無(wú)論是從中央財(cái)政還是到地方財(cái)政，對(duì)于涉農(nóng)資金的投入都在不斷加碼，然而其資金使用率低卻成了不得不面對(duì)的一個(gè)難題。
財(cái)政涉農(nóng)資金貢獻(xiàn)大、問(wèn)題多，如何通過(guò)統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，提高財(cái)政資金配置效率，成為當(dāng)前迫切解決的問(wèn)題。
涉農(nóng)資金投入作用明顯
近日，國(guó)務(wù)院副總理汪洋在全國(guó)支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)電視電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，是提高財(cái)政資金配置效率、保障脫貧攻堅(jiān)資金需求的關(guān)鍵之舉。
財(cái)政涉農(nóng)資金，顧名思義是指，各級(jí)政府（財(cái)政）安排的涉及“三農(nóng)”的專(zhuān)項(xiàng)資金，主要用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民增收。
值得一提的是，關(guān)于如何使用涉農(nóng)資金，其實(shí)在不久之前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）就已提及。
《意見(jiàn)》指出，試點(diǎn)要以支持貧困縣摘帽銷(xiāo)號(hào)為目標(biāo)，以脫貧成效為導(dǎo)向，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，撬動(dòng)金融資本和社會(huì)幫扶資金投入扶貧開(kāi)發(fā)，提高資金使用精準(zhǔn)度和效益，按期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。
在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)投融資研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)高鵬看來(lái)，上述的“一會(huì)一意見(jiàn)”旨在全面優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，進(jìn)一步提高資金配置效率和使用效益，保障貧困縣集中資源打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。
值得注意的是，從2003年開(kāi)始，我國(guó)政府進(jìn)入實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等一系列惠農(nóng)再平衡發(fā)展政策。
高鵬給記者提供的數(shù)據(jù)顯示，從2008年-2012年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)4.47萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)23.5%。2013年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出安排高達(dá)13799億元，主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)等四項(xiàng)補(bǔ)貼、促進(jìn)農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面。
另外，記者了解到，2014年中央財(cái)政安排村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策方面的獎(jiǎng)補(bǔ)資金228億元，各級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金超過(guò)500億元。2015年，國(guó)家繼續(xù)提高政府對(duì)農(nóng)民籌資籌勞的獎(jiǎng)補(bǔ)力度和中央財(cái)政占政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金的比例。僅中央財(cái)政糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼和新增農(nóng)業(yè)傾斜政策補(bǔ)貼以及產(chǎn)糧（油）大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金這六項(xiàng)補(bǔ)貼就大約達(dá)到2237多億元。
近三年來(lái)，財(cái)政農(nóng)業(yè)投入將超過(guò)9萬(wàn)億。在中央財(cái)政以及地方財(cái)政不斷加大力度來(lái)推動(dòng)三農(nóng)方面發(fā)展上，其效果也在日益增長(zhǎng)，甚至在一些方面的主導(dǎo)性作用也日益突顯。
記者注意到，不僅中央政府的三農(nóng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金量明顯增大，而且地方政府自身財(cái)政的惠農(nóng)資金投放量也日趨增加。除中央財(cái)政外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)由于還存在地方政府本級(jí)財(cái)政的大量投入，財(cái)政資金涉農(nóng)補(bǔ)貼范圍更廣、類(lèi)別更多、標(biāo)準(zhǔn)更高。
高鵬在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)表示，財(cái)政涉農(nóng)資金在發(fā)揮“四兩撥千斤”作用，支持我國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。可以說(shuō)，近年來(lái)我國(guó)實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)“八連增”，農(nóng)民收入“八連快”，與新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，涉農(nóng)資金的投入功不可沒(méi)。
“四多”現(xiàn)象突出
值得注意的是，雖然涉農(nóng)資金的投放作用顯而易見(jiàn)，但是涉農(nóng)資金面臨的問(wèn)題也很多。
中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所教授馮興元在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)認(rèn)為，我國(guó)涉農(nóng)資金一直存在渠道多、項(xiàng)目雜、投入散、管理亂等現(xiàn)象。涉農(nóng)資金項(xiàng)目管理體制總體上存在較大的缺陷，而且隨著財(cái)政惠農(nóng)資金的規(guī)模越來(lái)越大，問(wèn)題越來(lái)越突出。
涉農(nóng)資金所謂的“四多”是分配、項(xiàng)目管理“婆婆”多、爭(zhēng)項(xiàng)目的“部門(mén)”多、使用資金渠道多、涉農(nóng)資金名目多。
浙江省寧波市寧海縣財(cái)稅局副局長(zhǎng)丁建華在接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)表示，目前，財(cái)政資金一般實(shí)行的 “預(yù)算切塊、部門(mén)分配、逐級(jí)撥付”的涉農(nóng)資金管理模式。
丁建華告訴記者，由于涉農(nóng)資金存在支農(nóng)重點(diǎn)不突出，資金“沉淀”，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后，方向“模糊”，結(jié)構(gòu)調(diào)整不明顯，管理粗放，監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了涉農(nóng)資金的使用效率。
丁建華認(rèn)為，之所以我國(guó)涉農(nóng)資金使用效率低，是由于我國(guó)在政策層面存在政出多門(mén)、缺乏統(tǒng)籌、政策效應(yīng)弱化等問(wèn)題；在資金使用層面存在著交叉重復(fù)、財(cái)政資金“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，項(xiàng)目與資金管理不規(guī)范導(dǎo)致了一些項(xiàng)目單位多頭申報(bào)、重復(fù)申請(qǐng)補(bǔ)助，項(xiàng)目申報(bào)透明度不高，制約了財(cái)政資金杠桿作用難以發(fā)揮等問(wèn)題；在管理體制層面存在著現(xiàn)行預(yù)算實(shí)行基數(shù)法并編制，由部門(mén)進(jìn)行二次分配，出現(xiàn)權(quán)力“部門(mén)化”等問(wèn)題；在政策導(dǎo)向方面，財(cái)政資金標(biāo)桿作用沒(méi)有有效地得到發(fā)揮，無(wú)法有效地引導(dǎo)等問(wèn)題；在財(cái)權(quán)事權(quán)匹配方面存在中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，地方承擔(dān)中央的事務(wù)，但中央對(duì)地方政府資金配套卻有著嚴(yán)格的規(guī)定。
據(jù)記者了解，在當(dāng)前，我國(guó)一些城市的縣區(qū)參與財(cái)政“涉農(nóng)”資金分配、項(xiàng)目管理的部門(mén)有財(cái)政、發(fā)展與改革、扶貧、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、教育、交通、水電、農(nóng)機(jī)等多個(gè)部門(mén)。
正如丁建華所言，在涉農(nóng)資金分配、劃撥、管理、使用環(huán)節(jié)上存在管理的“多頭”，很難形成合力。
馮興元分析，各部門(mén)對(duì)責(zé)權(quán)利諸因素有著各自的考慮，相互掣肘、推諉扯皮以及“看得見(jiàn)的管不著、管得著的看不見(jiàn)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而給擠占、挪用、虛報(bào)、冒領(lǐng)、偷工減料、甚至貪污等行為以可乘之機(jī)。
據(jù)悉，無(wú)論是我國(guó)的一些富裕縣還是貧困縣，其涉農(nóng)部門(mén)都在不斷地向上級(jí)部門(mén)爭(zhēng)取項(xiàng)目，這種積極爭(zhēng)取的方式確實(shí)也起到一定的積極作用。
“然而，這些地方因總體上缺乏一套科學(xué)詳細(xì)的整體規(guī)劃，再加之上上下下存在著部門(mén)割據(jù)、條塊分割的局面。因此，每年在確定項(xiàng)目問(wèn)題上存在著部門(mén)各自為政的現(xiàn)象，部門(mén)各報(bào)各的項(xiàng)目，在項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目安排等方面有相當(dāng)程度的‘撒胡椒面’或重復(fù)和交叉。”馮興元表示。
記者發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)涉農(nóng)資金管理要求“專(zhuān)款、專(zhuān)戶(hù)、專(zhuān)賬、專(zhuān)管”，同時(shí)對(duì)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金不少縣區(qū)采取財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的辦法。
有業(yè)內(nèi)觀察者認(rèn)為，這在一定程度上起到了堵塞擠占和挪用涉農(nóng)資金渠道的作用，但仍存在“上有政策、下有對(duì)策”，資金來(lái)源多頭，管理要求和制度多樣，資金支付方式不一等問(wèn)題。
據(jù)了解，按照資金的使用和運(yùn)行的方向，有些資金直接補(bǔ)貼到農(nóng)民手上，有的資金支付則補(bǔ)貼到項(xiàng)目單位或供應(yīng)商手里，還有些資金則只支付到項(xiàng)目資金主管部門(mén)，無(wú)法在源頭上控制資金的用途。
不僅使用資金的渠道繁多，涉農(nóng)資金名目也過(guò)于繁多。公開(kāi)資料顯示，現(xiàn)有中央財(cái)政“涉農(nóng)”資金共有15項(xiàng)。其中，在社會(huì)保障方面的“涉農(nóng)”資金包括：農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)，自然災(zāi)害救助，生育保險(xiǎn)和計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)，農(nóng)村醫(yī)療救助以及農(nóng)村低保。
而在農(nóng)業(yè)方面包括退耕還林、對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化調(diào)整、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)助、人畜飲水、農(nóng)村能源、農(nóng)村水、電、路建設(shè)以及農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等。
馮興元認(rèn)為，這種分散式的使用辦法，相對(duì)于部分項(xiàng)目，只能治標(biāo)、不能治本，極個(gè)別項(xiàng)目甚至治不了標(biāo)，不能從根本上解決問(wèn)題和發(fā)揮資金的應(yīng)用作用。
統(tǒng)籌整合是有效抓手
在2015年3月19日，財(cái)政部、發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部針對(duì)涉農(nóng)資金管理聯(lián)合頒發(fā)了“關(guān)于開(kāi)展涉農(nóng)資金專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)”。根據(jù)該項(xiàng)意見(jiàn)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，三部委決定在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展涉農(nóng)資金專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)。
十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)涉農(nóng)資金管理問(wèn)題日益高度重視，明確要求加大查處懲戒力度，健全完善涉農(nóng)資金管理模式。同時(shí)，對(duì)于整合和統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金提出了明確要求。
馮興元認(rèn)為，推進(jìn)涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌以及成為規(guī)范涉農(nóng)資金管理和提高資金使用效益的重要抓手，同時(shí)又是健全預(yù)算管理制度和深化財(cái)稅體制改革的必要手段，對(duì)于建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度和促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有十分重要的意義。
毫無(wú)疑問(wèn)，隨著推進(jìn)涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌，政府功能中的短板日益顯現(xiàn)出來(lái)。
那么，如何統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金,另外，統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金又會(huì)遇到哪些難題呢？馮興元認(rèn)為，上下級(jí)政府往往缺乏協(xié)調(diào)，下級(jí)政府內(nèi)部各部門(mén)之間協(xié)調(diào)難。下級(jí)政府整合財(cái)政涉農(nóng)資金的改革容易觸及上級(jí)政府各部門(mén)各自為政的天花板。往往會(huì)出現(xiàn)下整上不整的情況。下級(jí)政府努力整合涉農(nóng)資金，但是上級(jí)政府并未整合各部門(mén)的涉農(nóng)資金，各部門(mén)各自為政，維護(hù)各自的利益。
有媒體刊發(fā)文章稱(chēng)，四川很多縣在整合上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金時(shí)，要求以嚴(yán)守來(lái)源渠道不變、用途不變、項(xiàng)目資金管理權(quán)限不變、項(xiàng)目實(shí)施主體不變、項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不變等“紅線”為前提。
“這好比要求‘戴著腳鐐跳舞’，整合難度大。而資金多頭下達(dá)、多頭使用也造成‘撒胡椒面’‘大水漫灌’等現(xiàn)象。”馮興元說(shuō)，黑龍江“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革涉農(nóng)資金整合試驗(yàn)也有同類(lèi)問(wèn)題。目前，地方規(guī)劃難跟上，難以做到必要的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系也是涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌過(guò)程中遇到的難題。
“目前，全國(guó)涉農(nóng)資金整合改革一般只停留在縣級(jí)層面，存在下整上不整的現(xiàn)象。”丁建華認(rèn)為，應(yīng)該打破部門(mén)利益格局，整合改革推進(jìn)工作存在一定既得利益部門(mén)的阻力。
采訪中記者了解到，一方面，很多可能的項(xiàng)目點(diǎn)，往往是單項(xiàng)的部門(mén)規(guī)劃，旅游部門(mén)只考慮旅游規(guī)劃，水利部門(mén)只考慮水利規(guī)劃，但是一些美麗鄉(xiāng)村建設(shè)或者新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，需要多種財(cái)政涉農(nóng)資金和社會(huì)資金的投入。各部門(mén)的規(guī)劃需要相互協(xié)調(diào)，而且體現(xiàn)在具體潛在項(xiàng)目點(diǎn)上，這往往難以做到。
另一方面，目前需要一種評(píng)價(jià)體系來(lái)審核立項(xiàng)，檢查項(xiàng)目進(jìn)展和評(píng)估項(xiàng)目成果。項(xiàng)目的科學(xué)審核、監(jiān)督和評(píng)估恰恰是全國(guó)各地財(cái)政支持項(xiàng)目所欠缺的，也難以做到。
“新時(shí)期的涉農(nóng)資金整合應(yīng)正視問(wèn)題癥結(jié)所在，真正從“源頭”和中央層面果斷整合，理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，以“清單”方式明確各級(jí)政府間支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)下放支農(nóng)資金審批權(quán)限，同時(shí)加大監(jiān)管力度，推動(dòng)涉農(nóng)資金整合加快進(jìn)展，大力提升支農(nóng)效應(yīng)。”高鵬說(shuō)。
高鵬認(rèn)為，從體制機(jī)制的“源頭”上推動(dòng)財(cái)政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合使用、提升財(cái)政支農(nóng)成效，刻不容緩。
最后，馮興元建議，我國(guó)涉農(nóng)資金的整合和使用可以借鑒歐美的做法，把整個(gè)歐盟分為6級(jí)統(tǒng)計(jì)區(qū)劃單位，從成員國(guó)級(jí)次區(qū)劃單位(NUTS 0)到市鎮(zhèn)一級(jí)區(qū)劃單位(NUTS 5)。根據(jù)一些人口和發(fā)展指標(biāo)可以確定應(yīng)促進(jìn)區(qū)域，區(qū)域促進(jìn)項(xiàng)目集中在這些區(qū)域。體現(xiàn)資金運(yùn)作上的增加性（而非重復(fù)性或者替代性）和集中性。歐盟成員國(guó)政府和州級(jí)政府一般把項(xiàng)目確定的權(quán)力放在地方政府一級(jí)，上級(jí)政府承諾提供配套資金。這樣也解決了上級(jí)政府在投放資金方面的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，地方政府也容易整合各級(jí)政府的補(bǔ)助資金。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞報(bào) 2016年06月17日
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
