摘要：改革開放40年以來，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了舉世公認的成就：7億多農(nóng)村貧困人口擺脫了貧困，顯著改善了農(nóng)民的生活質(zhì)量，有效遏制和縮小農(nóng)村地區(qū)間的發(fā)展差距，增強了貧困人口的信心和發(fā)展能力，還產(chǎn)生了培養(yǎng)干部、豐富和發(fā)展社會治理經(jīng)驗等方面的溢出效應。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)，既內(nèi)含著特定的時空因素和中國獨特的政治制度與治理體系的影響，也形成了一些可與其他國家分享的大規(guī)模減貧的經(jīng)驗。中國農(nóng)村扶貧的基本經(jīng)驗是：通過發(fā)展減貧，提升貧困地區(qū)和貧困人口自我發(fā)展能力，實行精準扶貧，堅持扶貧創(chuàng)新，堅持黨和政府領(lǐng)導、群眾主體、社會參與的基本扶貧制度，堅持持續(xù)扶貧。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)，加速了全球減貧的進程，創(chuàng)造了大規(guī)模減貧和精準扶貧的中國經(jīng)驗，用事實證明了發(fā)展中國家可以依靠自己的努力擺脫貧困。
關(guān)鍵詞：改革開放；農(nóng)民貧困；扶貧開發(fā)；減貧
中國改革開放40年來的農(nóng)村扶貧開發(fā)，是在從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟體制、從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)和現(xiàn)代化社會的雙重轉(zhuǎn)型重疊期，在中國既有的政治、經(jīng)濟、社會和文化基礎(chǔ)上，由黨和政府規(guī)劃、領(lǐng)導、協(xié)調(diào)和支持，貧困人口通過自身的努力增加收入、提高福祉與發(fā)展能力、提高分享國家改革和發(fā)展成果能力，進而實現(xiàn)脫貧致富的過程。改革開放以來，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了舉世公認的巨大成就，7億多農(nóng)民擺脫了貧困，創(chuàng)造了世界減貧史上的一大奇跡，被國際社會廣泛視為人類社會扶貧的一個成功樣板。與此同時，扶貧開發(fā)，也成為中國道路、中國經(jīng)驗和中國發(fā)展模式的重要組成部分。
中國改革開放40年來取得的巨大減貧成就，既內(nèi)含著特定的時空因素和中國獨特的政治制度與治理體系的影響，也形成了一些可與其他國家分享的經(jīng)驗。中國減貧經(jīng)驗中可復制、可分享和可持續(xù)的部分，應該成為中國未來減貧和世界減貧事業(yè)的重要知識財富。
本文主要從扶貧者（政府）視角，基于官方公開數(shù)據(jù)，總結(jié)改革開放40年來中國農(nóng)村扶貧開發(fā)所取得的成就，討論和分析中國農(nóng)村減貧的基本經(jīng)驗及其對世界減貧事業(yè)的意義。
一、中國扶貧開發(fā)取得的偉大成就
改革開放以來，中國扶貧開發(fā)取得了偉大的成就，在減少貧困人口、增進人民福祉、縮小農(nóng)村地區(qū)間發(fā)展差距、增強貧困人口發(fā)展能力和信心等方面取得了巨大的進步，有力地支持了國家全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。
（一）貧困人口大規(guī)模減少，基本消除了現(xiàn)行標準下的絕對貧困
1978年以來，農(nóng)村貧困人口大規(guī)模減少，基本消除了現(xiàn)行標準下的農(nóng)村絕對貧困。按照2010年不變價格農(nóng)民人均純收入2300元/年的扶貧標準，中國農(nóng)村貧困人口從1978年的77039萬人減少到2017年的3046萬人，減少了73993萬人；同期，農(nóng)村貧困發(fā)生率從97.5%下降到3.1%，降低了94.4百分點（表1）。按照世界銀行2011年1天1.9美元購買力平價的貧困標準，農(nóng)村貧困人口從1981年的75893萬人減少到2014年的1487萬人，減少了74406萬人；同期，貧困發(fā)生率從95.59%降低到2.39%，降低了93.2百分點。中國改革開放40年的時間內(nèi)，在減緩貧困方面取得了巨大成就，這在人類發(fā)展的歷史上也是十分罕見的。這既是中華民族進步的重要標志，也是對改善人類生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作出的卓越貢獻。
當然，我們也應該看到，中國現(xiàn)行貧困標準僅僅略高于世界銀行2011年購買力平價1天1.9美元的低貧困標準。如果使用適合中低收入國家的1天3.2美元（2011年P(guān)PP）的貧困標準，按世界銀行的估計，2014年中國農(nóng)村有16.81%的常住人口處于貧困狀態(tài)；按適合中高收入國家1天5.5美元（2011年P(guān)PP）的標準，2014年農(nóng)村還有48.77%的常住人口生活在貧困中。
（二）顯著提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，非收入貧困狀況明顯改善
1. 改善農(nóng)民的物質(zhì)生活條件
交通、通訊、用電、飲水等物質(zhì)生活條件匱乏，既是重要的致貧因素，同時也是貧困的重要表征。中國通過實行國家整體發(fā)展規(guī)劃和大規(guī)模瞄準貧困地區(qū)的專項扶貧開發(fā)，顯著改善了包括貧困地區(qū)在內(nèi)的全國農(nóng)村交通、通訊、用電、安全飲水等物質(zhì)生活條件方面。
（1）交通。
改革開放以來中國農(nóng)村的道路交通條件改善十分顯著，貧困地區(qū)也基本同步受益。2010年，國家統(tǒng)計局監(jiān)測貧困地區(qū)99.5%的行政村通了公路。2010年以后農(nóng)村公路進一步延伸到自然村落，并且更多的到組公路得到了硬化，交通狀況進一步改善。據(jù)國家統(tǒng)計局貧困監(jiān)測報告，2016年全國貧困地區(qū)81%的自然村主干路面經(jīng)過了硬化處理，51%的自然村通客運班車，絕大多數(shù)貧困村農(nóng)民的交通出行困難基本得到了解決。
（2）通訊。
包括貧困地區(qū)在內(nèi)全國農(nóng)村的基本通訊條件明顯改善，城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)通訊硬件的鴻溝基本消失。全國農(nóng)村電話和手機通訊服務基本上已覆蓋所有的村組，移動寬帶設(shè)施已基本實現(xiàn)了行政村全覆蓋。2017年全國貧困地區(qū)99%的自然村已通電話，81%的自然村能接收到有線電視信號，61%的自然村已安上了寬帶，平均每個農(nóng)戶有2.1部手機。可以說，貧困地區(qū)農(nóng)民對外信息交流的基礎(chǔ)硬件設(shè)施已經(jīng)具備，為縮小城鄉(xiāng)間的數(shù)字鴻溝奠定了基本的物質(zhì)基礎(chǔ)。
（3）供電。
包括貧困地區(qū)在內(nèi)全國農(nóng)村生活用電已經(jīng)解決。貧困地區(qū)99.7%的自然村到2015年都通上了電，99.8%的農(nóng)戶用電照明。
（4）飲水。
農(nóng)村居民的飲水困難基本解決。2015年全國農(nóng)村93%的人口已用上了受保護水源供應的改良飲用水。2017年全國貧困地區(qū)89.2%的農(nóng)戶飲水困難已經(jīng)解決，70%的農(nóng)戶使用管道供水。
（5）住房。
農(nóng)民的住房條件顯著改善，住房安全保障明顯加強。農(nóng)民人均住房面積，從1978年的8.1平米，增加到2012年的37.1平米。全國農(nóng)村居民人均住房價值，從1981年的160元增加到2012年25300元。2014年全國農(nóng)村貧困人口人均住房面積27.4m2,相當于全國農(nóng)民平均的64.5%。近幾年政府解決農(nóng)村貧困人口住房不安全問題的支持力度不斷加大，農(nóng)村住房不安全問題初步得到解決。
2.改善農(nóng)民的基本公共服務
（1）醫(yī)療和健康。
由于居民可支配收入水平提高、醫(yī)療服務條件改善和健康預防與保障制度的不斷健全，中國農(nóng)村居民的健康水平在過去20多年實現(xiàn)了大幅度提升。從1991年到2016年，全國農(nóng)村嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率，分別從58‰和71‰大幅度降低到9‰和12.4‰；全國農(nóng)村孕產(chǎn)婦死亡率從1‰降低到0.2‰。貧困地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療服務可及性顯著提高，居民健康水平大幅度提升。2017年貧困地區(qū)農(nóng)村擁有合法行醫(yī)證醫(yī)生或衛(wèi)生員的行政村比重為92.0%，92.2%的農(nóng)戶所在自然村有衛(wèi)生站，農(nóng)民就近看病問題已基本解決。
（2）教育和人口素質(zhì)。
通過實施《義務教育法》，廣泛改善教學條件、減免義務教育階段學生學費等措施，在全國普及義務教育，并且在貧困地區(qū)通過提供農(nóng)村中小學生寄宿和營養(yǎng)餐補助以及各種助學行動，中國人口教育程度和素質(zhì)不斷提高。根據(jù)人口普查資料，中國15歲及以上人口的文盲率，從1982年的34.5%降低到2010年的4.1%，同期接受過初中級以上教育人口比重，從1982年的25.3%提高到2010年的61.8%。據(jù)全國貧困監(jiān)測報告，貧困地區(qū)義務教育階段學齡兒童在校率到2010年已基本接近全國平均水平。經(jīng)過近幾年教育精準扶貧的持續(xù)攻堅，貧困地區(qū)義務教育已經(jīng)得到了較好的保障，教育獲得上的區(qū)域差別顯著縮小，不過教學質(zhì)量的區(qū)域差異仍然比較大。
3.完善農(nóng)村社會保障制度，增強應對脆弱性的能力
2015年底，全國農(nóng)村基本醫(yī)療保險實現(xiàn)了全覆蓋，基本養(yǎng)老保險參保率超過80%。據(jù)國家統(tǒng)計局貧困監(jiān)測統(tǒng)計，2015年中國貧困地區(qū)農(nóng)民參合率達到97%，參加城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險人數(shù)占比超過50%；2014年貧困地區(qū)人均養(yǎng)老金、社會救濟和補助、報銷醫(yī)療費三項收入合計占當年貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入的7.1%，占當年貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增量的16.9%，增強了農(nóng)民應對脆弱性的能力。
（三）有效遏制和縮小農(nóng)村地區(qū)間的發(fā)展差距
中國自1986年實行區(qū)域開發(fā)扶貧以來，一直選擇貧困人口比較集中、經(jīng)濟發(fā)展比較落后的縣（區(qū)）作為重點扶持對象，通過連續(xù)的扶貧開發(fā)規(guī)劃從政策、資金投入和項目安排方面給予特別的扶持。受扶持的貧困縣數(shù)量一直占全國總數(shù)的30%左右。30多年以來，雖然貧困縣多次發(fā)生變化，但總體來說，貧困縣基本上屬于全國發(fā)展水平最低的“老、少、邊、山、窮”地區(qū)，其中有部分甚至屬于生存和發(fā)展條件比較惡劣的邊際土地地區(qū)。如果沒有額外的扶持，這些貧困縣中的相當部分可能會逐漸淪落為貧窮、不安定的地區(qū)。在區(qū)域開發(fā)扶貧和國家的區(qū)域開發(fā)政策、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的共同作用下，中國貧困地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展的主要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了高于全國平均速度的發(fā)展，不僅遏制了這些地區(qū)發(fā)展的邊緣化趨勢，而且縮小了貧困地區(qū)與全國的發(fā)展差距，推進了全國區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。
1.加速貧困地區(qū)農(nóng)民收入的增長，縮小與其他地區(qū)農(nóng)民的收入差距
按可比口徑計算，1993年以來貧困縣農(nóng)民人均收入增長快于全國農(nóng)民平均水平，使貧困縣與其他地區(qū)農(nóng)民平均的收入差距縮小。在“八七”脫貧攻堅計劃期間，貧困縣農(nóng)民人均純收入相當于全國平均水平的比值提高了12百分點；2001年至2010年這個比值提高了3百分點；2011年至2017年這個比值提高了10百分點（圖1）。
2.提升貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展能力，縮小貧困地區(qū)與其他地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平之間的鴻溝
區(qū)域開發(fā)扶貧政策的長期實施，提升了受益貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展能力，縮小了貧困地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展鴻溝。第一，經(jīng)過近40年的發(fā)展和扶貧開發(fā)，中國貧困地區(qū)已經(jīng)初步建立支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展的交通、能源、通信、物流等基礎(chǔ)設(shè)施，與其他地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施可及性方面的差距明顯縮小。第二，中國貧困地區(qū)與全國其他地區(qū)在農(nóng)業(yè)發(fā)展水平方面的差距有了較明顯的縮小。貧困地區(qū)人均農(nóng)業(yè)機械總動力相當于全國平均水平的比例，從1986年57.8%上升到2015年的83%；其人均糧食產(chǎn)量相當于全國平均水平的比例從1986年的72%提高到2015年的88%。2015年貧困縣人均第一產(chǎn)業(yè)增加值相當于全國平均水平的81%，而1986年貧困縣人均農(nóng)村社會總產(chǎn)值僅相當于全國平均水平的56%，雖然兩個指標的口徑存在一定差異，但可以看出貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)總體發(fā)展水平與全國平均之間的差距明顯縮小。第三，貧困地區(qū)陸續(xù)建立了一批依托當?shù)刭Y源優(yōu)勢的主導或骨干工業(yè)企業(yè)，縮小了與全國在工業(yè)發(fā)展方面的差距。1999—2015年，貧困地區(qū)人均第二產(chǎn)業(yè)增加值的年增長速度比全國平均高2百分點。貧困地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量不斷增多，2015年平均每個貧困縣有38.2個規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值人均超過2萬元。第四，貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟實現(xiàn)了較快的增長，與全國各縣人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的差距縮小。扶貧重點縣人均國內(nèi)生產(chǎn)總值在2000—2010年之間年均增長速度，比全國縣平均快2.7百分點，縮小了與全國平均水平之間的差距。2015年全國已有80個貧困縣人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過全國平均水平。
顯然，簡單將貧困縣的發(fā)展速度與全國平均水平進行比較并不科學。一方面貧困地區(qū)的發(fā)展起點比較低，具有后發(fā)者的追趕優(yōu)勢；另一方面貧困地區(qū)發(fā)展的條件比較差，也不完全具有可比性。為了更嚴謹?shù)胤治龇鲐氶_發(fā)的效果，我們以人均耕地面積、人均有效灌溉面積、農(nóng)民人均純收入、人均預算內(nèi)財政收入、通車鄉(xiāng)鎮(zhèn)比重、通電行政村比重作為指標，從全國所有縣（市、區(qū)）中，篩選出1993年發(fā)展條件和水平比較接近的382個，從1994年到2010年一直都屬于扶貧重點的貧困縣和159個在此期間都不是貧困縣的對照縣，對兩者的農(nóng)民收入、地方財政收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值的發(fā)展速度進行匹配比較分析（表2）。
從對比結(jié)果來看，在《國家八七脫貧攻堅計劃》時期，樣本貧困縣的農(nóng)民人均純收入增長速度雖然高于同期全國平均水平，但是低于1993年與其條件類似的非貧困縣。21世紀以后，相同的樣本貧困縣的農(nóng)民人均純收入和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的年增長速度，都要快于對照縣。而樣本貧困縣人均地方財政收入的增長速度在兩個時期都低于對照縣。這一結(jié)果表明：第一，在國家整體經(jīng)濟快速發(fā)展時期，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)存在一定的后發(fā)優(yōu)勢，這可能和是否開展扶貧開發(fā)沒有多大關(guān)系；第二，連續(xù)的扶貧開發(fā)對加快受益貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長和農(nóng)民增收具有顯著的作用；第三，沒有發(fā)現(xiàn)貧困地區(qū)利用國家的扶貧優(yōu)惠政策優(yōu)先用來實現(xiàn)富縣（增加地方財政收入），整體上沒有出現(xiàn)扶貧開發(fā)富縣不富民的情況。
3. 部分貧困縣整體擺脫貧困
2016年和2017年中國832個貧困縣中已有154個扶貧工作重點縣經(jīng)過專項評估檢查，達到相關(guān)的脫貧要求，整體實現(xiàn)了摘帽。
（四）增強貧困人口的信心和發(fā)展能力
減貧不僅僅是貧困人口數(shù)字上的減少，更重要的是通過脫貧過程提升了脫貧人口自我發(fā)展的能力，重建和增強他們對自己和家庭未來的信心。中國在扶貧開發(fā)過程中，一直實行開發(fā)式扶貧方針，堅持扶貧與扶智、扶志相結(jié)合，重視貧困人口自我發(fā)展能力和內(nèi)生動力的提升。與主要通過臨時救濟或社會保障脫貧相比，中國改革開放40年來絕大多數(shù)貧困人口是通過獲得非農(nóng)業(yè)就業(yè)機會、發(fā)展農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)性方式脫貧的。這種方式脫貧相對具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性，也更容易使脫貧人口增強對未來的信心。同時，中國政府在扶貧開發(fā)過程中，比較注重教育、培訓和示范的作用，這些都有助于提升貧困人口的自我發(fā)展能力和內(nèi)生動力。
（五）產(chǎn)生培養(yǎng)干部、豐富和發(fā)展社會治理經(jīng)驗等溢出效應
扶貧開發(fā)是中國現(xiàn)代歷史上一次重大的社會實踐，參與其中的干部和人員之多、社會影響范圍之廣、程度之深，應該都可以載入史冊。中國的扶貧開發(fā)，除了前述經(jīng)濟社會發(fā)展方面的成就之外，在另外一些方面如培養(yǎng)干部的作風和能力、豐富和發(fā)展農(nóng)村治理和政府社會治理的經(jīng)驗和理論等，也都產(chǎn)生了顯著的溢出效應。
1. 扶貧開發(fā)工作鍛煉和培養(yǎng)了參與其中的干部的作風與能力
改革開放40年來中國的扶貧開發(fā)一直在占全國1/3左右的縣（區(qū)）展開，不計其數(shù)的各級干部尤其是基層干部參與其中。僅精準扶貧開展以來，每年有近百萬的干部參加幫扶。大量的干部工作到扶貧第一線，直接與貧困戶、貧困村打交道，了解貧困戶的致貧原因、幫助參謀和設(shè)計扶貧項目和脫貧方式，使參與其中的干部能夠比較深入地了解和認識國情，培養(yǎng)踏實的工作作風，在工作過程中也鍛煉了干部的能力。這些經(jīng)歷和鍛煉成為參與幫扶干部的寶貴財富，也將成為提高政府部門尤其是基層組織的決策水平和管理績效的重要推手。
2. 扶貧開發(fā)尤其是精準扶貧實踐，豐富和發(fā)展了中國農(nóng)村治理的經(jīng)驗
第一，在農(nóng)村扶貧治理上，中國探索出了各級黨委政府主要領(lǐng)導負責，專業(yè)部門、行業(yè)部門和社會力量分工協(xié)作，齊抓共管的扶貧組織體系，并且在基層現(xiàn)有以村支部和村委會為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)中，引入駐村第一書記及扶貧工作隊，解決了原有基層治理體系中上下溝通不夠通暢和治理能力不足的問題。在多系統(tǒng)協(xié)力扶貧中，建立明確的部門和人員職責分工和嚴格的問責制，以保證治理體系有效運轉(zhuǎn)。第二，在扶貧對象識別中，將基于專業(yè)知識和經(jīng)驗判斷設(shè)計的問卷和經(jīng)過培訓人員開展的入戶調(diào)查，利用包括個人和家庭各方面信息的大數(shù)據(jù)比對，與在地群眾的參與結(jié)合起來，可以比較全面地了解不易找準的社會干預對象的情況，這一做法對于信息時代識別和界定復雜條件下的社會干預對象，具有重要的啟示和借鑒意義。第三，在扶貧開發(fā)資源籌集和動員上，中國構(gòu)建出政府、市場組織與社會力量共同支持扶貧的資源投入和動員方式，積累了應對投入需求大且不確定的重大社會干預的有益經(jīng)驗。第四，在扶貧開發(fā)考核評估上，中國探索出了將扶貧和脫貧的內(nèi)部考核與外部多方監(jiān)督、評估相結(jié)合，以結(jié)果考核為中心，結(jié)果考核與過程考核相結(jié)合的考核評估制度，對完善政府治理中的考核評估工作具有參考和借鑒意義。
二、中國農(nóng)村減貧的基本經(jīng)驗
中國改革開放40年來基本消除了現(xiàn)行標準下的農(nóng)村絕對貧困，在扶貧開發(fā)的過程中，探索并形成了大規(guī)模減貧的中國經(jīng)驗。中國扶貧的基本經(jīng)驗是：通過發(fā)展減貧，提升貧困地區(qū)和貧困人口自我發(fā)展能力，實行精準扶貧，堅持扶貧創(chuàng)新，堅持黨和政府領(lǐng)導、群眾主體、社會參與的基本扶貧制度，堅持持續(xù)扶貧。
（一）通過發(fā)展減貧
貧困和擺脫貧困是中國改革和發(fā)展路徑選擇的起點和動力來源。改革開放初期，中國整體上是一個貧困的國家。當時全國農(nóng)村人口中，按2010年不變價格人均純收入2300元的標準，貧困人口占到97.5%。在當時條件下，除了實現(xiàn)國家經(jīng)濟發(fā)展，任何其他的扶貧方式，都無法解決規(guī)模如此巨大的人群的貧困問題。從這個意義上說，在改革開放初期，中國實行發(fā)展減貧戰(zhàn)略是歷史的選擇。黨和政府從“貧窮不是社會主義”理念出發(fā)，堅持“發(fā)展是硬道理”，把擺脫貧困作為中國社會主義改革和發(fā)展的題中應有之義，堅持主要通過發(fā)展解決中國的貧困問題，將通過改革和發(fā)展擺脫貧困、實現(xiàn)國家現(xiàn)代化和中華民族的崛起，作為治國理政的第一要務。改革和發(fā)展的路徑選擇，使整個國家的改革和發(fā)展歷程天然地帶有扶貧的性質(zhì)；而中國改革和發(fā)展能夠持續(xù)地對減貧產(chǎn)生積極作用，則與黨的執(zhí)政理念和理想追求有關(guān)，與中國在改革前建立起來的土地集體所有的制度有關(guān)，與中國特定的政治、經(jīng)濟制度和行政管理體制有關(guān)，與黨和政府對扶貧的管控能力有關(guān)。中國一直以發(fā)展的名義、發(fā)展的方式，解決中國的貧困問題，將扶貧寓于發(fā)展之中，在發(fā)展中解決貧困問題。這是中國扶貧開發(fā)的一個主要做法，也是理解中國扶貧道路的基本方法論。中國通過發(fā)展減貧的經(jīng)驗，體現(xiàn)在通過包容性的經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)發(fā)展和結(jié)合生態(tài)環(huán)境改善減貧三個方面。
1.實行包容性的經(jīng)濟發(fā)展
中國通過建立社會主義市場經(jīng)濟制度，選擇適合基于中國比較優(yōu)勢的經(jīng)濟發(fā)展方式，適時調(diào)控宏觀經(jīng)濟，實現(xiàn)中國國民經(jīng)濟的持續(xù)、高速增長，保證經(jīng)濟增長在較長時期內(nèi)惠及貧困和低收入人群。1980—2012年全國農(nóng)民人均純收入年均增長6.6%，同期底層20%、40%、60%和80%農(nóng)戶人均純收入分別年均增長4.5%、5.4%、5.9%和6.3%（圖2）。
這一結(jié)果充分表明中國的經(jīng)濟發(fā)展具有較好的包容性，在長時間內(nèi)推動了低收入農(nóng)戶收入水平的整體提升，為改革開放以來中國農(nóng)村大規(guī)模減貧事實提供合理的解釋和支持。中國的包容性經(jīng)濟發(fā)展，是在體制和發(fā)展模式轉(zhuǎn)換期和特殊的土地制度下，通過選擇合適的改革路徑和發(fā)展模式，實行包容性增長與共享性惠農(nóng)政策，使國家的經(jīng)濟發(fā)展惠及農(nóng)村的貧困和低收入人群。
（1）選用合適的改革路徑和發(fā)展模式最大化經(jīng)濟增長的就業(yè)創(chuàng)造功能，實現(xiàn)就業(yè)減貧。
從1978年改革開放以來，中國政府根據(jù)改革的難易程度和對居民生活影響的差異，選擇了首先放開勞動力市場，然后再放開資本和土地市場的要素改革路線圖，同時充分利用中國的人口大國優(yōu)勢和二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的有利機遇，通過發(fā)展外向型和勞動密集型經(jīng)濟，最大程度地利用了勞動力市場的就業(yè)創(chuàng)造功能，既促進了經(jīng)濟的增長，也通過持續(xù)增加就業(yè)機會減少農(nóng)村貧困人口。1978—2012年中國非農(nóng)就業(yè)人數(shù)增加了24643萬人，增長了11.3倍，同期全國農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)人數(shù)占比從7%上升到50%（圖3）。在全國就業(yè)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化過程中，中國職工平均工資率基本上按照勞動力市場供求關(guān)系的變化實現(xiàn)了適度增長。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)計算，2001—2015年城鎮(zhèn)職工平均工資年均增長11%，同期農(nóng)民工工資年均增長8.7%。從某種意義上說，中國政府在較長時期內(nèi)選擇讓市場決定工資率而沒有出于政治考量人為地拉大工資率增長，事實上對非農(nóng)就業(yè)人數(shù)增加起到了積極作用。改革開放以來中國新增農(nóng)村勞動力外出就業(yè)機會在地區(qū)間和不同收入組之間的分配，總體上是包容性的。在這個過程中，貧困地區(qū)和低收入人群同樣分享了增加的非農(nóng)就業(yè)機會。據(jù)國家統(tǒng)計局貧困監(jiān)測和農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)，1996年至2010年，貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力外出務工的比重提高了近10百分點，基本上與同期全國平均持平（圖4）。
據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，2002—2012年中國農(nóng)村居民人均純收入中工資性收入占比，從34%提高到44%；同期底層20%低收入農(nóng)戶收入中工資性收入占比，從26%提高到43%，增速快于全國平均，而且占比水平已經(jīng)非常接近。這說明低收入農(nóng)戶也同步從國家的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn)的就業(yè)增長中受益。
（2）發(fā)揮農(nóng)業(yè)在農(nóng)村減貧中的重要作用。
改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)增加值以年均4.3%的速度發(fā)展，成為全國農(nóng)村減貧的重要貢獻者。由于中國特色的農(nóng)村土地制度，不同收入組農(nóng)戶間在承包耕地面積上的差距很小，使農(nóng)業(yè)發(fā)展具有非常強的益貧效果。農(nóng)業(yè)發(fā)展，不僅在改革開放初期農(nóng)村減貧中發(fā)揮了決定性的作用，而且在工業(yè)化、城市化加速發(fā)展時期也對減貧做出了重要貢獻。按可比口徑計算，農(nóng)業(yè)貢獻了1983—2012年中國農(nóng)民人均純收入增長額的38%。2002—2012年底層40%農(nóng)戶純收入增長的23%由農(nóng)業(yè)收入貢獻。
（3）依托土地制度支撐農(nóng)村減貧。
中國在1950年代初通過土地改革建立的農(nóng)村土地制度，在改革開放以后的減貧中發(fā)揮了特殊的作用。首先，基本上所有農(nóng)戶有地的狀況，使絕大多數(shù)農(nóng)村人口能從農(nóng)村經(jīng)營制度改革中受益，一半左右的農(nóng)村人口在1978—1985年間解決了溫飽，部分農(nóng)民擺脫了貧困；其次，土地作為絕大多數(shù)農(nóng)戶人口流動的緩沖器和減壓閥，在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動過程中，減輕了農(nóng)村人口短期就業(yè)不穩(wěn)定、流動中人戶分離等問題對家庭基本生活消費的巨大沖擊，也減少和避免了農(nóng)村貧困人口向大城市集中，無論是對國家城鎮(zhèn)化過程的平穩(wěn)推進，還是對減少城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)戶的生活消費水平的波動，都起著重要的作用；再次，作為財產(chǎn)的土地，還能通過轉(zhuǎn)租、入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等形式，增加農(nóng)村貧困人口的收入。
（4）通過實行支農(nóng)惠農(nóng)政策減緩貧困。
從2002年開始，政府陸續(xù)出臺了一系列增加農(nóng)民收入、減少農(nóng)民支出的支農(nóng)惠農(nóng)強農(nóng)政策，直接增加農(nóng)民的收入，對減少農(nóng)村貧困產(chǎn)生了重要的作用。2002—2014年“四項補貼”（良種補貼、種糧補貼、農(nóng)機購置補貼和農(nóng)資綜合補貼），從146億元增加到1683億元。研究表明這些以“多予少取”為取向的支農(nóng)惠農(nóng)強農(nóng)政策，具有較好的益貧效果，對農(nóng)村減貧發(fā)揮了積極作用。
2. 實行包容性的社會事業(yè)發(fā)展
改革開放以來，中國政府總體上按照“保基本、全覆蓋”的原則，推進基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和社會保障等社會事業(yè)的發(fā)展，促進逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。這樣的社會事業(yè)發(fā)展政策，具有明顯的包容性，對于提高全體居民的教育、醫(yī)療和社會保障水平具有至關(guān)重要的影響。
（1）實現(xiàn)普遍教育和定向教育支持政策，提高貧困人群和貧困地區(qū)人口的教育素質(zhì)。
1986年頒布并開始實行《中華人民共和國義務教育法》，截至2005年底，初中階段毛入學率達到95%，全國小學學齡兒童入學率達到99.2%。為了幫助貧困地區(qū)同步完成義務教育發(fā)展目標，政府從1995年開始在中西部貧困地區(qū)連續(xù)實施了兩期為期10年的“貧困地區(qū)義務教育工程”，顯著改善了貧困地區(qū)義務教育辦學條件，提高了貧困地區(qū)教師的教學水平，優(yōu)化了貧困地區(qū)中小學布局。國家統(tǒng)計局貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)，重點縣7~15歲兒童入學率，從1997年的92.6%提高到2010年的97.7%，接近全國農(nóng)村平均水平。2013年開始實行教育扶貧工程，相繼推出了一系列瞄準貧困地區(qū)和建檔立卡扶貧對象子女的教育支持政策和計劃，進一步推動了教育扶貧的發(fā)展。貧困地區(qū)教育的發(fā)展，改善了勞動力的文化素質(zhì)。貧困地區(qū)勞動力文盲、半文盲人數(shù)占比，從1997年的20%降低到2016年的5.2%，同期初中及以上勞動力比例提高了27百分點。無疑貧困地區(qū)勞動力文化素質(zhì)的提高，對于增強他們通過外出就業(yè)分享國家改革和發(fā)展的成果具有重要的作用。這也從另一個角度支持了前面所分析的非農(nóng)就業(yè)減貧的作用機理。
（2）發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和公共衛(wèi)生，提高貧困人口的健康水平。
改革開放以來，尤其是2002年《中共中央、國務院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》發(fā)布以后，政府一方面通過加大對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投資和政策支持，提高了農(nóng)村醫(yī)療服務的可及性和服務能力，2015年全國農(nóng)村93.3%的行政村設(shè)立了衛(wèi)生室，衛(wèi)生技術(shù)員數(shù)提高到39人/萬人；另一方面從2003年開始，在農(nóng)村建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，2012年已實現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療全覆蓋，2014年人均合作醫(yī)療報銷補償受益2.24次。在發(fā)展普惠性農(nóng)村醫(yī)療的同時，中國政府對貧困地區(qū)和貧困人口的醫(yī)療服務和醫(yī)療救助實行定向干預。除了通過開發(fā)式扶貧項目在貧困村改善村衛(wèi)生室以外，還通過一些特殊的政策和規(guī)劃，加大對貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展的支持力度。尤其是2015年開始實行的健康扶貧系列行動計劃，通過大幅度提高建檔立卡扶貧對象醫(yī)療費報銷比例和實行“三個一批”行動計劃（大病集中救治一批、慢病簽約服務管理一批、重病兜底保障一批），極大地提高了貧困患者的治療康復水平，降低了其家庭的醫(yī)療負擔，在較大程度上減小和抑制了因病致貧和因病返貧。在公共衛(wèi)生方面，中國政府通過加強傳染病、地方病防治，以及實施農(nóng)村改水、改廁計劃，提高了包括貧困地區(qū)在內(nèi)的全國農(nóng)村的公共衛(wèi)生水平。
（3）發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)，完善農(nóng)村扶貧體系。
除了前面提到的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，政府從2007年開始，先后建立了農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、社會救助制度等，并完善了農(nóng)村“五保戶”制度，初步形成了農(nóng)村社會保障網(wǎng)絡(luò)。這些農(nóng)村社會保障制度雖然多為普惠性制度，但是由于它們瞄準的多為貧困人口集中的低收入農(nóng)戶、老年人口和患病人群，客觀上起著一定的扶貧作用，成為了中國農(nóng)村扶貧體系的重要組成部分。
3. 結(jié)合生態(tài)環(huán)境改善扶貧
中國的貧困地區(qū)多數(shù)也是生態(tài)脆弱地區(qū)，部分地區(qū)的貧困甚至是由于對生態(tài)環(huán)境破壞造成的。中國在生態(tài)環(huán)境修復、改善中，將扶貧有機地結(jié)合進來。一方面，生態(tài)環(huán)境改善促進和支持了扶貧開發(fā)，如天然林資源保護工程、退耕還林工程、三北和長江中下游地區(qū)等重點防護林建設(shè)工程等改善生態(tài)環(huán)境的工程和項目，既改善了貧困地區(qū)和相關(guān)貧困人口的生存和發(fā)展條件，也為貧困人口提供了就業(yè)機會、補貼以及新的創(chuàng)收機會。據(jù)國家統(tǒng)計局對全國貧困縣扶貧資金來源監(jiān)測數(shù)據(jù)，2002—2016年貧困縣農(nóng)民得到退耕還林還草工程補助911億元，相當于同期中央財政全部財政扶貧資金的1/4，比中央財政同期財政扶貧資金中到戶資金的總量還要大。另一方面，通過將生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困人口搬遷移民到其他地方，減輕了生態(tài)環(huán)境壓力，為改善生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造了更有利的條件。此外，還通過提高生態(tài)補償標準、安排生態(tài)公益崗位等方式，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與扶貧之間的關(guān)系。
（二）不斷提高貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力
中國主要通過實行目標瞄準型開發(fā)扶貧，提高貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力。
1．實行優(yōu)惠政策，增加貧困地區(qū)競爭能力
通過提供優(yōu)惠政策，使貧困縣獲得特殊的發(fā)展條件以減輕或部分抵消其自然條件和發(fā)展落后施加于地方發(fā)展的限制，在局部形成政策優(yōu)勢，在不同階段給予貧困地區(qū)不同的優(yōu)惠政策，如土地政策、進出口政策、減免農(nóng)業(yè)稅，出讓部分中央政府和地方政府的收益給貧困地區(qū)和貧困戶，或者改善其發(fā)展環(huán)境、提高其競爭和發(fā)展能力，或者直接增加其福祉。
2．改善貧困地區(qū)和貧困人口基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務
改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，既是扶貧的必要內(nèi)容，也是實現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口脫貧致富的重要條件。政府主要通過國家基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務發(fā)展規(guī)劃和投資向貧困地區(qū)傾斜和在貧困地區(qū)實施專項扶貧開發(fā)計劃，來改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務。自“八七”脫貧攻堅計劃以來，政府一直鼓勵和實行國家基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務投資向貧困地區(qū)傾斜的政策。通過將交通、水利、能源和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資向貧困人口集中的中西部地區(qū)傾斜，極大地改善了制約貧困地區(qū)發(fā)展的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施狀況。通過實施“貧困地區(qū)義務教育工程”，優(yōu)先在貧困地區(qū)試行義務教育學雜費減免等措施，顯著改善了貧困地區(qū)的公共服務。
改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，一直是中國專項扶貧開發(fā)工作的優(yōu)先和重點領(lǐng)域。據(jù)國家統(tǒng)計局對貧困縣扶貧資金投向的監(jiān)測調(diào)查，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施方面的投入，一直占外部到達貧困縣扶貧資金的50%以上。財政扶貧資金的80%左右也主要用于改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務。其中以工代賑項目在改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施方面持續(xù)發(fā)揮了重要的作用。1984年以后，“以工代賑”項目累計投入超過1000億的資金，占1980年以來中央財政扶貧資金總投入的17%。“以工代賑”項目，采取預算內(nèi)投資項目的管理方式，實行項目制管理，在34年時間內(nèi)，在貧困地區(qū)修建了大批道路、飲水、能源、學校等基礎(chǔ)設(shè)施。
易地移民扶貧，是中國改善貧困人口生產(chǎn)生活環(huán)境與條件所采取的一種特殊形式。通過將生產(chǎn)生活條件差或者生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的貧困人口，遷移到城鎮(zhèn)或其他條件更好的農(nóng)村。一方面通過易地建設(shè)的方式改善受益人群和地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，同時也相應降低了政府在這些方面投入的建設(shè)成本；另一方面通過改變生存環(huán)境和提供配套的就業(yè)、創(chuàng)收服務，增強了搬遷貧困人口的持續(xù)生計能力。
3. 提高貧困人口的自我發(fā)展能力
除了通過實行包容性發(fā)展提升貧困人口的素質(zhì)以外，政府還通過開發(fā)式扶貧干預，幫助貧困人口獲得金融服務、技能培訓、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等機會，提高其我發(fā)展能力。
（1）改善貧困戶信貸服務可獲得性。
1986年以來，政府一直以財政貼息的方式通過承貸金融機構(gòu)向貧困地區(qū)提供專項扶貧貸款，以改善貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的信貸服務。到2015年專項扶貧貸款累計已發(fā)放超過3000億元。2015年以來中國金融機構(gòu)給扶貧對象發(fā)放精準扶貧貸款，進一步提高了扶貧資金到戶的比例和規(guī)模，貧困戶獲得貸款比重達到29%，戶均獲得精準扶貧貸款近4萬元。
（2）提升貧困勞動力的技能。
通過技能培訓提高貧困地區(qū)勞動力外出就業(yè)的技能和適應性，增加貧困勞動力外出就業(yè)機會、報酬率和穩(wěn)定性，是中國政府為改善貧困地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展中的利益邊緣化狀況、增加貧困地區(qū)農(nóng)民從經(jīng)濟增長中受益的途徑而采取的一項戰(zhàn)略舉措。政府為貧困勞動力提供技能培訓主要有三種途徑：一是短期的貧困勞動力外出就業(yè)技能和適應能力培訓；二是貧困勞動力職業(yè)技能培訓；三是貧困戶子女職業(yè)學校教育培訓。
（3）幫助貧困農(nóng)戶改善其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。
通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧，支持貧困地區(qū)依托當?shù)刭Y源、服務或帶動當?shù)刎毨Ш偷褪杖朕r(nóng)戶增收的龍頭企業(yè)、合作社、生產(chǎn)基地的發(fā)展，來幫助紓解貧困地區(qū)小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展面臨的技術(shù)、市場、信息和資金約束，提高其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益，一直是中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要方式。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧，幫助貧困小農(nóng)戶實現(xiàn)了與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效銜接，有力地推動了貧困農(nóng)戶依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展脫貧。
（三）實行精準扶貧
自1986年開始開發(fā)式扶貧以來，中國政府在政策層面一直提倡要將有限的扶貧資源有效地用來幫助真正的貧困地區(qū)和貧困戶改善生產(chǎn)生活條件、提高自我發(fā)展能力，實行精準扶貧。扶貧開發(fā)各參與主體，也一直在不斷探索改進精準扶貧有效性的方式和方法，嘗試小額信貸扶貧、互助資金扶貧、整村推進扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等多種到戶扶貧模式。從國際上目標瞄準扶貧實踐來看，精準扶貧通常會面臨目標貧困人群信息缺失和不對稱、扶貧資源動員和籌集引起政治與社會成本增加、項目監(jiān)督管理困難以及適用的扶貧方式缺乏等問題。針對這些制約精準扶貧的因素，2013年以來，中國政府及其部門密集出臺了一系列新的政策和措施，創(chuàng)新和建立了精準扶貧、精準脫貧的政策和干預體系，較好地解決了精準扶貧、精準脫貧的落地問題。
1. 精準識別和動態(tài)調(diào)整扶貧對象
經(jīng)過數(shù)年的反復探索和總結(jié)，中國創(chuàng)新了大國扶貧對象識別的方法。其基本內(nèi)容包括：一是以全國大樣本居民收支抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推斷全國和分省的貧困人口數(shù)據(jù)，通過貧困人口數(shù)據(jù)的分解，啟動扶貧對象的精準識別工作；二是自上而下、自下而上相結(jié)合，運用可觀察的多維貧困指標和參與式方法，逐步使扶貧對象識別趨于精準；三是實行建檔立卡扶貧對象數(shù)據(jù)的動態(tài)調(diào)整，把已經(jīng)穩(wěn)定脫貧的貧困戶標注出去，把符合條件遺漏在外的貧困人口和返貧人口納入，確保應扶盡扶。
2. 建立保障精準扶貧的扶貧治理體系和制度
一是建立保障精準扶貧的責任體系和嚴格的問責制，使各級組織的責任成為可核查、可追責的硬任務；二是在加強貧困村村級黨支部和村委會隊伍能力建設(shè)的同時，所有貧困村配備扶貧第一書記和扶貧工作隊員，加強縣和村、戶之間扶貧管理比較薄弱的環(huán)節(jié)；三是建立監(jiān)督、巡查和考核制度，提升扶貧治理的能力和質(zhì)量。
3. 建立和加強扶貧資源投入和動員體系
實現(xiàn)精準扶貧、精準脫貧，需要有充足的多渠道的資源投入作為保障。2013年以來，政府通過增加財政專項扶貧投入、整合現(xiàn)有涉農(nóng)專項資金、撬動金融資源和動員社會資源，初步建立了能滿足脫貧攻堅需要的扶貧資源投入和動員體系。一是增加中央財政扶貧投入,2013—2017年，中央財政投入專項扶貧資金從394億元增加到861億元，累計達到2822億元，年均增長達到22.7%，此間中國政府還安排地方政府債務1200億元用于改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，安排地方政府債務994億元和專項建設(shè)基金500億元用于易地扶貧搬遷；二是整合財政涉農(nóng)資金，并將其配置權(quán)、使用權(quán)完全下放到貧困縣，較大幅度地增加脫貧攻堅的可用資源；三是通過金融創(chuàng)新和政策調(diào)整，較大幅度地增加扶貧可用的金融資源和金融產(chǎn)品，也增加了扶貧對象獲得金融服務的機會。此外，還通過政治制度所蘊含的強大的社會動員能力，整合和動員各方力量合力攻堅。
4. 創(chuàng)新和實行可包容多種貧困類型的扶貧方式，拓展精準扶貧的空間
2014年以來，各地結(jié)合實際摸索和試驗出更多的、可包容多種不同貧困類型的精準扶貧干預措施及其組合。除了在適宜的條件下繼續(xù)沿用過去幫助提高貧困人口能力來利用國家發(fā)展所創(chuàng)造的機會的方式之外，近年來逐漸探索出多種通過直接創(chuàng)造機會和有條件轉(zhuǎn)移支付等形式來精準扶貧的方式，如資產(chǎn)收益扶貧、光伏扶貧、扶貧車間、電商扶貧、公益崗位扶貧、健康精準扶貧等。
（四）堅持扶貧創(chuàng)新
中國在多年農(nóng)村扶貧過程中，一直根據(jù)貧困特點、扶貧形勢、國家發(fā)展戰(zhàn)略與政府財政支持能力的變化，通過試驗和創(chuàng)新，不斷完善和調(diào)整扶貧戰(zhàn)略、治理結(jié)構(gòu)、資金管理和扶貧方式等，不斷提高扶貧的有效性和用于扶貧資源利用的效率。堅持扶貧創(chuàng)新，使中國農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略和方式能夠適應不斷變化的扶貧形勢，長期保持較高的扶貧效率。
1. 扶貧戰(zhàn)略的創(chuàng)新
中國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略在過去40年經(jīng)歷了幾次重大的調(diào)整：第一，從不含具體扶貧目標的經(jīng)濟增長引致減貧的戰(zhàn)略向目標瞄準型開發(fā)扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。1978—1985年期間，農(nóng)村扶貧主要通過經(jīng)濟增長的“涓滴效應”實現(xiàn)，并沒有確定任何特定的扶貧對象，也沒有制定具體的瞄準性扶貧措施。1986年針對農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距拉大，以及各地區(qū)貧困人口分布集中度不同的狀況，開始實行以區(qū)域瞄準為主的有計劃的農(nóng)村扶貧開發(fā)。第二，從救濟性扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，并從2007年開始轉(zhuǎn)向社會保障扶貧與開發(fā)式扶貧相結(jié)合的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。1986年之前政府對農(nóng)村弱勢群體的扶持主要是提供應急性的政策性救濟。1986年以后的農(nóng)村扶貧是以開發(fā)式扶貧為主，配以臨時性的政策性救濟。這一戰(zhàn)略從2007年開始又被開發(fā)式扶貧與制度化的社會保障扶貧相結(jié)合的戰(zhàn)略所取代，其重點是制度化的農(nóng)村最低生活保障制度取代了過去臨時性的政策性救濟。第三，從扶持貧困大區(qū)向扶持貧困縣，繼而轉(zhuǎn)向重點扶持貧困村的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，并在2011年開始轉(zhuǎn)向貧困大區(qū)域開發(fā)與扶貧進村到戶相結(jié)合的戰(zhàn)略。農(nóng)村扶貧最初將全國18個連片貧困區(qū)域作為扶持的重點，但很快片區(qū)扶貧的思想因難以操作和協(xié)調(diào)被放棄，轉(zhuǎn)而將貧困縣作為扶貧的基本單元。由于貧困縣內(nèi)存在差別，容易導致扶貧資源外溢和項目安排不當，從2002年開始在保持貧困縣作為扶貧管理單位的同時，將扶貧規(guī)劃和項目安排的重點進一步下移到貧困村。但是過分強調(diào)微觀層面的減貧，又不能從根本上解決制約農(nóng)戶貧困形成的區(qū)域和環(huán)境因素，從2011年開始轉(zhuǎn)向貧困大區(qū)域開發(fā)與扶貧進村到戶相結(jié)合。第四，從單一項目扶貧向綜合扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。基于對貧困成因的認識以及受投入規(guī)模和管理部門協(xié)調(diào)等因素的限制，自1986年政府啟動有計劃的農(nóng)村扶貧以來，在相當長的一段時期內(nèi)，主要實行單一項目扶貧的方式。在這種方式下，雖然受益的區(qū)域可以比較大，但由于投入分散和干預內(nèi)容單一，當貧困成因漸趨復雜時，其減貧效果不夠顯著。從2002年開始，中國農(nóng)村扶貧逐漸擯棄單一項目扶貧的戰(zhàn)略，更多地采取整合資源、整村推進的綜合扶貧方式。第五，從不精準扶貧向精準扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。根據(jù)貧困人口分布、脫貧形勢的變化，政府從2013年底開始調(diào)整原來的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，實行真正意義上的精準扶貧。
2. 治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新
中國在扶貧過程中不斷探索扶貧治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，以改善扶貧的效率和有效性。主要的創(chuàng)新包括：第一，扶貧計劃和項目的決策權(quán)不斷下移。1986—1995年農(nóng)村扶貧計劃和資源分配的權(quán)力，主要集中于中央扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組；從1996年開始實行扶貧“四到省”的政策，中央將農(nóng)村扶貧的資源、任務、權(quán)力和責任全部下放到省，在一定程度上弱化了中央在扶貧決策中的權(quán)力；隨后絕大多數(shù)省（自治區(qū)）都將扶貧的任務、資金、責任和項目決策權(quán)分解下放到縣，省級只保留了一定規(guī)模以上的投資和跨區(qū)域項目的決策權(quán)；這種治理結(jié)構(gòu)一直保持至今，隨著2002年以后整村推進規(guī)劃扶貧方式的推廣，扶貧規(guī)劃、實施的權(quán)力事實上進一步下放到扶貧工作重點村，從而在較大程度上實現(xiàn)了扶貧決策從自上而下到自下而上的轉(zhuǎn)變。第二，向貧困村派駐扶貧第一書記和扶貧工作隊，打通扶貧政策和幫扶工作落地的最后一公里。精準扶貧以來，中國政府根據(jù)脫貧攻堅的需要和原有扶貧治理體系中村級組織相對薄弱的現(xiàn)狀，向所有貧困村派出了扶貧第一書記和駐村工作隊，與貧困村“兩委”一起承擔精準扶貧、精準脫貧的有關(guān)工作，從而打通了扶貧政策和幫扶工作落地的最后一公里。第三，從完全的政府主導向政府主導、社會組織參與，進而向政府主導、社會組織和受益群體參與的轉(zhuǎn)變。在政策扶貧決策權(quán)下放的同時，政府也逐步與其他社會組織分享扶貧決策方面的權(quán)利。在1996年以前扶貧項目基本上完全由政府主導，其他組織和窮人很少有發(fā)言權(quán)。1996年啟動的社會扶貧，在一定程度上賦予了參與扶貧的社會組織合法合規(guī)的權(quán)利，是中國農(nóng)村扶貧領(lǐng)域發(fā)生的一個重大轉(zhuǎn)變。2002年以后“整村推進規(guī)劃”扶貧的推進，增強了農(nóng)村社區(qū)組織和窮人在扶貧中的主體地位，形成了政府、社會組織和受益群體參與相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。
3. 扶貧資金管理方面的創(chuàng)新
由于資金扶持始終是農(nóng)村扶貧的中心環(huán)節(jié)，中國在扶貧資金管理方面的試驗和創(chuàng)新較多。財政扶貧資金管理方面的創(chuàng)新主要有：第一，地區(qū)間財政扶貧資金分配由模糊分配改為主要按要素法進行分配；第二，財政扶貧資金實行專戶管理、報賬制；第三，建立財政扶貧資金監(jiān)測信息系統(tǒng)對資金進行監(jiān)管；第四，建立財政扶貧資金績效考評機制和資金分配、使用公開公示制度；第五，建立審計、財政、業(yè)務部門、社會輿論等各方面參與的多元化監(jiān)管機制。
信貸扶貧資金管理方面主要的創(chuàng)新有：第一，借款主體的創(chuàng)新，先后嘗試了直接貸款到戶、扶持經(jīng)濟實體、支持地方主導產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，以及直接貸款到戶與委托幫扶貸款相結(jié)合等方式；第二，貸款方式創(chuàng)新，1986年以來嘗試了政府信用下的經(jīng)濟實體貸款、依托社會信用的小額貸款、抵押和擔保為基礎(chǔ)的企業(yè)或政府貸款等；第三，貼息方式創(chuàng)新，嘗試了貼息給承貸銀行、貼息給借款人等方式；第四，承貸機構(gòu)選擇，先后嘗試了商業(yè)銀行承貸、政策銀行承貸、地方政府選擇等方式。
（五）堅持“黨和政府領(lǐng)導、群眾主體、社會參與”的基本扶貧制度
中國的扶貧開發(fā)，一直是在黨和政府的領(lǐng)導和組織與社會的參與下，以貧困地區(qū)和貧困人群為主體進行的。黨和政府領(lǐng)導、群眾主體、社會參與的扶貧體制，是中國扶貧開發(fā)的基本特點，也是中國扶貧取得成功的基本制度保障。
1. 黨和政府領(lǐng)導扶貧開發(fā)
中國的扶貧開發(fā)是由黨和政府領(lǐng)導和組織開展的。黨和政府在扶貧開發(fā)中的領(lǐng)導作用主要表現(xiàn)在以下方面：第一，將扶貧置于國家改革和發(fā)展之中進行設(shè)計和調(diào)控，將減貧寓于改革和發(fā)展的整個過程中，通過改革和發(fā)展為減貧創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件；第二，通過建立扶貧領(lǐng)導和協(xié)調(diào)組織體系，將扶貧整合到國家的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃之中，使扶貧成為黨和政府工作的重要內(nèi)容，保證扶貧所需要的組織支持；第三，利用行政體系和資源，動員和安排扶貧資源，保證必要的扶貧投入；第四，政府根據(jù)扶貧的需要，調(diào)整相關(guān)的政策或者制定必要的法規(guī)和制度，為扶貧工作的有序開展提供制度保障。
2. 以貧困群眾和基層組織為主體實現(xiàn)脫貧
在改革開放以來的減貧進程中，中國貧困人群和基層組織事實上一直居于主體地位。政府和社會主要通過創(chuàng)造有利于減貧的宏觀經(jīng)濟社會環(huán)境、改善貧困地區(qū)和貧困人群自我發(fā)展的條件和能力，以及制定激勵貧困地區(qū)和貧困人群脫貧致富的政策，來幫助貧困人群依靠自身的努力實現(xiàn)脫貧致富。從1978年以來，中國已經(jīng)脫貧的7億多農(nóng)村人口，大多數(shù)主要是通過自身的努力并且利用了國家改革開放和扶貧開發(fā)所創(chuàng)造的有利條件擺脫了貧困。貧困人口脫貧致富的動力和不懈努力，是中國農(nóng)村大規(guī)模減貧的基本力量。在扶貧開發(fā)過程中，貧困地區(qū)基層組織根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況和扶貧實踐的經(jīng)驗教訓，不斷探索和完善扶貧方式，推動中國農(nóng)村扶貧開發(fā)不斷取得新的進步。
3. 社會參與扶貧
中國的社會扶貧是具有中國特色的廣義的社會扶貧概念。自20世紀90年代中期開始，社會扶貧一直是中國扶貧的重要組成部分。社會扶貧大體可劃分為三種主要類型：第一種是政府組織和協(xié)調(diào)的帶有再分配性質(zhì)的社會扶貧，包括各級機關(guān)事業(yè)單位開展的定點扶貧、東西協(xié)作扶貧以及軍隊武警部隊扶貧；第二種是由企業(yè)為主體基于社會責任、參與企業(yè)與貧困地區(qū)互利的企業(yè)扶貧；第三種是由非營利社會組織和個人為主純粹的扶貧活動。由這三種社會扶貧方式構(gòu)成的中國社會扶貧，在過去20年通過動員社會和所在組織的資源、組織和實施扶貧項目、開展扶貧創(chuàng)新等形式，為中國減貧作出了重要的貢獻。
（六）堅持持續(xù)扶貧
中國從自身制度和理想信念出發(fā)，始終把減貧當做發(fā)展的目標和重要內(nèi)容。1986年以來，政府通過連續(xù)7個五年國家發(fā)展規(guī)劃，對扶貧開發(fā)保持專注的不懈努力，使各項扶貧目標和方式得以延續(xù)與不斷完善，最終達到了基本消除現(xiàn)行標準下的絕對貧困人口的目標。
三、中國減貧的世界意義
中國改革開放40年所取得的減貧成就，對世界減貧與發(fā)展同樣具有重要的意義。中國在40年時間內(nèi)，減少了7億多貧困人口，占1981年以來世界貧困人口減少總數(shù)的近70%，有力推進和加快了全球減貧的進程。
改革開放以來，中國在40年時間內(nèi)在一個人口規(guī)模超過10億的大國，將貧困發(fā)生率降低到3%以下，創(chuàng)造了人類減貧史上的一大奇跡。據(jù)歷史資料，世界上的經(jīng)濟發(fā)達國家，如美國、德國、英國、日本、意大利、澳大利亞等將貧困發(fā)生率減少到10%經(jīng)歷了100年以上的時間。將貧困發(fā)生率從10%降低到3%以下，這些國家除了日本只用了10年左右時間以外其他都耗時30年至70年。另據(jù)對世界銀行世界發(fā)展指標（World Development Indicators）中137個數(shù)據(jù)完整國家1981年以來貧困變動的統(tǒng)計分析，在137個國家中，按照2011年購買力平價每人每天1.9美元的標準，只有29個國家貧困發(fā)生率一直低于3%；有65個國家貧困發(fā)生率一直高于10%；有21個國家雖然貧困發(fā)生率降到過10%以下，但沒有穩(wěn)定降到3%以下；只有22個國家完成了從貧困發(fā)生率10%到3%以下的跳躍，但多數(shù)耗時10年以上。與其他國家尤其是大國相比，中國在40年時間內(nèi)將貧困發(fā)生率從97.5%降低到3%，而且只用了5年時間就實現(xiàn)了貧困發(fā)生率從10%降到3%的跨越，創(chuàng)造了大規(guī)模減貧和精準扶貧的中國經(jīng)驗和中國智慧。
中國減貧的歷史和事實，向世界上眾多的發(fā)展中國家雄辯地證明了發(fā)展中國家可以依靠自己的不懈努力擺脫貧困，實現(xiàn)國家的振興。
作者簡介：吳國寶，男，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，中國社會科學院貧困問題研究中心主任。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）2018年第6期
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