新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷是指一種制度框架的創(chuàng)新和被打破的過(guò)程。在制度變遷的過(guò)程中，存在著路徑依賴（path-dependence），即初始的制度安排會(huì)影響到以后的制度選擇，也就是“歷史在起作用”[1]這種“路徑依賴”的解釋模式實(shí)際上關(guān)注的是制度史的維度，即在制度的歷史環(huán)境中理解、評(píng)估和預(yù)測(cè)制度規(guī)范，這在方法上具有明顯的優(yōu)越性。因此，我們討論村民自治的問(wèn)題，就不能不同時(shí)從“歷史”談起——這種“歷史”，辯證來(lái)看，既包括斷裂，也包括連續(xù)。[2]由于村民自治整體來(lái)講是一個(gè)基本始于1978年改革的制度事件，其斷裂和連續(xù)也主要與1978年以來(lái)的中國(guó)整體改革節(jié)奏有關(guān)，因此本文的制度史考察主要從1978年開(kāi)始，同時(shí)也包括對(duì)于1949以來(lái)人民公社制度實(shí)踐的一些介紹與對(duì)比。
一、村民自治的制度起源與發(fā)展
村民自治的制度起源于對(duì)人民公社體制的部分替代。這種替代是歷史性的，它將原來(lái)的人民公社體制“攔腰截?cái)唷保缫患?jí)恢復(fù)為國(guó)家政權(quán)建制即鄉(xiāng)政府，納入單一制的國(guó)家行政體制內(nèi)；公社以下的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)以“村民自治”的形式區(qū)別于國(guó)家政權(quán)，以“自治民主”重建鄉(xiāng)村秩序。
1．人民公社體制的歷史回顧
人民公社體制是激進(jìn)社會(huì)主義實(shí)踐的產(chǎn)物。新中國(guó)成立初期并沒(méi)有立即實(shí)行人民公社。1949年新中國(guó)成立后即廢除國(guó)民黨時(shí)代的保甲制，在縣以下主要有兩種政權(quán)設(shè)置形式：華北、東北地區(qū)的區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)制和其他地區(qū)的區(qū)鄉(xiāng)建制，二者主要區(qū)別在于“區(qū)”是否作為獨(dú)立的一級(jí)政權(quán)組織，但鄉(xiāng)以下都實(shí)行行政村建制。1954年憲法規(guī)定縣以下只設(shè)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)一級(jí)政府，特殊情況下可設(shè)區(qū)公所。在農(nóng)村基層，主要是鄉(xiāng)下設(shè)村，村下設(shè)組。這一時(shí)期主要是進(jìn)行國(guó)內(nèi)秩序的穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的初步恢復(fù)工作，大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)及農(nóng)業(yè)合作化尚未開(kāi)始。1953年提出過(guò)渡時(shí)期總路線以后，農(nóng)業(yè)的集體化改造不斷加速。到1956年前后，農(nóng)業(yè)合作化達(dá)到高潮。1958年前后的“大躍進(jìn)”導(dǎo)致中央對(duì)于農(nóng)村形勢(shì)的估計(jì)過(guò)于樂(lè)觀，開(kāi)始激進(jìn)推行農(nóng)業(yè)合作社的并社運(yùn)動(dòng)，即人民公社化運(yùn)動(dòng)[3]。
對(duì)農(nóng)村進(jìn)行人民公社化改造顯然屬于社會(huì)主義整體建設(shè)方案的重要組成部分，是社會(huì)主義公有制在邏輯上的必然結(jié)果[4]。人民公社的主要特點(diǎn)是“一大二公”和政社合一。“一大二公”指人民公社規(guī)模大、公有化程度高[5]。“政社合一”則指人民公社建立以后，不僅繼承了原農(nóng)業(yè)合作社的集體經(jīng)濟(jì)職能，而且合并了原鄉(xiāng)政府的行政職能，建立統(tǒng)一的公社管理委員會(huì)。原來(lái)的農(nóng)業(yè)合作社則成為生產(chǎn)大隊(duì)，受公社的領(lǐng)導(dǎo)。生產(chǎn)大隊(duì)之下設(shè)生產(chǎn)隊(duì)，只有生產(chǎn)組織的職能。1962年通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例》（簡(jiǎn)稱“農(nóng)業(yè)六十條”）明確規(guī)定“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織，是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)在農(nóng)村中的基層單位，又是我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。”這樣，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社基本體制正式形成。
人民公社在管理上，就制度規(guī)定來(lái)看，相當(dāng)?shù)摹懊裰鳌薄Ｈ嗣窆珞w制下，除了公社管理委員會(huì)和生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)之外，還在這兩級(jí)設(shè)置了社員代表大會(huì)，在生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)設(shè)置了社員大會(huì)，并規(guī)定了“三級(jí)”體制的領(lǐng)導(dǎo)由社員代表大會(huì)或社員大會(huì)選舉產(chǎn)生，重大事項(xiàng)要求民主議決。這樣看來(lái)，人民公社具有相當(dāng)程度的民主特點(diǎn)。但是人民公社體制中的行政化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制在很大程度上抑制了制度規(guī)定上的民主：公社干部屬于吃“皇糧”的國(guó)家干部，因此主要由上級(jí)決定其職務(wù)；生產(chǎn)大隊(duì)由于受公社的直接領(lǐng)導(dǎo)，其干部在事實(shí)上由公社決定；由于高度的生產(chǎn)計(jì)劃性及權(quán)力向公社集中，生產(chǎn)隊(duì)作為最基層的核算單位，并沒(méi)有多少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，因此社員大會(huì)可討論的事項(xiàng)極為有限。一方面是高度民主的制度設(shè)計(jì)，另一方面是高度的計(jì)劃性和行政管理，這種矛盾的歷史狀況導(dǎo)致在人民公社時(shí)期“社員大會(huì)這種直接民主制度并沒(méi)有得到認(rèn)真實(shí)行。”[6]
文化大革命時(shí)期，群眾性的政治運(yùn)動(dòng)更加導(dǎo)致作為民主制度的社員代表大會(huì)和社員大會(huì)被長(zhǎng)期擱置。生產(chǎn)的統(tǒng)一計(jì)劃、行政化管理以及無(wú)序的群眾政治運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村民主不可能獲得一個(gè)相對(duì)寬松的發(fā)展環(huán)境。人民公社雖然在浪漫化地實(shí)踐社會(huì)主義的“幸福”承諾，也在制度上設(shè)計(jì)了具體的民主制度，如社員代表大會(huì)和社員大會(huì)，但是整個(gè)人民公社體制被一個(gè)更大的國(guó)家工業(yè)化體制所設(shè)計(jì)和限定，因而在事實(shí)上，集中和計(jì)劃式的管理總是超越民主的有序?qū)嵺`。而且，由于人民公社的規(guī)模過(guò)大，直接民主根本就難以獲得社會(huì)性和體制性空間。更重要的是，人民公社片面強(qiáng)調(diào)計(jì)劃、集中、統(tǒng)一和奉獻(xiàn)，農(nóng)民個(gè)體的合理需求與主體性被長(zhǎng)期壓抑，這將深遠(yuǎn)地影響到農(nóng)民個(gè)體對(duì)于公共生活的積極與健康理解。[7]
2．人民公社的退場(chǎng)與村民自治的興起
由于人民公社體制受到國(guó)家工業(yè)化體制的嚴(yán)格限制，且“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”被作為國(guó)家戰(zhàn)略確定下來(lái)，這必然導(dǎo)致人民公社本身的經(jīng)濟(jì)自主和政治民主的空間受到擠壓。這是人民公社的外部限制。就內(nèi)部而言，越是基層的集體經(jīng)濟(jì)組織，越?jīng)]有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，經(jīng)濟(jì)與政治權(quán)力實(shí)際上被集中到公社一級(jí)，個(gè)體農(nóng)民并沒(méi)有從這種表面浪漫的體制實(shí)踐中獲得可辨識(shí)的、歸屬于個(gè)體的經(jīng)濟(jì)與政治利益。“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，人民公社的魅力在實(shí)踐的歷史風(fēng)雨中逐漸被沖淡，不管其理論上如何完美，在歷史限定的時(shí)空下，特別是文革十年的影響下，已經(jīng)不再可能繼續(xù)有效地維持下去了。
改革首先從農(nóng)村開(kāi)始，農(nóng)村改革首先從土地經(jīng)營(yíng)制度開(kāi)始。“小崗村”的“血手印”最終導(dǎo)向了一種全國(guó)性的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的建立，并要求有新的政治經(jīng)濟(jì)體制與之相適應(yīng)。由于承認(rèn)了個(gè)體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，原來(lái)人民公社的“三級(jí)體制”必然受到根本性的沖擊。由于長(zhǎng)期壓抑的結(jié)果，農(nóng)民普遍存在一種“去集體化”的沖動(dòng)。公社的改造非常簡(jiǎn)單，只要還原為原來(lái)的鄉(xiāng)政府，納入一般的國(guó)家行政體制就可以了，后來(lái)的公社改造就是這一思路，但問(wèn)題在于生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)如何轉(zhuǎn)變？這是未來(lái)村民自治的空間。
村民自治之所以興起，除了需要解決“政社分離”背景下生產(chǎn)隊(duì)與生產(chǎn)大隊(duì)的職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題之外，還因?yàn)檗D(zhuǎn)型時(shí)期村莊秩序的維持出現(xiàn)了危機(jī)。羅平漢指出：“在農(nóng)村實(shí)行包產(chǎn)到戶，實(shí)際上已是以農(nóng)戶為基本核算單位，生產(chǎn)隊(duì)事實(shí)上被瓦解，生產(chǎn)大隊(duì)被架空的情況下，如何填補(bǔ)這時(shí)農(nóng)村基層社會(huì)管理和公共事務(wù)可能出現(xiàn)的真空，成為各級(jí)黨委和政府不得不考慮的問(wèn)題。”[8]在當(dāng)時(shí)的農(nóng)村，包產(chǎn)到戶帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)成就與人民公社體制衰落之后導(dǎo)致的農(nóng)村秩序惡化并存，典型表現(xiàn)為“黨不管黨”、農(nóng)村工作無(wú)人過(guò)問(wèn)以及封建迷信、賭博等活動(dòng)重新抬頭，特別是治安形勢(shì)惡化[9]。可見(jiàn)，農(nóng)村秩序問(wèn)題在村民自治的制度起源上具有突出的地位。也就是說(shuō)，在人民公社退場(chǎng)之后，在“經(jīng)濟(jì)小崗村”定型之后，農(nóng)村還需要一個(gè)“政治小崗村”，一個(gè)指向村莊秩序重建的治理模式。
村委會(huì)即為中國(guó)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村秩序需求的回應(yīng)。被稱為“中國(guó)第一個(gè)村委會(huì)”的廣西宜山縣三岔公社合寨大隊(duì)果作村組建村委會(huì)的歷史過(guò)程非常典型。果作村是合寨大隊(duì)的一個(gè)自然屯，當(dāng)時(shí)有6個(gè)生產(chǎn)隊(duì)。1980年2月，6位原生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，鑒于包產(chǎn)到戶后村里的公共事務(wù)無(wú)人過(guò)問(wèn)，決定成立一個(gè)管理村公共事務(wù)的組織。由于生產(chǎn)隊(duì)實(shí)際上不存在了，隊(duì)長(zhǎng)的名分也沒(méi)有了，他們不便再以隊(duì)長(zhǎng)的身份出頭，聯(lián)想到城里人叫居民，原來(lái)大隊(duì)的機(jī)構(gòu)叫管理委員會(huì)，就把這個(gè)組織叫做村民委員會(huì)。在具體組織方式上，他們號(hào)召社員每戶派出代表參加會(huì)議，選舉5名村委會(huì)成員，并按得票多少選出正副主任。1980年12月以后，合寨大隊(duì)的每個(gè)村屯都建立了村民委員會(huì)，并制定了村規(guī)民約。[10]
由于是農(nóng)民出于自身生存秩序改善的需要而自發(fā)組織，這種實(shí)踐的民主性和有效性得到了很好的體現(xiàn)，據(jù)山岔公社黨委的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，組建村委會(huì)之后“社會(huì)治安大有好轉(zhuǎn)，全大隊(duì)無(wú)偷盜、無(wú)賭博，無(wú)亂砍亂伐集體林木，無(wú)亂放雞鴨糟蹋農(nóng)作物，各項(xiàng)上交任務(wù)完成好，干群團(tuán)結(jié)緊，好人好事不斷涌現(xiàn)。”[11]
由于村委會(huì)的民主選舉與管理至少在當(dāng)時(shí)能夠較好地滿足農(nóng)村重建秩序的需求，這種做法得到了國(guó)家的承認(rèn)與支持。1982年憲法賦予了村民委員會(huì)以“基層群眾性自治組織”的地位。從1982年“村委會(huì)”入憲到1987年制定《村民委員會(huì)組織法》（試行）（以下簡(jiǎn)稱“1987年試行法”），關(guān)于村民自治必要性與可能性，以及具體的制度安排，爭(zhēng)議仍然存在。同時(shí)各地的村民自治在“制度創(chuàng)新”的激情之下繼續(xù)展開(kāi)，在一定程度上有力支持了國(guó)家的立法意志和立法經(jīng)驗(yàn)。1987年試行法的制定，標(biāo)志著以村委會(huì)選舉為中心的村民自治在國(guó)家法律制度上正式確立。村民自治從此進(jìn)入“組織法時(shí)代”。
村民自治的興起標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)自治意識(shí)的復(fù)興。它首先在實(shí)踐上切出了國(guó)家與社會(huì)的初步界線。支持村民自治的是一種社會(huì)公權(quán)力的邏輯，國(guó)家法律提供的只是一種尊重、確認(rèn)、保障和深化。[12]
總之，我們看到政社合一的人民公社體制被“攔腰截?cái)唷辈⑹艿讲煌淼母脑熘螅痛逡患?jí)而言，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制指向農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自由化，而村民自治則指向農(nóng)村的政治民主化。中國(guó)農(nóng)村改革基本上循著這兩條“自由”和“民主”的道路并伴隨國(guó)家的整體改革而不斷深化。
3．“組織法時(shí)代”的村民自治
1987年的試行法確定了村民自治的基本制度架構(gòu)，包括村民自治的直接民主原則及作為其載體的村民會(huì)議制度、村委會(huì)的選舉與組織、基本的議事規(guī)則等。但這部法律也不可避免地存在一些缺陷，如趙秀玲批評(píng)這部法律有四點(diǎn)不足：一是它對(duì)村民委員會(huì)組織的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)；二是程序化的規(guī)定薄弱，如對(duì)民主選舉沒(méi)有規(guī)定具體有效和操作性強(qiáng)的程序；三是缺乏村民自治的監(jiān)督保障機(jī)制，只規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”怎樣做，而缺乏配套責(zé)任；四是它僅是一部“村民委員會(huì)組織”法，而非“村民自治”法。[13]這里的批評(píng)實(shí)際上已經(jīng)擊中1987年試行法的要害之處，即“組織法”而非“自治法”。嚴(yán)格來(lái)講，“組織法”的思維在本質(zhì)上屬于一種國(guó)家法的思維，與自治原理存在一定的緊張。更重要的是，“組織法”的邏輯將造成村民自治領(lǐng)域的管理思維超越自治思維，制度實(shí)踐上必然逐步偏離“直接民主”的初始承諾。
1998年新修訂的《村民委員會(huì)組織法》在1987年試行法基礎(chǔ)上有了很大的發(fā)展，主要體現(xiàn)在：在“三自”方針的基礎(chǔ)上增加了“四大民主”（民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督）的規(guī)定；在村民會(huì)議之外增加村民代表會(huì)議制度，代行村民會(huì)議職能；細(xì)化村民委員會(huì)的選舉程序；進(jìn)一步理順村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系以及“兩委”關(guān)系等。修訂主要基于10年來(lái)積累的一些新的村民自治經(jīng)驗(yàn)，如村民代表會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)[14]。
1998年以后，村民自治開(kāi)始在村務(wù)公開(kāi)和民主管理方面作重點(diǎn)推動(dòng)[15]。但是，“組織法”的基本特征與內(nèi)在邏輯并沒(méi)有改變。由于組織法關(guān)注管理而非自治，“村民會(huì)議”這種直接民主的制度逐步被邊緣化，理由一般表述為：村民人數(shù)眾多，村民會(huì)議召集難。村民代表會(huì)議制度本身就是對(duì)村民會(huì)議制度的一種替代而非簡(jiǎn)單的補(bǔ)充，因?yàn)橛辛舜迕翊頃?huì)議，村民會(huì)議便可開(kāi)可不開(kāi)——“組織法”邏輯傾向的管理思維便很自然地偏向于更多地采用村委會(huì)決策或村民代表會(huì)議決策，而逐漸“冷漠”村民會(huì)議。按照1998年法律的明確規(guī)定，只有在“人數(shù)較多或者居住分散的村”才可以推選產(chǎn)生村民代表，并且村民委員會(huì)（區(qū)域意義上）的設(shè)立要以便利群眾自治為原則。法律文本上仍然是以“村民會(huì)議”這樣的直接民主制度作為原則，村民代表會(huì)議只是作為限制條件下的例外。但事實(shí)上，根據(jù)1994年的數(shù)據(jù)，到1994年上半年，全國(guó)至少已有半數(shù)以上的村建立了村民代表會(huì)議制度，其中遼寧、福建、貴州、甘肅、天津、寧夏等省市的村一級(jí)建立村民代表會(huì)議的比例達(dá)到90%以上。[16]筆者相信到1998年，這個(gè)比例一定增加很多。難道這些普遍建立村民代表會(huì)議制度的村委會(huì)（區(qū)域意義上），都屬于“人數(shù)較多或者居住分散”？即便都是這樣，當(dāng)初在設(shè)立村委會(huì)（區(qū)域意義上）時(shí)是否很好地遵循了便利群眾自治原則？這些都是很可疑的。問(wèn)題進(jìn)一步表現(xiàn)為，盡管1998年法律確立了村民會(huì)議高于村民代表會(huì)議的原則，以及通過(guò)授權(quán)原則確定二者之間的法律關(guān)系，但是該法律沒(méi)有提供關(guān)于授權(quán)原則的任何實(shí)質(zhì)性限制，也沒(méi)有規(guī)定何種事項(xiàng)必須屬于村民會(huì)議的權(quán)力以至于不能夠授權(quán)。于是，通過(guò)“過(guò)度授權(quán)”而經(jīng)常或永久地“凍結(jié)”村民會(huì)議的現(xiàn)象逐漸普遍起來(lái)。據(jù)詹成付的觀察和研究，“有些地方村民會(huì)議向村民代表會(huì)議授權(quán)無(wú)度，授權(quán)過(guò)多，一些本屬于村民會(huì)議的職權(quán)卻授予了村民代表會(huì)議，從而使村民會(huì)議徒有其名，背離了村委會(huì)組織法的立法宗旨。”[17]陳兆華的研究結(jié)論認(rèn)為，目前村民代表會(huì)議實(shí)際行使著只有村民大會(huì)才能行使的權(quán)力，包括許多法律上沒(méi)有明確授予它們的權(quán)力，實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)村民政治權(quán)利的損害。[18]而且很多地方的相關(guān)法規(guī)都經(jīng)常性地將村民會(huì)議和村民代表會(huì)議相提并論，在表述上一般處理為“村民會(huì)議或村民代表會(huì)議”，這似乎在邏輯上更加完整，但卻由于實(shí)踐因素和思維習(xí)慣，這一表述在實(shí)質(zhì)內(nèi)涵上已經(jīng)逐漸接近于單一的“村民代表會(huì)議”本身，村民會(huì)議作為村民自治領(lǐng)域的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位日益顯得模糊。
這是一個(gè)雖然很細(xì)微但卻需要在原理上加以細(xì)致分辨的現(xiàn)象。實(shí)踐的便利與組織法的管理思維，導(dǎo)致我們?cè)谠砩蠜](méi)有認(rèn)真對(duì)待村民自治的直接民主原則——嚴(yán)格來(lái)講，以選舉為基礎(chǔ)的村委會(huì)和村民代表會(huì)議都只是代議制民主，村民會(huì)議才是真正的直接民主。[19]
二、“組織法時(shí)代”村民自治的內(nèi)在邏輯
這里的核心關(guān)切是：村民自治的直接民主原則是如何被“邊緣化”的？其背后的基本邏輯是什么？上述對(duì)于村民自治史的簡(jiǎn)要描述將有利于筆者對(duì)此提供一個(gè)可能合理的解釋框架。
1．村民自治：為了國(guó)家，還是為了農(nóng)民？
咋一看，這個(gè)問(wèn)題似乎很簡(jiǎn)單，村民自治當(dāng)然是為了“農(nóng)民”，或者干脆調(diào)皮一點(diǎn)地回答——既是為了國(guó)家，也是為了農(nóng)民。但問(wèn)題并非如此簡(jiǎn)單。
1978年以來(lái)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)體制改革，還是政治體制改革，為何都從農(nóng)村開(kāi)始？因?yàn)檗r(nóng)村先進(jìn)？基礎(chǔ)好？恰恰相反。改革在農(nóng)村先行，主要是因?yàn)檗r(nóng)村改革的成本相對(duì)較小——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的農(nóng)村整體性貧困，加之人民公社體制的整體性瓦解，農(nóng)村無(wú)論是經(jīng)濟(jì)還是政治都沒(méi)有多少“存量”，因而農(nóng)村的任何改革在當(dāng)時(shí)基本上都將是“增量改革”。在這種情況下，農(nóng)村的改革一方面固然是為了農(nóng)村自身的更新，但更主要的意義可能還在于為城市乃至國(guó)家整體的改革積累經(jīng)驗(yàn)。村民自治也一樣，同樣是主要為了城市乃至國(guó)家的民主建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)。徐勇明確指出，村民自治是逐級(jí)上推漸進(jìn)民主的試驗(yàn)，而且具有地方自治的特點(diǎn)。[20]徐勇揭示的村民自治民主的傳遞性原則還可以得到有關(guān)立法者講話的印證“他們把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情；把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉，提高議政能力。”[21]如果以村民自治為突破口真的能夠打通中國(guó)整體民主化的道路，那自然是全民族之福。但問(wèn)題是，國(guó)家民主的試驗(yàn)任務(wù)委諸村民自治是否合適？為了國(guó)家民主的村民自治是否可能因?yàn)槠淙蝿?wù)規(guī)定而妨礙了更加豐富的民主想象力和實(shí)踐空間，因而可能較為隱蔽地?fù)p害了村民的政治利益？而且，村民自治是否能真的如徐勇所言解釋為地方自治？這些都是很值得嚴(yán)肅對(duì)待的原理性問(wèn)題。
前面我們回顧了村民自治的歷史。如果有關(guān)研究者對(duì)于人民公社的“攔腰截?cái)唷笔礁脑焐杂杏洃浀脑挘蜁?huì)發(fā)現(xiàn)在村一級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間實(shí)際上存在著“制度之墻”——鄉(xiāng)一級(jí)屬于國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)，而村一級(jí)屬于群眾自治系統(tǒng)，二者在中國(guó)現(xiàn)行體制下遵循的是截然不同的制度邏輯。更重要的是，村一級(jí)因其規(guī)模小可以實(shí)行直接民主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行直接民主無(wú)論在制度上還是在時(shí)空條件上都被嚴(yán)格排除了[22]。因此，如果我們按照村民自治原本的直接民主原則和自治思維來(lái)推進(jìn)村民自治的體系化建設(shè)，探索出一條中國(guó)村民自治民主之路，那么這種道路將只是村一級(jí)的，是農(nóng)民的，除了選舉經(jīng)驗(yàn)之外，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的傳遞性其實(shí)是很弱的。現(xiàn)實(shí)是，既然村民自治仍然背負(fù)著為了國(guó)家民主的試驗(yàn)任務(wù)，它就不能不逐漸偏離直接民主原則而以選舉為中心，以及發(fā)展出可以普遍適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以上單位的“代表會(huì)議制度”。筆者以為，盡管代議制民主在村民自治中也存在需求，但村民自治在原理上不應(yīng)偏離直接民主原則，而以代議制為中心。以代議制為中心的村民自治民主實(shí)踐模式，只能理解為我們探索二三十年以來(lái)的農(nóng)村村民自治民主是為了國(guó)家，而非為了農(nóng)民。
其實(shí)，真正適合進(jìn)行國(guó)家民主試驗(yàn)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣一級(jí)，而非村一級(jí)，因?yàn)榍罢弑旧砀灿趪?guó)家政權(quán)系統(tǒng)，且與國(guó)家政權(quán)基本同構(gòu)，后者則具有太多的不同于正式國(guó)家政權(quán)的環(huán)境與構(gòu)造。因此，筆者以為現(xiàn)在到了為村民自治“減負(fù)”的時(shí)候了，我們說(shuō)“村民自治是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”是可以的，但如果我們期待村民自治可以合適并完整地提供一個(gè)中國(guó)國(guó)家民主的系統(tǒng)版本，則是不合理的，并且可能在實(shí)踐上誤導(dǎo)和損害了村民自治的創(chuàng)新空間和可能前景。村民自治本質(zhì)上應(yīng)該定性為一種區(qū)別于國(guó)家民主的自治民主，一種真正指向農(nóng)民、為了農(nóng)民利益并最終為了農(nóng)民獲得“合身”的制度保障以便進(jìn)入現(xiàn)代中國(guó)不斷擴(kuò)展的政治體系與市場(chǎng)體系的民主制度。
同時(shí)，村民自治也并非地方自治。在中國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)中，獲得合法性的自治只有三種類型：民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)自治和基層群眾自治（主要是村民自治）[23]。“自治”概念在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的國(guó)家體制中受到單一制原則的嚴(yán)格限制，實(shí)際上并不存在。將村民自治比附為地方自治，繼而在村民自治上寄托太多的民主理想，想法固然很好，但實(shí)際上既不現(xiàn)實(shí)，也不合理，而且可能束縛并妨害村民自治的發(fā)展。
總之，為了國(guó)家的村民自治是“組織法時(shí)代”村民自治內(nèi)在邏輯的重要方面。
2．村民自治中包含的“消極目的觀”
前面揭示了“組織法時(shí)代”村民自治內(nèi)在邏輯的一個(gè)重要方面——“為了國(guó)家”。這里將揭示另一個(gè)重要的方面，村民自治中包含的“消極目的觀”。
閱讀村民自治史，筆者有一個(gè)最基本的印象貫穿始終，即村民自治在二三十年的實(shí)踐中主要遵循的是一種“消極目的觀”——村民自治主要是解決農(nóng)村公共事務(wù)的管理問(wèn)題，主要是填補(bǔ)人民公社體制退場(chǎng)后的秩序真空，主要是為了農(nóng)村的秩序與穩(wěn)定。從黨中央的多次文件里我們也可以讀出“穩(wěn)定”構(gòu)成了農(nóng)村改革最重要的邏輯——與之相對(duì)照的是，城市盡管也強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，但并非以穩(wěn)定為目的，而是以發(fā)展為目的。
這樣的解釋框架可以很好地幫助我們理解為何農(nóng)民創(chuàng)造的、只是作為一個(gè)“管事”機(jī)構(gòu)的村委會(huì)（上面提到的“第一個(gè)村委會(huì)”果作村即為適例）成為了中國(guó)村民自治從立法到實(shí)踐的中心，以及為何在村民自治領(lǐng)域直接民主原則被邊緣化，而代議制民主得以占據(jù)主導(dǎo)。
既然穩(wěn)定本身就是農(nóng)村改革的最基本目的，那么根據(jù)“目的決定手段”的邏輯，便沒(méi)有必要發(fā)展具有高度參與性的民主，只需要選舉出管理機(jī)構(gòu)和代議機(jī)構(gòu)就可以了。直接民主原則適合的是農(nóng)村的發(fā)展價(jià)值而非簡(jiǎn)單的穩(wěn)定價(jià)值。值得對(duì)比的是，“新農(nóng)村建設(shè)”是一種“積極目的觀”，是對(duì)農(nóng)村改革“消極目的觀”的一個(gè)超越，必將根本影響到我們對(duì)村民自治的新的想象力。筆者將在下文論證，正是這樣的目的觀的改變，將導(dǎo)致村民自治從“組織法”時(shí)代進(jìn)入“自治法”時(shí)代，從“代議式民主”走向“參與式民主”[24]。
三、傳統(tǒng)村民自治民主實(shí)踐模式：“代議民主論”
筆者從中國(guó)村民自治的歷史中讀出了傳統(tǒng)村民自治的“組織法”特征及其內(nèi)在邏輯。傳統(tǒng)村民自治的內(nèi)在邏輯是“為了國(guó)家”和“消極目的觀”，這必然在理論研究與實(shí)踐上導(dǎo)向一種以選舉為基礎(chǔ)的“代議民主論”。村民自治從直接民主原則逐步走向一種“代議民主論”，這確實(shí)是值得理論研究者特別重視的問(wèn)題。然而，無(wú)論是政治學(xué)、社會(huì)學(xué)的研究者，還是法學(xué)的研究者，都少有對(duì)于這一制度變遷現(xiàn)象的理論質(zhì)疑與細(xì)致解剖，而是不加反思地接受立法者的思維步驟進(jìn)行“理論跟進(jìn)”，而立法者的思維又受到到處進(jìn)行的地方“制度創(chuàng)新”經(jīng)驗(yàn)的影響，并且特別關(guān)注新的制度創(chuàng)新在穩(wěn)定農(nóng)村秩序方面的功利效果。立法者接受實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)直覺(jué)，理論研究者接受立法者布置的“工作任務(wù)”，關(guān)于村民自治的民主概念在原理上的思考非常少見(jiàn)。在此意義上，筆者覺(jué)得中國(guó)的學(xué)術(shù)機(jī)制并沒(méi)有能夠?yàn)橹袊?guó)村民自治提供“理想圖景”的獨(dú)立而整全的思考與論證，這多少與學(xué)術(shù)本身首先沒(méi)有“自治”有關(guān)。
中國(guó)村民自治的“代議民主論”就是在立法者的實(shí)踐理性與學(xué)者們的學(xué)術(shù)“跟進(jìn)”下的一個(gè)結(jié)果，其基本內(nèi)容為：村民自治模仿國(guó)家民主的范型，以村委會(huì)選舉及管理為中心，后期轉(zhuǎn)向重視村民代表會(huì)議制度建設(shè)，從而完成對(duì)于村民自治中的管理機(jī)構(gòu)（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）和代議機(jī)構(gòu)的制度建構(gòu)；村民代表會(huì)議實(shí)際上可以“置換”村民會(huì)議[25]；司法已經(jīng)完全國(guó)家化，因此沒(méi)有必要在村民自治中建立司法系統(tǒng)，人民調(diào)解功能被村委會(huì)吸收，它更多地屬于一種行政調(diào)解而非司法調(diào)解。那么，對(duì)于以村民會(huì)議為主要載體的直接民主原則，又是如何解釋的呢？實(shí)踐者以及立法者的解釋一般為——村民會(huì)議召集難，效率低；理論家的解釋有相當(dāng)一部分不加反思地接受實(shí)踐者及立法者的解釋，也有一部分在理論上作出回應(yīng)，如王禹認(rèn)為“所謂民主自治原則主要是指直接民主”。“村民自治中的民主自治原則也包括間接民主原則”[26]，這種以法條為基礎(chǔ)的文義解釋實(shí)際上并沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待這里的問(wèn)題，即沒(méi)有在原理上指明村民自治中直接民主與間接民主到底何者為原則，何者為例外以及這種原則區(qū)分在制度安排與程序保障上到底具有何種規(guī)范意義。這樣的理論認(rèn)識(shí)無(wú)法解釋比如“并村聯(lián)組”本身對(duì)于村民自治的影響評(píng)價(jià)問(wèn)題——按照現(xiàn)有的理論認(rèn)知，村子大了有何關(guān)系，反正我們可以選出村委會(huì)和村民代表會(huì)議，村民會(huì)議可開(kāi)可不開(kāi)。如果我們?cè)诶碚撋嫌嘘P(guān)于村民自治中的直接民主原則的獨(dú)立論證，而不是簡(jiǎn)單地遷就實(shí)踐者和立法者，我們就可以提出富有價(jià)值的批評(píng)意見(jiàn)：“并村聯(lián)組”這樣的行政化管理給村民自治的直接民主原則制造時(shí)空困難，因而違背了法律規(guī)定的村民自治的直接民主原則，應(yīng)當(dāng)加以控制或糾正，確有聯(lián)合需要的可以通過(guò)村莊獨(dú)立談判完成——這才是村民自治。
四、結(jié)語(yǔ)
本來(lái)在原理上，直接民主是村民自治的靈魂，也是村民自治的最大特色和最有可能作出制度貢獻(xiàn)的地方，但由于缺乏原理性的認(rèn)識(shí)和論證，整個(gè)村民自治的實(shí)踐在告別“直接民主”，走向“代議民主”。村民自治是我國(guó)直接民主的最后落腳點(diǎn)，現(xiàn)在來(lái)看，它已經(jīng)逐漸接近日落的地平線。筆者理解立法者及理論研究者對(duì)“直接民主”的忌諱心理，“直接民主”在現(xiàn)代民主發(fā)展史上也確實(shí)沒(méi)有留下多少好的名聲，并且在民族國(guó)家層次的民主方案競(jìng)爭(zhēng)中整體性地讓位給代議民主。但事實(shí)上一個(gè)共和國(guó)并非只能有一種共和方案——代議民主，它還可以在最基層的微觀民主中以自治構(gòu)造直接民主的原則體系。村民自治本來(lái)可以有這樣的實(shí)踐機(jī)遇和前景，但現(xiàn)在卻可能整體性地喪失。
1987年的試行法還僅僅是確認(rèn)了村委會(huì)的管理機(jī)構(gòu)地位，在原則上明確堅(jiān)持直接民主原則，立法者也明確表達(dá)了對(duì)直接民主原則的支持。但到了1998年，村民代表會(huì)議制度正式確立，再加上村莊規(guī)劃中的行政化思維，導(dǎo)致村民會(huì)議的直接民主形式最終被“邊緣化”[27]。
“代議民主論”邏輯下，我們可以看到從實(shí)踐者、立法者到理論研究者的作業(yè)重點(diǎn)——以選舉為中心，選舉對(duì)象為村委會(huì)委員和村民代表；在議事規(guī)則上重視村委會(huì)和村民代表會(huì)議；村民的直接民主權(quán)利在實(shí)際中僅剩余直接選舉的權(quán)利[28]。這樣，我們看到的中國(guó)村民自治的實(shí)踐形態(tài)、制度形態(tài)與理論形態(tài)在“代議民主”的載體上已經(jīng)高度同構(gòu)，這種狀況直到現(xiàn)在仍然維持著。[29]
注釋:略
作者簡(jiǎn)介：田飛龍，法學(xué)博士，北京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)高等研究院/法學(xué)院，副教授、碩士生導(dǎo)師。2012年7月開(kāi)始來(lái)北航工作。江蘇漣水人，1983年4月出生。研究方向：憲法與政治理論、行政程序法、公共治理、港澳基本法。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《北京大學(xué)研究生學(xué)志》2010年01期
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