在當前宏觀體制機制一時難有大的改變的條件下，“鎮級市”不失為一個重要的制度創新。但長遠來看，如何通過合理地安排中央與地方、國家與社會的關系，以打破“鎮級市”所蘊含的行政中心主義和政府中心主義思維及其困境，是今后需要認真考慮的問題。
小城鎮是我國經濟和社會發展的重要引擎，也是人民安居樂業的重要場所。如何保持和激發小城鎮的活力，保證和提高小城鎮建設的質量，是當前經濟和社會發展，以及政治體制機制改革需要思考的重大問題之一。
改革開放以來，小城鎮在全國遍地開花。在過去十余年中，小城鎮的發展更是迅速。當前，小城鎮發展面臨的瓶頸之一，是相對刻板的行政管理架構與不斷增長并且不斷多樣化和復雜化的經濟、社會需求不相適應，限制了小城鎮的發展空間，也影響了小城鎮建設的質量。
為了解決這個問題，現在一些地方開始嘗試“鎮級市”改革。“鎮級市”的本質，是通過提高提升行政級別的方式，將市才擁有的行政權力成批量地賦予鎮，以擴大鎮的經濟和社會發展空間。在現有的政治體制下，應該說，這是一個重要的制度創新，有利于抓住經濟和社會發展的機遇。但從長遠來看，“鎮級市”的管理模式是否可持續，尚有疑問。
首先，我國實行是的中央集權的單一制政體。根據這一體制，政治和行政權力的賦予應當從上到下逐級遞減，鎮與市的權力差異正是這樣形成的。換句話說，“鎮級市”體制與單一制政體是有出入的。從這個角度來說，“鎮級市”盡管在一定程度上有利于經濟和社會發展，但要看到，它也在一定程度上有損于政治體制的嚴肅性和合法性。現在“鎮級市”只在極少數地方試點，其政治上的負面后果尚不明顯。可以料想，如果這些試點成功，就會引起其它地方效仿或者對其它地方構成競爭壓力，“鎮級市”體制就會隨之擴散開來，其與單一制政體的沖突就會凸顯。屆時，如何處理鎮與市以及更廣泛的各級政府之間的關系，就會成為一個突出的問題。凡事預則立，不預則廢。在啟動鎮級市體制改革時，必須同時考慮它在政治上可能發生的后果，以免勢成之后尾大不掉。
其次，它仍然沒有跳出“行政中心主義”和“政府中心主義”的窠臼，即使從促進經濟和社會發展的角度來說，也可能行而不遠。
所謂“行政中心主義”，是就經濟、社會與政治的關系而言，指過于依賴行政權力來驅動經濟發展。到位、適當的行政管理是經濟和社會發展的必要條件。但在這個問題上，中國經常陷入“活亂循環”的怪圈，即“一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”。不難發現，之所以形成這樣一個怪圈，根源在于行政權力太強勢，收放之間就可以決定經濟和社會的生死。而現在“鎮級市”體制雖然初衷是“擴權強鎮”，但如前所述，這一制度安排的本質是試圖通過權力擴張促進經濟擴張，行政權力仍然處于強勢主導地位，即使目前實施的效果是好的，可能也不過是因為恰好處于“一放就活”的階段而已。如果放到“活亂循環”的歷史背景中，誰又保證它今后不會走向“一收就死”呢？
與“行政中心主義”不同，“政府中心主義”是就國家與社會的關系而言的，指經濟和社會的發展過于依賴國家驅動，而社會參與不足。對中國這樣的第三世界國家而言，國家的動員和組織確實是經濟和社會發展的重要動力，并且必不可少。然而，隨著創意經濟、知識經濟和互聯網經濟的興起，以及中國迫切需要創新經濟增長方式的形勢需要，怎樣吸納社會力量參與經濟和社會建設，越來越成為一個突出的課題，也是下一步體制機制創新的基本方向。只有充分吸納社會力量，才能形成足夠活躍的思想空間，所謂“萬眾創新，大眾創業”才有源頭活水，才能落地生根。而“鎮級市”改革，無論權力配置怎樣調整，說到底，仍然是權力在國家內部的再分配。就調適國家與社會的關系、吸納社會力量、促進社會參與而言，效果十分有限。
綜合上述兩點，可以說，在宏觀的體制和機制一時難有大的改變的條件下，“鎮級市”不失為一個創新，但要看到，它只是一個臨時救急的辦法，不可推廣，難以持續。如果把小城鎮發展作為一個全局來考慮，國家宜有長遠的戰略考慮。具體來說，有兩點建議可以參考:
第一，將經濟管理權限與行政級別脫鉤。即使是市場經濟，也需要政府的規劃、指導和監管，這是毫無疑問的。問題在于，經濟管理權限的配置應當因地制宜，盡可能適應當地經濟的發展水平和形態，不宜按照行政級別“全國一盤棋”地配置經濟管理權限。將經濟管理權限與政府行政級別一一對應，是計劃經濟的思維和做法。而在市場經濟條件下，經濟形態的地域分化非常明顯，非要按行政級別而非經濟形態去配置經濟管理權限，難免削足適履、南轅北轍。
比如浙江省義烏市，雖然只是一個縣級市，但其經濟的國際化程度，恐怕已經超出內陸一些省份。如果按縣級為其配置外貿管理權，顯然不夠；如果為了保護和促進其對外貿易而將其行政級別提升到地級甚至省級，從維護政治體制的穩定性和嚴肅性的角度來說也恐非所宜。與其如此，不如將經濟管理權限與行政級別脫鉤，合理劃分經濟管理與行政管理的范圍，對兩個領域的權力配置做雙軌處理。
從長遠來說，今后中央和地方的權力分配可以考慮改變目前這種基本屬于單向命令和服從的格局，而以法律為基礎，中央和地方通過協商配置各自的權力，協商的結果以法律的形式肯定下來，并基于法律程序，根據形勢而不斷調整。只有通過這樣一種正式的、法治化的制度安排，才能真正同時發揮中央和地方兩個積極性。
第二，有序地、制度化地吸納社會力量參與公共決策。小城鎮是廣大民眾日常生活的棲息地，也是國家推進新型工業化、新型城鎮化和解決大城市病的重要依靠。小城鎮的發展如何，事關廣大民眾的福祉，整個國家和民族的長治久安。在這個問題上，國家必須走出“政府中心主義”的迷思，改變政府在小城鎮建設中唱獨角戲的狀況，放手吸納社會力量參與小城鎮建設過程中的各種公共決策。群眾的廣泛參與，一方面可以民主監督，避免濫權、腐敗，另一方面可以集思廣益，避免犯錯誤，或者一廂情愿，好心辦壞事。群眾的創造力才是一個社會真正的活力所在。
尤其要指出的是，吸納社會力量參與小城鎮建設的公共決策，決不是針對一時一事的權宜之計，而應當把它作為長久的治平之策。因此，相關工作的重點是構建制度，以制度保證民眾參與公共決策的有效性、有序性和永續性。在這方面，小城鎮的優勢在于，居民和官員基本都來自本鄉本土，相互比較了解，社會分化也不顯著，比較容易溝通和達成共識，因此可以在吸納社會參與、促進社會合作方面走在前面。
總而言之，在當前的政治、經濟和社會條件下，“鎮級市”不失為一個有效的制度創新，但從長遠和全局來看，還存在很大的不足。如何通過合理地安排中央與地方、國家與社會的關系，以打破“鎮級市”所蘊含的行政中心主義和政府中心主義思維及其困境，是今后需要認真考慮的問題。
中國鄉村發現網轉自：《大眾日報》2016年6月01日 第10版：思想縱橫
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