土地問題始終是中國農村改革的核心問題、焦點問題。習近平總書記指出，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。近日，中辦、國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），農地“三權分置”正式破題。2017年一號文件則提出要落實“三權分置”辦法。可以說，這是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，體現了政策制定者平衡各權利主體利益的智慧。
然而，如同當初兩權分置下的土地承包經營權爭論一樣，我國經濟學界對“三權分置”一般持贊成態度，而法學界則持質疑反對態度，因為經濟學更注重事實的總結與提煉，法學更強調概念邏輯、法理邏輯，對邏輯的批判也成了最主要的批判邏輯。《意見》出臺前，法學界代表性的觀點有：“三權分置”混淆概念，三權究竟指哪三權模糊不清，缺乏嚴謹的理論支持，承包權與經營權兩種權利的存在沒有共時性等。一定程度上，“三權分置”爭論的表象是經營權，核心是承包經營權，根源是集體所有權，實質上是老問題、新表現。
《意見》出臺后，“三權分置”作為今后農地權利體系框架得以明確，相關的概念、名稱也得以明確。《意見》在“三權”的技術處理上，一是將農戶承包權默認為、等同于土地承包經營權，其權能內涵是流轉前土地承包經營權的權能內涵，而不是流轉后受到限制或有所轉移、減少的權能內涵。這一處理避免了承包權和承包經營權兩個概念上的混淆而帶來的認識混亂，特別是對于農民和基層干部，也更加做實和保護了承包農戶的土地權利。二是將實際經營主體的權利定義為“經營權”。這一安排既體現了經營主體的權利派生于承包農戶的權利，即派生關系，也較為容易融入到現有的農地權利體系之中。其背后的基本邏輯是：在保持現有“兩權分置”框架基本不動的前提下，將經營權“嫁接”其中。應該說，這兩大技術處理雖然在法理邏輯和法律概念上沒有得到普遍認可，但從實踐中看是必要的，也是經過反復掂量的，更是充滿智慧的。
此時，學界及實務界不應再過于糾纏法理闡釋、概念邏輯，也不要再試圖以使用權、耕作權等取代經營權（當年對于“土地承包經營權”同樣有學者試圖用使用權、耕作權、永佃權等取代之）。總之，要承認、尊重和接受“土地承包經營權”這一中國農民創造的、世界民法體系中獨一無二的產物，在今后的法律修訂中可以借鑒吸收國外民法體系中的相關概念，盡量做到二者的兼顧與融合，但不能照搬照抄、硬性嫁接。其中，有關“經營權”的立法概念表達至關重要。這需要經濟學界與法學界加強對話、共同努力。
同時，要把關注的重點轉向三權的權利關系構建，亦即三權具體怎么分、怎么置，把三權做實、做細。這無疑是一項復雜的系統工程，《意見》也提出了一些“方向”。下一步，要在以下兩個方面開展工作。
一是“三權分置”的權利結構設計。《意見》提出三權要“結構合理”，但何為合理，需要研究與設計。一般說來，權利的結構是權利成分的組成及其方式。結構是權利存在的重要形式，也是權利的重要參數之一，是外部形態與內在聯結方式的總和。結構設計是指通過對結構的要素及其聯系的設計來完成特定目標的工作。結構影響權利的功能和性質，不同的結構使權利具有不同的功能和性質。雖然“三權分置”中的所有權、承包權、經營權有一定的派生關系，但當三權各自獨立后，就可以進行人工結構設計，從而優化權利的功能，達成所需要的權利特質。
一方面，“三權分置”主要應由相關法律和政策來予以規定，是立法者和政策制定者人工理性設計的結果，現代社會所追求的效率、公平、安全等價值觀，必須作為一般性指南來體現其中。另一方面，結構是一個由種種轉換規律組成的體系，“三權分置”的結構設計需要將結構的基本規律、土地相關法律、現實邏輯以及整個民法的原理等結合起來，需要對“立體”的結構框架以及三權大小比例、權能分工、聯系方式等細節充分安排、考慮。此外，我國農地權利體系自身的主體多元性、功能多樣性、利益復雜性等，也對“三權分置”權利結構設計的技術性提出了更高的要求。可以認為，構建“三權分置”權利體系好比建造一座有三個房間的房屋，結構框架首先設計好了，剩下的就相對容易和有的放矢了。
二是“三權分置”的現實運行。實踐是理論的源泉。要在理論上、政策上深入研究三權在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題，就必須將目光更多地轉向“三權分置”的現實運行，細致考察其中的各種情況、摩擦甚至沖突，最終通過實踐探索總結出落實“三權分置”辦法的具體舉措。
其實，自流轉的第一天起，實際經營主體的“土地經營權”就在孕育之中，“三權分置”的權利體系也在構建之中。也就是說，現實中已經存在不少“三權分置”的現象。可以通過“農村改革試驗區”這一平臺，選擇不同流轉比例、不同經濟發展水平、不同地理區位的地方進行試點，通過深入的個案挖掘，總結出落實“三權分置”辦法可能遇到的各種困難與問題，既要有正面的經驗，也要有反面的教訓，從而為全面落實“三權分置”辦法提供更接地氣的決策依據。
（作者單位：李偉偉，農業部農業貿易促進中心；韓清懷，山東財經大學法學院）
中國鄉村發現網轉自：頭條號 中國經濟時報 2017-02-23
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