◆休耕不僅關(guān)乎生態(tài)保護(hù)，還涉及耕地保護(hù)、糧食安全、農(nóng)民生計(jì)等一系列問(wèn)題，必須在做好休耕規(guī)劃的基礎(chǔ)上有序開(kāi)展。
◆耕地休耕首先要摸清耕地家底，特別是不同質(zhì)量等別的耕地的糧食單產(chǎn)水平，以及全國(guó)耕地的總的糧食生產(chǎn)能力是多少。
◆只有保持一定面積、質(zhì)量和產(chǎn)能的耕地才可能談休耕；確定休耕區(qū)域要進(jìn)一步開(kāi)展基礎(chǔ)調(diào)查與評(píng)價(jià)并研究經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策。
我國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要正式提出，“重點(diǎn)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。”筆者認(rèn)為，休耕不僅關(guān)乎生態(tài)保護(hù)，還涉及耕地保護(hù)、糧食安全、農(nóng)民生計(jì)等一系列問(wèn)題，必須在做好休耕規(guī)劃的基礎(chǔ)上有序開(kāi)展。
休耕要摸清耕地家底特別是糧食產(chǎn)能家底
耕地休耕首先要摸清耕地家底，包括不同質(zhì)量等別耕地的面積及其分布，特別是不同質(zhì)量等別的耕地的糧食單產(chǎn)水平和全國(guó)耕地的總的糧食生產(chǎn)能力是多少。
國(guó)土資源部開(kāi)展的全國(guó)第二次土地利用調(diào)查查清了我國(guó)耕地的面積，全國(guó)農(nóng)用地分等定級(jí)對(duì)全國(guó)耕地的質(zhì)量等、利用等和經(jīng)濟(jì)等進(jìn)行了評(píng)價(jià)。同時(shí)，國(guó)土資源部每年都在進(jìn)行土地利用年度更新和耕地質(zhì)量等別年度更新工作。這兩項(xiàng)工作結(jié)合起來(lái)可以搞清楚全國(guó)不同質(zhì)量等別的耕地面積及其分布情況。
摸清不同質(zhì)量等級(jí)的耕地的糧食生產(chǎn)能力，已有一定工作基礎(chǔ)。2010年開(kāi)展的全國(guó)農(nóng)用地分等定級(jí)工作中安排了“農(nóng)用地綜合生產(chǎn)能力調(diào)查與評(píng)價(jià)”，那時(shí)就建立了不同等別的耕地與其糧食生產(chǎn)能力的對(duì)應(yīng)關(guān)系。雖然這些年由于品種、栽培等農(nóng)業(yè)高產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，單產(chǎn)水平有提高，但利用“農(nóng)用地綜合生產(chǎn)能力調(diào)查與評(píng)價(jià)”建立的技術(shù)路線方法，再開(kāi)展現(xiàn)狀不同質(zhì)量等別的耕地現(xiàn)時(shí)糧食單產(chǎn)的調(diào)查，就可以建立現(xiàn)時(shí)的不同等別的耕地與其糧食生產(chǎn)能力的函數(shù)關(guān)系。
休耕要保有一定面積和質(zhì)量及其產(chǎn)能的耕地
休耕是針對(duì)存在耕地退化和不可持續(xù)等問(wèn)題而提出。中國(guó)糧食產(chǎn)量十二連增，糧食庫(kù)存增加（庫(kù)存增加與進(jìn)口多也有很多關(guān)系）和國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛的這種現(xiàn)實(shí)，對(duì)休耕建議的提出產(chǎn)生了很大影響。
中國(guó)已經(jīng)加入WTO，在糧食供給方面確實(shí)應(yīng)該考慮統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種土地資源和兩個(gè)糧食市場(chǎng)。但是，我們必須知道國(guó)際糧食市場(chǎng)并非有無(wú)限的供給能力；全世界的糧食庫(kù)存僅僅5億噸，少于我國(guó)每年6億多噸的糧食產(chǎn)量，不夠我國(guó)一年的糧食消費(fèi)量。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，糧食是戰(zhàn)略物資，在某些背景下可能出現(xiàn)糧食禁運(yùn)制裁情況。因此，必須在核算我國(guó)糧食需求的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)合適的糧食自給率。
確定一個(gè)合適的糧食自給率，也就是中國(guó)自己的年糧食生產(chǎn)目標(biāo)之后，根據(jù)我們現(xiàn)有不同質(zhì)量等級(jí)的耕地的糧食單產(chǎn)和復(fù)種指數(shù)，計(jì)算每年需要多少不同質(zhì)量等別的耕地進(jìn)行生產(chǎn)，每年拿出多少耕地而且是什么質(zhì)量等別的耕地進(jìn)行休耕。換言之，只有保持一定面積和一定質(zhì)量及其產(chǎn)能的耕地，才可能談休耕。
確定休耕區(qū)域需要開(kāi)展調(diào)查評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償
無(wú)論是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要，還是2016年4月農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《全國(guó)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016~2020年）》，均已經(jīng)明確指出，休耕要在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。但是，確定這些耕地在哪里還需要開(kāi)展調(diào)查與評(píng)價(jià)。農(nóng)用地分等定級(jí)工作只是查清了全部耕地的等別，但評(píng)價(jià)指標(biāo)中并沒(méi)有耕地土壤污染、土地退化或生態(tài)退化以及地下水漏斗等指標(biāo)，即耕地質(zhì)量等別并不提供這些信息。但是，搞清楚哪些耕地存在水土流失、沙化、污染和地下水嚴(yán)重超采等土地退化問(wèn)題，還是有工作基礎(chǔ)的：可以將土地利用變更調(diào)查成果中的耕地分布與水利部完成的全國(guó)水土流失調(diào)查評(píng)價(jià)成果和地下水調(diào)查成果、林業(yè)部門(mén)完成的全國(guó)荒漠化調(diào)查評(píng)價(jià)成果以及環(huán)保和國(guó)土資源部門(mén)完成的全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查成果，進(jìn)行疊加后評(píng)價(jià)。與此同時(shí)，國(guó)土資源部門(mén)正在進(jìn)行的不穩(wěn)定耕地調(diào)查，耕地質(zhì)量等別調(diào)查評(píng)價(jià)成果，也會(huì)提供部分?jǐn)?shù)據(jù)支撐。因?yàn)椋环€(wěn)定耕地和低等耕地一般都是生態(tài)退化的耕地。
事實(shí)上，那些存在嚴(yán)重沙化、水土流失等生態(tài)退化問(wèn)題的耕地，往往處在干旱區(qū)和山區(qū)，既是生態(tài)脆弱區(qū)也是經(jīng)濟(jì)邊際耕地，其中有不少耕地已經(jīng)被農(nóng)民棄耕撂荒。有些污染的耕地肥力很高糧食單產(chǎn)高，但農(nóng)民并不清楚，還在耕種。大多數(shù)地下水漏斗區(qū)的耕地也還在種植。對(duì)于這些地區(qū)農(nóng)民還在耕種的耕地，休耕肯定會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失，自然應(yīng)該給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；而對(duì)于農(nóng)民已經(jīng)自動(dòng)棄耕撂荒的耕地是否也要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，需要研究。此外，補(bǔ)償金額和補(bǔ)償方式都需要研究。
總而言之，休耕問(wèn)題事關(guān)重大，所以黨中央國(guó)務(wù)院以及有關(guān)部門(mén)對(duì)此高度重視和審慎，并沒(méi)有要求全面推進(jìn)，而只是提出進(jìn)行休耕制度試點(diǎn)。筆者在此建議，涉及耕地的有關(guān)政府部門(mén)應(yīng)該在試點(diǎn)期間，抓緊相關(guān)基礎(chǔ)研究：我國(guó)現(xiàn)有耕地生產(chǎn)能力，存在土壤污染、土地退化或生態(tài)退化以及地下水漏斗的耕地分布區(qū)域，糧食自給率即最低年糧食生產(chǎn)量以及休耕經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策和休耕地生產(chǎn)能力保護(hù)措施等。在此基礎(chǔ)上，編制好耕地休耕規(guī)劃，為實(shí)施耕地休耕制度打下科學(xué)基礎(chǔ)。
作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)國(guó)土資源報(bào)
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