——新中國(guó)成立70年來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)及啟示
新中國(guó)成立70年來(lái)，城鄉(xiāng)關(guān)系不斷調(diào)整和演進(jìn)。新中國(guó)成立初期建立并強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元體制，改革開(kāi)放后城鄉(xiāng)二元體制開(kāi)始破除，黨的十六大后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，十七大后推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，十九大提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展方略，城鄉(xiāng)關(guān)系一直在適時(shí)調(diào)整完善。改革的主線(xiàn)是不斷明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系，一方面持續(xù)強(qiáng)化政府的公共資源配置職能，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化，提升鄉(xiāng)村治理能力；另一方面持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)商品市場(chǎng)一體化和要素市場(chǎng)一體化。當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速期。新時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要繼續(xù)堅(jiān)持以處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系為主線(xiàn)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，在城鎮(zhèn)化的大格局下重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同推進(jìn)整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程。
國(guó)家現(xiàn)代化的過(guò)程也是城鄉(xiāng)關(guān)系不斷調(diào)整和重塑的過(guò)程。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一些鄉(xiāng)村衰退，一些村莊消失，這是國(guó)際普遍現(xiàn)象，也是現(xiàn)代化的必然結(jié)果。但如果鄉(xiāng)村長(zhǎng)期、整體性發(fā)展滯后，會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，最終影響國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程。鄉(xiāng)村何去何從，一直是我國(guó)百年近代化、現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)基本問(wèn)題。新中國(guó)的成立，為我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展掀開(kāi)了新的歷史篇章，但也因城鄉(xiāng)二元體制的建立，使鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)更為復(fù)雜曲折。新中國(guó)成立70年城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)，不僅包含了一般發(fā)展中國(guó)家的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，還包括我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元體制的形成和變革。從改革開(kāi)放前的城鄉(xiāng)嚴(yán)重二元分割，到黨的十六大后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、十七大后推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，再到十九大提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，城鄉(xiāng)二元體制在改革發(fā)展中不斷被破除。
一、新中國(guó)成立初期我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制逐漸形成
新中國(guó)成立初期，國(guó)家為實(shí)現(xiàn)趕超目標(biāo)、集中資源推進(jìn)工業(yè)化，迫切需要農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供原始積累。為此，先后建立了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度、戶(hù)籍管理制度、人民公社制度，并不斷強(qiáng)化相關(guān)政策，最終形成了具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)二元體制。
（一）建立統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，形成商品的二元市場(chǎng)
1951年國(guó)家對(duì)棉紗進(jìn)行統(tǒng)購(gòu)，1953年對(duì)糧食實(shí)行統(tǒng)購(gòu)，并不斷增加統(tǒng)購(gòu)對(duì)象，絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品都被納入統(tǒng)購(gòu)范圍。同時(shí)，對(duì)礦區(qū)、城鎮(zhèn)人口實(shí)行配給制供應(yīng)。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一供應(yīng)，城鄉(xiāng)商品交換的市場(chǎng)機(jī)制被取代，商品的二元市場(chǎng)逐漸形成。
（二）建立戶(hù)籍管理制度，形成人口和勞動(dòng)力的二元市場(chǎng)
為控制農(nóng)村人口盲目進(jìn)城，1958年頒布了《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”兩種不同戶(hù)籍，規(guī)定農(nóng)村戶(hù)籍居民未經(jīng)政府正式許可不能遷入城市。此后，各種社會(huì)保障制度不斷與戶(hù)籍制度掛鉤，使戶(hù)籍制度成為城鄉(xiāng)二元體制的核心制度。
（三）建立人民公社制度，形成公共資源配置和基層治理的二元體制
為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，我國(guó)從1953年起開(kāi)始推動(dòng)建立農(nóng)業(yè)合作化。1958年8月，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議通過(guò)《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，各地掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)的高潮。人民公社對(duì)內(nèi)具有“自給自足”的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，不僅組織農(nóng)民生產(chǎn)、分配，還承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村五保戶(hù)供養(yǎng)、合作醫(yī)療等公共服務(wù)職能，以及社會(huì)管理職能；對(duì)外具有社會(huì)獨(dú)立性，城鄉(xiāng)治理分而治之開(kāi)始形成。
這一時(shí)期還實(shí)現(xiàn)了土地從農(nóng)民所有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。1962年9月中共中央正式通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（又稱(chēng)“農(nóng)業(yè)六十條”），形成“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制格局，明確規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有”，“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有”。由此，奠定了生產(chǎn)隊(duì)作為土地集體所有制所有人的基礎(chǔ)地位。
二、改革開(kāi)放以來(lái)城鄉(xiāng)二元體制逐步破除并向城鄉(xiāng)融合發(fā)展
1978年農(nóng)村改革掀起了中國(guó)改革的大幕。盡管在改革初期，并沒(méi)有將破除城鄉(xiāng)二元體制明確為主要目標(biāo)，但改革開(kāi)放40年實(shí)際上也是逐步破除城鄉(xiāng)二元體制的過(guò)程。這一過(guò)程大致可以分為以下階段：
（一）1978—2002年以推進(jìn)城鄉(xiāng)商品市場(chǎng)一體化為主
1．放開(kāi)城鄉(xiāng)集貿(mào)市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)商品流動(dòng)。1979—1983年，國(guó)家一方面恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)村集市貿(mào)易，另一方面開(kāi)放城市集貿(mào)市場(chǎng)，放寬上市商品范圍，準(zhǔn)許農(nóng)民和商販從事販運(yùn)活動(dòng)。特別是1984年國(guó)務(wù)院取消了對(duì)長(zhǎng)途販運(yùn)的限制以后，集貿(mào)市場(chǎng)由本地區(qū)范圍內(nèi)的交易發(fā)展為城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間商品流通的一個(gè)重要渠道。
2．取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，恢復(fù)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)屬性。1985年中央一號(hào)文件明確取消實(shí)施32年之久的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，即取消糧棉產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)；逐步取消農(nóng)副產(chǎn)品的派購(gòu)；取消統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)以后，農(nóng)產(chǎn)品不再受原來(lái)經(jīng)營(yíng)分工的限制，實(shí)行多渠道直線(xiàn)流通。同時(shí)，逐步放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。這些改革使農(nóng)民成為相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)產(chǎn)品也從計(jì)劃定價(jià)轉(zhuǎn)為由市場(chǎng)定價(jià)，促進(jìn)了農(nóng)村市場(chǎng)的發(fā)育，使農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)逐步與城市商品經(jīng)濟(jì)接軌。
3．發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為城鄉(xiāng)商品市場(chǎng)一體化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以后，在國(guó)家的鼓勵(lì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，不僅為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了農(nóng)民家庭收入，也為城市和鄉(xiāng)村提供了充足的消費(fèi)品，滿(mǎn)足了多樣化的消費(fèi)需求。短缺經(jīng)濟(jì)的告別，為國(guó)家放開(kāi)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)管制奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。
這一時(shí)期，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化和鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)也取得積極進(jìn)展。1984年中央一號(hào)文件首次提出“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶(hù)”“允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織地流動(dòng)，不受地區(qū)限制。”此后，各種限制勞動(dòng)力流動(dòng)的制度逐漸放開(kāi)，農(nóng)民工規(guī)模迅猛擴(kuò)張。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，全國(guó)開(kāi)始實(shí)行“政社分開(kāi)”，重新建立鄉(xiāng)政府并作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的基層單位，同時(shí)在村一級(jí)設(shè)立村民委員會(huì)，村民委員會(huì)下設(shè)村民小組，分別管理本村、本組范圍內(nèi)的各種社會(huì)事務(wù)，并實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”。此項(xiàng)改革一方面賦予了村民村務(wù)的自治權(quán)，另一方面通過(guò)“政社分開(kāi)”和“政經(jīng)分開(kāi)”進(jìn)一步理順了基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，鄉(xiāng)村治理體系開(kāi)始走向規(guī)范。
（二）2003—2012年以推進(jìn)公共資源城鄉(xiāng)均衡配置為主
人民公社的解體使“集體辦社會(huì)事業(yè)”的基礎(chǔ)不再存在，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯緩，城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)差距快速擴(kuò)大。面對(duì)這一形勢(shì)，2002年黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，公共財(cái)政開(kāi)始更多地投向農(nóng)村社會(huì)事業(yè)。2007年黨的十七大提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出統(tǒng)籌土地利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理“五個(gè)統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略部署。這些重大方略提出后，農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城的制度障礙也被進(jìn)一步清除。
城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，使農(nóng)村很多公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2003年開(kāi)始推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，2008年在全國(guó)基本普及，2010年實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合的全覆蓋，且籌資水平不斷提高。在養(yǎng)老保障方面，2009年開(kāi)始推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2012年實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保的全覆蓋。在社會(huì)救助方面，2007年開(kāi)始在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，補(bǔ)助水平逐年提高。在教育方面，結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，面向農(nóng)村學(xué)生的資助政策體系不斷完善，從2006年秋季入學(xué)開(kāi)始全國(guó)農(nóng)村真正實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育。同時(shí)，先后實(shí)施了村村通道路工程、村村通廣播電視工程、農(nóng)村飲水安全工程、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)和改造工程等重大項(xiàng)目，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件大大改善，并為后來(lái)農(nóng)村電商、休閑旅游等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
這一時(shí)期，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化也進(jìn)一步加快。2002年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》提出“要逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)”。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，此后相繼出臺(tái)了一系列維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的政策。
（三）2013—2016年以城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化改革探索為主
黨的十六大以后，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展，但在制度上仍然是城鄉(xiāng)分割的，而且城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化進(jìn)展緩慢，城鄉(xiāng)二元體制依然明顯。對(duì)此，黨的十八大提出推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)專(zhuān)門(mén)對(duì)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制做出部署。此后，以土地為核心的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化改革邁出新步伐，城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度開(kāi)始并軌。
在農(nóng)村土地制度改革方面，2013年中央一號(hào)文件提出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，并開(kāi)展試點(diǎn)。2015年，國(guó)家在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度“三塊地”改革試點(diǎn)，并在2019年全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，并深化宅基地改革試點(diǎn)。此外，還在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押等方面進(jìn)行積極探索。
這一時(shí)期，城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度并軌也取得積極進(jìn)展。2014年建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。2016年開(kāi)始推進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度并軌，2018年基本完成制度整合。在公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障等方面，也實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。農(nóng)村居民在基本公共服務(wù)方面能享受到制度上的均等。
（四）2017年后從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化向城鄉(xiāng)融合發(fā)展
2017年，黨的十九大在總結(jié)國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著眼于當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展實(shí)際和未來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展趨勢(shì)，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。當(dāng)年年底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步提出，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，再次上升到城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出的必然性及新要求
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的繼承和升華，既具有鮮明的時(shí)代特征，也具有鮮明的目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和價(jià)值導(dǎo)向。
（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求
1．推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的客觀需要。實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，全面建成小康社會(huì)，短板在農(nóng)村，難點(diǎn)是農(nóng)村貧困人口脫貧；實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，短板仍然在農(nóng)村，難點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村常住人口還有5．64億人，到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，仍會(huì)有約4億人居住在鄉(xiāng)村；即使到2050年，依然有幾億人居住在鄉(xiāng)村。如果不進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元體制、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鎮(zhèn)化的虹吸效應(yīng)會(huì)讓鄉(xiāng)村一步步走向衰落，鄉(xiāng)村就不可能同步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，整個(gè)國(guó)家也無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化。
2．推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解城鄉(xiāng)二元問(wèn)題、釋放鄉(xiāng)村活力的迫切要求。新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得舉世矚目的成就，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問(wèn)題仍然突出，是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的突出表現(xiàn)。從城市看，以城帶鄉(xiāng)的功能還不強(qiáng)。長(zhǎng)期以來(lái)形成的二元戶(hù)籍制度以及依附于其上的二元福利制度，阻礙了農(nóng)民市民化進(jìn)程，數(shù)億農(nóng)民工徘徊于城鄉(xiāng)之間，半拉子城鎮(zhèn)化、不徹底的轉(zhuǎn)移，不僅影響城鎮(zhèn)健康發(fā)展，也影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，阻礙農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，農(nóng)業(yè)比較效益長(zhǎng)期處在較低水平，進(jìn)而又將優(yōu)質(zhì)要素資源不斷擠出鄉(xiāng)村，影響鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。從鄉(xiāng)村看，活力沒(méi)有充分發(fā)揮。鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)在制度層面取得積極進(jìn)展，但服務(wù)水平和質(zhì)量仍然較低；鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，污水處理普及率還很低，無(wú)害化衛(wèi)生廁所普及率也不高，城鄉(xiāng)人居環(huán)境差距還很大；城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化還處于試點(diǎn)階段，人、地、錢(qián)總體上還處于從鄉(xiāng)村向城市單向流動(dòng)狀態(tài)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村嚴(yán)重“失血”、活力不足。解決這些問(wèn)題，迫切需要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度和政策。
3．推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律、認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村價(jià)值的必然結(jié)果。在傳統(tǒng)觀念中，鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之地、農(nóng)民生活之地。但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，鄉(xiāng)村是有其自身發(fā)展規(guī)律的，鄉(xiāng)村的價(jià)值和功能是會(huì)變化的，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷豐富。西方社會(huì)對(duì)于鄉(xiāng)村價(jià)值的認(rèn)知，總體遵循著從“生產(chǎn)主義”到“后生產(chǎn)主義”再到“多功能鄉(xiāng)村”的演化路徑。總體看，隨著收入水平的提高，城鄉(xiāng)居民對(duì)生態(tài)、文化產(chǎn)品的需求會(huì)快速增長(zhǎng)；城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平后，鄉(xiāng)村的稀缺性會(huì)日益顯現(xiàn)；糧食安全保障能力顯著提升后，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的多種功能得以發(fā)揮。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值和政治功能日益顯現(xiàn)。鄉(xiāng)村是涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展載體，也在成為一些高科技產(chǎn)業(yè)的新發(fā)展空間，能為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系開(kāi)辟新領(lǐng)域。鄉(xiāng)村是生態(tài)產(chǎn)品的主要供給者，能提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的良好生態(tài)環(huán)境需要。鄉(xiāng)村有數(shù)億人口居住，擁有龐大的傳統(tǒng)治理資源，能為整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定、有效治理發(fā)揮巨大作用。鄉(xiāng)村是中華民族5000年文明的發(fā)源地和主要傳承地，農(nóng)耕文明是中華文明的根，鄉(xiāng)村文化關(guān)系著民族文化和民族精神的維系，億萬(wàn)農(nóng)民對(duì)中國(guó)革命、建設(shè)、改革做出了巨大貢獻(xiàn)。必須科學(xué)把握鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，全面認(rèn)知和充分發(fā)揮新時(shí)代鄉(xiāng)村的價(jià)值和功能，不僅要補(bǔ)鄉(xiāng)村的短板，更要揚(yáng)鄉(xiāng)村的長(zhǎng)處，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、融合發(fā)展。
（二）推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段的客觀趨勢(shì)
1．我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了良好的環(huán)境。我國(guó)人均GDP從2002年的1149美元提高到2018年的9732美元，已進(jìn)入中上等收入國(guó)家行列，正在向高收入國(guó)家邁進(jìn)。隨著城鄉(xiāng)居民收入水平大幅提高，消費(fèi)結(jié)構(gòu)也不斷升級(jí)。2018年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)39251元，農(nóng)村居民人均可支配收入為14617元；而教育文化娛樂(lè)消費(fèi)支出從2002年的902元/人上升到2018年的2974元/人。數(shù)量龐大的人口對(duì)健康食品、生態(tài)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品的需求，為強(qiáng)化以城帶鄉(xiāng)作用、促進(jìn)城鄉(xiāng)商品要素雙向流動(dòng)創(chuàng)造了巨大空間。
2．農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的大幅改善為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著政府投入的加大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施極大改善。2017年農(nóng)村集中供水普及率已接近70%，電網(wǎng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋；農(nóng)村公路總里程達(dá)400萬(wàn)公里，是2002年的3倍，建制村基本實(shí)現(xiàn)了通硬化路；農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)基本普及，平均每百戶(hù)擁有移動(dòng)電話(huà)數(shù)量已超過(guò)城市居民。農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善、特別是交通和互聯(lián)網(wǎng)的普及，極大增強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的連接性，使城鄉(xiāng)間人員、商品、要素、信息的雙向流動(dòng)更加便利。
3．糧食生產(chǎn)能力大幅提升使鄉(xiāng)村多元價(jià)值得以發(fā)揮，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為可能。國(guó)家持續(xù)實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，糧食生產(chǎn)能力大幅提升，人均糧食產(chǎn)量從2002年的357公斤提高到2018年的471公斤，谷物自給率一直保持在95%以上的水平。糧食生產(chǎn)能力的提升，使鄉(xiāng)村有更多資源用于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，拓展生態(tài)、文化等多種功能，吸引更多城市資源下鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。
（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有更豐富、更深刻的內(nèi)涵和要求
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是將城市和鄉(xiāng)村放在平等的地位，全面推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、治理各領(lǐng)域的制度并軌、體制統(tǒng)一，加快城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化，讓公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，生產(chǎn)力在城鄉(xiāng)之間合理布局，治理資源在城鄉(xiāng)之間科學(xué)調(diào)配，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自的功能，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。需要指出的是，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不是城鄉(xiāng)一樣發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)之間的制度一體、市場(chǎng)統(tǒng)一、互聯(lián)互通、機(jī)會(huì)均等。即使實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)高度融合，城鄉(xiāng)之間的差距、不同鄉(xiāng)村之間的差距仍然存在，但這種差距主要是基于區(qū)位條件、人力資本等因素導(dǎo)致的客觀差距，而不是由于城鄉(xiāng)身份、所有制身份導(dǎo)致的制度性差距。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展既堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方法，堅(jiān)持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標(biāo)，同時(shí)又有更高的要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展在理念上，既重視城市集聚人口、集聚財(cái)富、集聚技術(shù)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能；又注重鄉(xiāng)村是生態(tài)屏障，為居民提供農(nóng)產(chǎn)品，傳承歷史文化等功能。強(qiáng)調(diào)城市和鄉(xiāng)村具有平等的地位，二者是相互補(bǔ)充、相互依賴(lài)、相互促進(jìn)的關(guān)系，新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化應(yīng)該也能夠同步發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展在方法上，要求把城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、政府治理等方面相互融合和共同發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展在政策要求上，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動(dòng)公共資源更多向鄉(xiāng)村配置；注重城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)改革、擴(kuò)大雙向開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)和平等交換；更加重視推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，縮小城鄉(xiāng)治理能力差距。
四、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議
無(wú)論是改革開(kāi)放前城鄉(xiāng)二元體制強(qiáng)化導(dǎo)致的弊端，還是改革開(kāi)放后破除城鄉(xiāng)二元體制帶來(lái)的活力；無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，還是掉入“中等收入陷阱”國(guó)家的失敗教訓(xùn)，都深刻昭示我們，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。在決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的整個(gè)進(jìn)程中，都必須科學(xué)把握好城鄉(xiāng)關(guān)系，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處的階段，及時(shí)調(diào)整完善相關(guān)制度和政策。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制在改革中逐步被破除。改革的主線(xiàn)是不斷明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系，一方面持續(xù)強(qiáng)化政府的公共資源配置職能，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化，提升鄉(xiāng)村治理能力；另一方面通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、培育主體、放開(kāi)價(jià)格，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)商品市場(chǎng)一體化（主要是農(nóng)產(chǎn)品）和要素市場(chǎng)一體化（人員、土地、資金、技術(shù)等）。當(dāng)前，我國(guó)人均GDP接近1萬(wàn)美元，城鎮(zhèn)化率接近60%，鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件大幅改善，鄉(xiāng)村的稀缺性和投資價(jià)值日益顯現(xiàn)，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)開(kāi)始加快，我國(guó)總體上正在進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速期。新時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要傳承改革開(kāi)放40年的成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系為主線(xiàn)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，在城鎮(zhèn)化的大格局下重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同推進(jìn)整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程。
（一）繼續(xù)發(fā)揮好政府在公共資源配置方面的作用
堅(jiān)持把社會(huì)事業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度并軌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、設(shè)施均衡，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提擋升級(jí)和長(zhǎng)效管護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通化。特別是要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。根據(jù)國(guó)家基本公共服務(wù)清單和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，合理劃分中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任。公共教育、公共衛(wèi)生等涉及人力資本培育、群眾健康的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)以中央為主要承擔(dān)者。社會(huì)救助等兜底性公共服務(wù)，中央政府也要承擔(dān)部分支出責(zé)任。完善轉(zhuǎn)移支付制度，縮小地區(qū)間財(cái)力差距，提高縣級(jí)財(cái)政保障能力。擴(kuò)大省管縣范圍，加大省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付對(duì)省域內(nèi)公共服務(wù)財(cái)力差距的調(diào)節(jié)力度。
（二）繼續(xù)強(qiáng)化城市對(duì)鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)作用
在現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自具有不同的功能，城鎮(zhèn)可以為鄉(xiāng)村發(fā)展提供廣闊的市場(chǎng)（農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城和城市消費(fèi)下鄉(xiāng)等）、要素支持、技術(shù)支撐。可以說(shuō)，城鎮(zhèn)化水平越高，城市對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)作用越強(qiáng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度越高。在現(xiàn)階段，我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，人口向城市轉(zhuǎn)移仍然是大趨勢(shì)，必須繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步強(qiáng)化以城帶鄉(xiāng)。首先，要提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量。我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率才60%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率不到45%，在中西部地區(qū)這兩個(gè)比重更低。要堅(jiān)持以人為本，適應(yīng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的新趨勢(shì)，完善戶(hù)籍制度改革配套政策，鼓勵(lì)農(nóng)民工就地就近市民化。其次，要完善城鄉(xiāng)一體的空間布局體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、人口、設(shè)施在縣城—集鎮(zhèn)—特色小鎮(zhèn)—中心村—居民點(diǎn)形成梯度布局。特別是要加強(qiáng)集鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，當(dāng)好鄉(xiāng)村商品進(jìn)城和城市資源下鄉(xiāng)的中轉(zhuǎn)站，使城市的輻射帶動(dòng)效應(yīng)能直抵鄉(xiāng)村。
（三）推動(dòng)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)改革、擴(kuò)大雙向開(kāi)放
既要適應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的大趨勢(shì)，深化農(nóng)村土地和產(chǎn)權(quán)制度改革，增強(qiáng)開(kāi)放性和流動(dòng)性；又要健全城市科技、人才、資本下鄉(xiāng)的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)更多要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換。特別要為人口雙向流動(dòng)創(chuàng)造更好的制度環(huán)境，既要提升進(jìn)城農(nóng)民工的公共服務(wù)，也要解決城里人在鄉(xiāng)村的公共服務(wù)問(wèn)題。如，城市老年人在鄉(xiāng)村養(yǎng)老、醫(yī)療的問(wèn)題，鄉(xiāng)村新就業(yè)人員、專(zhuān)業(yè)人才參加城市社保的問(wèn)題，鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)人員的子女教育問(wèn)題等。要加快完善面向鄉(xiāng)村的異地就醫(yī)結(jié)算、異地參保體系，更好地吸引城市市民下鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、“新鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)，吸引更多的人才、凝聚更多的人氣促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。
（四）建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展體制機(jī)制
相比較于城市，鄉(xiāng)村還是短板，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須做到農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。要盡快出臺(tái)落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針的具體政策和考核機(jī)制，使各級(jí)黨委和政府都能從干部配備、要素配置、資金投入、公共服務(wù)上優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展成為各級(jí)黨委和政府的行動(dòng)自覺(jué)和制度規(guī)則，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)縱橫》2019年08期
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