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營改革試點，研究返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的新農(nóng)民享有農(nóng)村居民同等權(quán)利的政策和制度。
（三）以規(guī)劃促進城鄉(xiāng)布局融合。明確縣級政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的責任，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃融合的管理體制和工作機制，按照城鄉(xiāng)“定位不同、功能互補、有機融合、同樣美好”的理念，統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，實行多規(guī)合一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源要素和管理政策，解決規(guī)劃城鄉(xiāng)脫節(jié)和制度的區(qū)域分割，以規(guī)劃融合促進發(fā)展融合。
（四）以健全法律法規(guī)促進制度融合。適應當前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新興業(yè)態(tài)涌現(xiàn)、農(nóng)村改革深化、推進鄉(xiāng)村治理以及城鄉(xiāng)資源要素加快流動的現(xiàn)實需要，針對制約發(fā)展的瓶頸約束，修訂完善農(nóng)村用地用水用電、人才選拔、資源定價、生態(tài)補償、利益共享等法律和制度。充分發(fā)揮人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督等的作用，優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益保護的法制環(huán)境，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展提供有效的制度保障。
（五）以打通政策通道促進資金融合。設(shè)立鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金，設(shè)置和擴大綠色農(nóng)業(yè)、質(zhì)量農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、三產(chǎn)融合等財政專項；創(chuàng)新投資建設(shè)、利益分配等模式，實施稅收、服務等的優(yōu)惠和便利，引導更多的社會資本進入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村；明確國有金融機構(gòu)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的任務和要求，適度放開境外金融機構(gòu)和民營金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投資管制，鼓勵金融機構(gòu)研發(fā)提供更符合農(nóng)業(yè)農(nóng)民特點的金融產(chǎn)品，通過一系列措施為各類資金在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展這一大平臺上有力聚合、有效融合創(chuàng)造條件。
作者：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展中心 張輝、詹慧龍、周鴻、陳艷青、劉洋、馬建宇
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)部網(wǎng) 2018-01-25
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