黨的十八大報(bào)告明確提出：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。”中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)歷了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)、新中國(guó)建立后的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時(shí)期，現(xiàn)在正處于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理面臨新的問(wèn)題，并要求在實(shí)踐中探索和創(chuàng)新。
一、以城鎮(zhèn)為中心的鄉(xiāng)村治理
在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)階段，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。這不僅是因?yàn)樽鳛閲?guó)家治理支撐的人口和賦稅主要在鄉(xiāng)村，更是因?yàn)檎麄€(gè)國(guó)家治理價(jià)值取向的重心在于鄉(xiāng)村。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時(shí)期，城市與鄉(xiāng)村相互隔離，鄉(xiāng)村治理與城市缺乏關(guān)聯(lián)。城鄉(xiāng)一體化的“著力點(diǎn)是通過(guò)建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。與城鄉(xiāng)一體化相伴隨的是城市中心地位和農(nóng)村城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)以城鎮(zhèn)為中心的趨勢(shì)。
隨著歷史的推進(jìn)，“城市是經(jīng)濟(jì)、政治和人民的精神生活的中心，是前進(jìn)的主要?jiǎng)恿Α薄Ｔ诔擎?zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)一體化的鄉(xiāng)村治理要適應(yīng)人口和精神價(jià)值的城市取向，在城鄉(xiāng)開放互通的趨勢(shì)下有所創(chuàng)新。
首先，將鄉(xiāng)村治理納入整個(gè)國(guó)家統(tǒng)籌發(fā)展的治理體系之中，給鄉(xiāng)村治理更為重要和突出的位置，避免在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中造成鄉(xiāng)村治理的邊緣化和虛置化。在一些地方，由于人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，鄉(xiāng)村治理受到忽視，造成“治理真空”，產(chǎn)生許多新的社會(huì)問(wèn)題，甚至出現(xiàn)治理缺失的“自然狀態(tài)”。鄉(xiāng)村治理只能簡(jiǎn)單維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，難以隨著城鎮(zhèn)中心趨勢(shì)進(jìn)行創(chuàng)新。近年來(lái)，針對(duì)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)薄弱的狀態(tài)，不少地方實(shí)行行政村“大學(xué)生村官”制度，取得了一定成效，但如何將加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理力量常態(tài)化還有待探索。
其次，通過(guò)以城鎮(zhèn)為載體的先進(jìn)治理元素帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理畢竟是在相對(duì)封閉的狀態(tài)下形成和運(yùn)行的。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)人口和要素開放流動(dòng)，原有的鄉(xiāng)村治理已很難適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的要求，需要以城鎮(zhèn)為載體，將現(xiàn)代治理要素引入鄉(xiāng)村治理之中。例如，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理主要是“禮治”，即主要以傳統(tǒng)道德加以治理，造成“皇帝無(wú)為而天下治”；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理主要是“力治”，即以國(guó)家行政力量加以治理，造成政權(quán)下鄉(xiāng)。進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化階段，鄉(xiāng)村治理更多地是“法治”，即各種治理力量都在國(guó)家法律范圍內(nèi)活動(dòng)。
在鄉(xiāng)村治理中，最稀缺也最需要的是“法治”元素。近年來(lái)，湖北恩施實(shí)施“律師進(jìn)村”，其特點(diǎn)是“寓法于治”，將法治要素寓于鄉(xiāng)村治理過(guò)程之中，通過(guò)利益、公平、需求、激勵(lì)等機(jī)制將領(lǐng)導(dǎo)管理和群眾訴求都引入法治化軌道，讓人們“信訪更信法”，取得了良好的成效。
二、以社區(qū)為單元的鄉(xiāng)村治理
在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)時(shí)期和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時(shí)期，村莊是基層治理的基本單元。在城鄉(xiāng)一體化階段，農(nóng)村社會(huì)日益社區(qū)化，社區(qū)成為鄉(xiāng)村治理的基本單元，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)社區(qū)化的趨勢(shì)。
社區(qū)顯然是不同于傳統(tǒng)村莊的治理單元。由于集體所有制，傳統(tǒng)村莊的村民作為集體成員相對(duì)固定，村莊相對(duì)封閉。社區(qū)則不為集體所有制所限制，其成員呈多樣化和流動(dòng)性。傳統(tǒng)村莊是生產(chǎn)和生活融為一體的單元，而社區(qū)更多地是生活單元。因此，社區(qū)作為鄉(xiāng)村治理的新型單元，有其自身的特點(diǎn)，因此，需要根據(jù)社區(qū)單元進(jìn)行鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。
傳統(tǒng)村莊治理是以熟人為基礎(chǔ)的，是基于熟人的治理。社區(qū)是人們重新聚合的生活單元，容易造成高度個(gè)體化。人們通過(guò)社區(qū)獲得個(gè)體獨(dú)立的同時(shí)也失去了相互的聯(lián)系，成為同在一棟樓房里的陌生人，“貓狗之聲相聞，老死不相往來(lái)”。不熟悉就缺乏信任，不信任就缺乏安全，不安全就缺乏和諧。“重建社會(huì)”和“創(chuàng)建熟人”成為以社區(qū)為單元的鄉(xiāng)村治理的重要議題，其重要方式就是通過(guò)各種趣緣組織將人們從孤立的個(gè)體狀態(tài)中解放出來(lái)，走出獨(dú)居，進(jìn)入社會(huì)，相互熟悉，彼此信任。廣東佛山在社會(huì)治理中推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的“創(chuàng)熟活動(dòng)”，通過(guò)讀書會(huì)、青少年籃球賽、書畫展、繪本閱讀、美食節(jié)、糖果節(jié)等各種趣味娛樂(lè)活動(dòng)，將人們從獨(dú)居的房子里吸引出來(lái)，由陌生人變?yōu)槭烊耍⑵饛V泛的社會(huì)聯(lián)系。
應(yīng)該看到，社區(qū)作為鄉(xiāng)村治理單元是一種趨勢(shì)，但也是一個(gè)過(guò)程，需要把握其節(jié)奏。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，一些地方的治理單元按城市體制設(shè)置，例如變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為街道，變村莊為社區(qū)，忽視了鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)、村莊和所有制屬性，給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)新的問(wèn)題，需要加以防范。
三、增強(qiáng)服務(wù)能力的鄉(xiāng)村治理
在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)時(shí)期和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時(shí)期，鄉(xiāng)村的公共服務(wù)由鄉(xiāng)村自我承擔(dān)，服務(wù)內(nèi)容簡(jiǎn)單，服務(wù)水平較低。城鄉(xiāng)一體化的重要要求是“促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。由國(guó)家提供的公共服務(wù)愈來(lái)愈多地進(jìn)入農(nóng)村，使得鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)服務(wù)性趨勢(shì)，服務(wù)內(nèi)容愈來(lái)愈多，服務(wù)要求愈來(lái)愈高。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理中的服務(wù)元素愈來(lái)愈重要。
首先是增強(qiáng)服務(wù)能力。在部分地方，村莊改為社區(qū)，引進(jìn)專業(yè)力量，相當(dāng)程度上是為了提高服務(wù)能力和水平。在廣大農(nóng)村，如何提高服務(wù)能力仍然有待探索。近年來(lái)，廣東清遠(yuǎn)實(shí)行自治重心下移，在原有的村委會(huì)基礎(chǔ)上建立公共服務(wù)站，目的是增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層的服務(wù)供給。但在提高原有工作人員的服務(wù)能力方面還需要努力。其次是擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模。服務(wù)作為公共產(chǎn)品的提供，需要一定規(guī)模。規(guī)模過(guò)小，可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)。近年來(lái)，湖南省等一些地方合村并組，普遍建立村級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并固定化和專業(yè)化，這與服務(wù)規(guī)模的考慮相關(guān)。但合村并組式的固定化服務(wù)也要注意農(nóng)村分散性的特點(diǎn)。
再次是增加服務(wù)類型。公共服務(wù)除了以政府為主體提供以外，還有社會(huì)的自我提供。政府提供的服務(wù)要有一定規(guī)模，而社會(huì)自我提供的服務(wù)，則盡可能規(guī)模小，盡可能靠近群眾。
第四是改進(jìn)服務(wù)手段。公共服務(wù)增多為鄉(xiāng)村治理增加了難度，需要通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新，提高治理績(jī)效。例如，將“互聯(lián)網(wǎng)＋”引入鄉(xiāng)村治理的服務(wù)過(guò)程。湖北省巴東縣因山高偏僻，國(guó)家公共服務(wù)很難進(jìn)村入戶。該縣將現(xiàn)代信息技術(shù)引入鄉(xiāng)村治理，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿” ，極大地便利了每個(gè)村民享受公共服務(wù)的陽(yáng)光。
四、激發(fā)自治活力的鄉(xiāng)村治理
傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)主要依靠鄉(xiāng)村自我力量進(jìn)行治理。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時(shí)期，自上而下的行政力量直接介入鄉(xiāng)村治理。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，一方面是國(guó)家提供的公共服務(wù)愈來(lái)愈多地進(jìn)入鄉(xiāng)村，另一方面也要激發(fā)鄉(xiāng)村的自治活力，發(fā)揮農(nóng)民群體的主體作用。
2013 年，中央提出“探索村民zz的有效實(shí)現(xiàn)形式”。在此前后，地方上進(jìn)行了相應(yīng)的探索實(shí)踐。一是廣東清遠(yuǎn)的自治重心下移。其特點(diǎn)是鄉(xiāng)村治理體制變動(dòng)，原行政村變?yōu)榉?wù)站，原村委會(huì)下移到自然村或者村民小組，讓村委會(huì)組織向自治本質(zhì)復(fù)歸。二是湖北秭歸、四川都江堰、廣西河池等地的村落、院落、村屯自治。其特點(diǎn)是原有體制不動(dòng)，在村委會(huì)以下做實(shí)更基層一級(jí)的自治，充分發(fā)揮群眾自我管理、自我服務(wù)和自我教育的功能。
上述地方的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，都涉及自治單元的界定，需要從理論和標(biāo)準(zhǔn)上加以把握。以村民自治為重要內(nèi)容的基層群眾自治是中國(guó)特色社會(huì)主義的基本政治制度之一，其特點(diǎn)是：基層性，即處于與民眾日常生活最接近的地方；群眾性，即與群眾利益密切相關(guān)，并由群眾參與治理；直接性，即群眾能夠直接參與，作出決定，并自我執(zhí)行。根據(jù)以上特性，中國(guó)村民自治單元的選擇要考慮以下因素：
（1）利益相關(guān)。利益是自治的基本動(dòng)因。經(jīng)濟(jì)利益是核心利益。經(jīng)濟(jì)利益主要是通過(guò)產(chǎn)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。中國(guó)人民公社時(shí)期實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)小隊(duì)是主要的集體產(chǎn)權(quán)單位，利益主要通過(guò)生產(chǎn)小隊(duì)實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的村民小組在村民自治中發(fā)揮的作用不夠，需要加強(qiáng)。
（2）地域相近。人們因?yàn)楣餐幼《鴰?lái)共同生活問(wèn)題，并需要相鄰居住的人共同處理。農(nóng)村社會(huì)是血緣、地緣與利益關(guān)系的復(fù)合體，例如自然村。1987年《村民委員會(huì)組織法》要求村民委員會(huì)建立在自然村，后因人民公社體制的延續(xù)而建立在行政村，造成村民地域聯(lián)系松散，制約了村民自治的活力。一些地方實(shí)行以村落、院落、村屯為單位的自治，充分考慮到了地域相近的因素。
（3）規(guī)模適度。自治要通過(guò)自治體中每個(gè)人的直接參與體現(xiàn)出來(lái)，而每個(gè)人的直接參與需要自治體合適的規(guī)模。規(guī)模太大，則個(gè)人參與困難。無(wú)論是村委會(huì)下沉到自然村，還是在村委會(huì)以下做實(shí)更低層次的自治，都需要考慮到適度規(guī)模，以便于開展自治活動(dòng)。
（4）群眾自愿。自治是自我決定，是共同處理自己的事情，它建立在熟悉和信任、能夠產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬感的基礎(chǔ)上。在一個(gè)熟人社會(huì)里，開展自治容易。將村民自治重心下移到行政村以下，其道理在于熟人社會(huì)存在有助于群眾自治的因素。
五、創(chuàng)造性利用傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理
鄉(xiāng)土中國(guó)主要實(shí)行傳統(tǒng)治理。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時(shí)期，對(duì)傳統(tǒng)因素否定較多。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化，也不是將傳統(tǒng)推倒重來(lái)，而是要利用傳統(tǒng)治理要素推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。
其一，強(qiáng)化家庭作為社會(huì)治理基本單元的正向功能。改革開放以來(lái)，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活和價(jià)值追求愈來(lái)愈個(gè)體化，家庭的功能及治理有所弱化。但個(gè)體不可能天然具備現(xiàn)代社會(huì)所要求的素質(zhì)，還必須在家庭懷抱里得到良好的規(guī)訓(xùn)。 中國(guó)農(nóng)村改革從實(shí)行家庭承包制開始，鄉(xiāng)村治理也需要激活家庭細(xì)胞的治理功能，將家庭作為鄉(xiāng)村治理的基本單元，發(fā)揮家庭在社會(huì)治理中的基礎(chǔ)性作用。特別要強(qiáng)化與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相一致的良好家教， 建立與國(guó)法相銜接的家規(guī)，提倡樹立良好的家風(fēng)，鼓勵(lì)通過(guò)撰寫家史傳導(dǎo)良好的家風(fēng)。
其二，發(fā)揮現(xiàn)代鄉(xiāng)賢在基層社會(huì)治理中的積極功能。“現(xiàn)代鄉(xiāng)賢”通常指有知識(shí)、有社會(huì)名望、熱心公益事業(yè)的人。當(dāng)今社會(huì)生活愈來(lái)愈豐富和復(fù)雜，政府不可能包攬所有事務(wù)，大量社會(huì)事務(wù)需要民眾自己處理。民眾處理自己事務(wù)時(shí)，需要有熱心人發(fā)起和領(lǐng)頭。這些人熱心公益事業(yè)不是為了圖物質(zhì)報(bào)酬，主要是獲得社會(huì)聲望。在傳統(tǒng)社會(huì)，社會(huì)分層有三個(gè)維度：因財(cái)富分成貧富，因權(quán)力分成官民，因名望分成紳劣。中國(guó)歷來(lái)將“富”與“貴”連結(jié)在一起，但富不等同于貴，富使人羨慕，貴才能使人尊重。改革開放以來(lái)，產(chǎn)生了一批先富群體，但需要由“富”向“貴”提升。這就需要為這些人提供平臺(tái)，讓他們有能夠?yàn)楣媸聵I(yè)作貢獻(xiàn)的機(jī)會(huì)和渠道，并能夠得到政府鼓勵(lì)，從而帶動(dòng)社會(huì)向善治的方向發(fā)展。云浮市曾是廣東省經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)業(yè)區(qū)域，社會(huì)建設(shè)任務(wù)重，經(jīng)濟(jì)資源欠缺，大量公益事業(yè)難以辦理。自2011年起，云浮市農(nóng)村建立了以鄉(xiāng)賢為主要力量的村民理事會(huì)，發(fā)揮鄉(xiāng)賢的作用，興辦了大量過(guò)去想辦而沒(méi)有能力辦的公益事業(yè)，基層治理成效顯著。
作者單位：華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》
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