在以往的研究中，我們主要從“財(cái)力、物力”等物質(zhì)性資源的角度討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力問(wèn)題，很少?gòu)摹叭肆Α辟Y源角度來(lái)分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力之間的相關(guān)性。然而，在基層治理實(shí)踐中，作為實(shí)施治理活動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，是構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的關(guān)鍵要素。因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為一項(xiàng)重要的“人力資源”，并以此為視角來(lái)探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力建設(shè)問(wèn)題具有一定的意義與價(jià)值。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，人力資源主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織可調(diào)配的人力和勞動(dòng)力資源。這種人力和勞動(dòng)力資源既包括鄉(xiāng)村兩級(jí)組織本身的人力資源，也即鄉(xiāng)村干部，也包括鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的治理對(duì)象，即基層民眾。比如社會(huì)主義集體化時(shí)期的義務(wù)工、稅費(fèi)時(shí)代的“兩工”（義務(wù)工和積累工），就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織在進(jìn)行公共生產(chǎn)和公共建設(shè)時(shí)所支配的人力和勞動(dòng)力。
然而，自農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”之后，村民就不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中可調(diào)配的人力資源。這種人力資源的缺失對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力影響深遠(yuǎn)，集中表現(xiàn)在農(nóng)村公共品供給方面。比如當(dāng)前農(nóng)田水利的破敗，以及村莊道路和農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題等，都在很大程度上與“兩工”的取消相關(guān)。因?yàn)樵卩l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以通過(guò)“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”的市場(chǎng)化方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共品的供給。即使以專門(mén)解決農(nóng)村公共品供給的“一事一議”制度，也常常因?yàn)殡y以應(yīng)對(duì)“釘子戶”問(wèn)題，而變成“一事一議、一議就一疑”“一疑就成不了事”，最后成為“一事一死”。顯然，在缺乏強(qiáng)制性約束的條件下，如果沒(méi)有市場(chǎng)化的貨幣激勵(lì)，在農(nóng)村公共物品供給上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是難以調(diào)動(dòng)基層民眾這一人力資源的。
當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織不再具有調(diào)配民間社會(huì)人力資源的能力后，基層的人力資源主體就只剩鄉(xiāng)村兩級(jí)組織中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部了。但當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“懶政”和懈怠行為較為普遍，正如一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)所說(shuō)：
現(xiàn)在不僅領(lǐng)導(dǎo)干部與普通干部的收入差距太大，而且隨便一個(gè)打工者的收入都比普通干部的收入要多，所以我們的普通干部就沒(méi)有了自豪感和優(yōu)越感，沒(méi)有工作積極性，而且總是在抱怨。所以，現(xiàn)在許多職能部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)不起來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)只能守?cái)傋樱词瓜敫墒聵I(yè)，也干不成，干不了。
這位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)普通干部的評(píng)價(jià)不僅反映出基層普通干部的工作狀態(tài)和心態(tài)，而且折射出了當(dāng)前基層政府運(yùn)行及其治理能力的狀態(tài)。正如這位領(lǐng)導(dǎo)所說(shuō)，普通干部無(wú)論是與領(lǐng)導(dǎo)干部相比，還是與一般打工者相比，都找不到形成自我認(rèn)同和自我滿足的參照標(biāo)準(zhǔn)，在與這些人群的對(duì)比中，反而成為一個(gè)消極群體。對(duì)于普通干部而言，他們選擇留在公務(wù)員隊(duì)伍最大的原因，在于與其他工作相比，公務(wù)員工作穩(wěn)定，且壓力小，特別是基層公務(wù)員一旦沒(méi)有晉升機(jī)會(huì)的話，就容易成為以上這位領(lǐng)導(dǎo)所說(shuō)的那種不受約束的人，即“不干活也不能將他（她）怎么樣，更不能開(kāi)除他（她）”。所以，公務(wù)員體制的穩(wěn)定本身就容易使得公務(wù)員群體產(chǎn)生惰性和懈怠，而對(duì)于那些處于最基層、收入最低的普通公務(wù)員來(lái)說(shuō)，尤為如此。
基層普通干部的消極和懈怠的直接后果就是基層政府運(yùn)行的懈怠，表現(xiàn)為工作的消極推諉和拖沓，影響基層治理能力。而組織中的人力資源是組織運(yùn)行的基本動(dòng)力，如果組織中的人力資源沒(méi)有積極性，沒(méi)有動(dòng)力，那么這個(gè)組織也很難有運(yùn)行的動(dòng)力和相應(yīng)的政策執(zhí)行力。
那么，面對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“懈怠”的人力資源現(xiàn)狀，又該如何提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的積極性和主動(dòng)性，以服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)，滿足農(nóng)民治理需求？
完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵(lì)機(jī)制
雖然懈怠現(xiàn)象一直存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員體制中，但之所以近年表現(xiàn)得較為突出，主要是由于近年對(duì)“小金庫(kù)”的整治，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)之前可自由支配的預(yù)算外資金變成了“死錢(qián)”，也使普通干部失去了之前一些正常的福利和激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)。與此同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)也失去了調(diào)動(dòng)、支配和激勵(lì)普通公務(wù)員工作積極性的杠桿，“領(lǐng)導(dǎo)叫不動(dòng)人”是當(dāng)前基層治理中較為普遍存在的現(xiàn)象，“懶政”現(xiàn)象也因此尤為突出。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：
以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己創(chuàng)收的錢(qián)就可以作為激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)，比如考勤獎(jiǎng)罰、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、過(guò)年過(guò)節(jié)福利、旅游等。也正因此，我們之前一直實(shí)行崗位競(jìng)聘制，做事不積極的、不踏實(shí)的人如果競(jìng)聘不上，就只能拿基本工資，那部分激勵(lì)性收入就拿不到。有激勵(lì)性措施可以約束那些不積極的干部。現(xiàn)在沒(méi)有了差異性激勵(lì)，導(dǎo)致做事與不做事一個(gè)樣。時(shí)間長(zhǎng)了，大家都不想做事了。
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收入低、地位低，且生活成本高，所以對(duì)其收入變化具有高度敏感性。也正因此，一些福利和激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的缺失進(jìn)一步降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的收入及其對(duì)職業(yè)的滿足感和自我認(rèn)同度。所以，不僅要進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼，而且要破除目前均等化的激勵(lì)機(jī)制，引入工作考評(píng)機(jī)制和與此相對(duì)應(yīng)的差異化激勵(lì)機(jī)制。比如對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)性中心工作（如目前的扶貧工作）的推進(jìn)、突破和成效，要實(shí)現(xiàn)月考評(píng)、年考評(píng)，考評(píng)結(jié)果與差異性的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制掛鉤，同時(shí)作為干部晉升的重要依據(jù)，以打破目前“干與不干一個(gè)樣”的均等化激勵(lì)。
此外，營(yíng)造一個(gè)溫暖有愛(ài)的工作環(huán)境，也是提升干部工作積極性的有力措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以建立領(lǐng)導(dǎo)談心制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)多與普通干部交流、談心，對(duì)年輕干部的工作做一些提醒和指導(dǎo)，并關(guān)心和解決他們的一些實(shí)際生活問(wèn)題，這不僅可以增進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)與普通干部之間的了解和感情，而且也有利于工作的開(kāi)展和干部的成長(zhǎng)。
合理確定晉升標(biāo)準(zhǔn)
我們受訪的大多數(shù)干部認(rèn)為，相對(duì)而言，工作能力、工作成效和考評(píng)結(jié)果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升的影響力上分量不重，有時(shí)甚至微乎其微。“干得好不如寫(xiě)得好”“干得好不如生得好”“會(huì)做事的不如會(huì)做人的”，已經(jīng)是眾所周知的影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升的主要因素。
因此，要將工作能力、工作績(jī)效和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)晉升的重要依據(jù)，清除干部晉升中的歪風(fēng)邪氣。比如，如果連續(xù)三年考評(píng)位列前三名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部，就必須得到重用或提拔，那鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性就會(huì)大大提高，做實(shí)事的氛圍也會(huì)濃厚。此外，如果擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記職位的干部必須要有兩年以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗(yàn)，這也會(huì)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部的工作積極性和職業(yè)認(rèn)同感，他們便不會(huì)覺(jué)得沒(méi)有奔頭。
增強(qiáng)為人民服務(wù)的意識(shí)
改革開(kāi)放以來(lái)，以追求個(gè)人利益為目標(biāo)的“理性人”觀念深入人心。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，并不存在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的理性人。現(xiàn)實(shí)生活中的每個(gè)人其實(shí)都具有追逐物質(zhì)利益和追求高尚精神的兩面性，即每個(gè)人的內(nèi)心具有自私、謀利取向的同時(shí)也都具有責(zé)任、奉獻(xiàn)、愛(ài)心、仁義等高尚的價(jià)值取向。“私”字當(dāng)頭的觀念與行為流行，拜金主義、享樂(lè)主義和功利主義的價(jià)值觀大行其道，以至于責(zé)任、奉獻(xiàn)、愛(ài)心等高尚的價(jià)值觀不僅沒(méi)有受到應(yīng)有的重視、宣傳與踐行，甚至成為“非主流”。
一旦“私”字當(dāng)頭，那為人民服務(wù)的價(jià)值理念就不可能得到實(shí)踐。因此，需要倡導(dǎo)責(zé)任、奉獻(xiàn)、愛(ài)心等高尚的價(jià)值觀，從而使我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部意識(shí)到，工作的意義不僅僅是一個(gè)飯碗，而且也是一種責(zé)任，更是一種幫助人民、服務(wù)人民的價(jià)值追求。為什么許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺(jué)得，毛澤東時(shí)期的人思想好，做事覺(jué)得是為人民服務(wù)，是有意義的，是因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)期為人民服務(wù)是主流價(jià)值理念，并成為許多干部的價(jià)值取向。因此，我們應(yīng)該從價(jià)值導(dǎo)向上倡導(dǎo)、宣傳這樣的價(jià)值取向，使“收獲民眾好口碑”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的意義與價(jià)值。比如，可以通過(guò)樹(shù)典型、評(píng)全縣優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等形式，宣傳那些真正實(shí)干、有擔(dān)當(dāng)、有奉獻(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，并使這樣的好干部獲得應(yīng)有的政治晉升；對(duì)那些德行不一、作風(fēng)有問(wèn)題的干部予以降級(jí)或通報(bào)批評(píng)，以營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境。
事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的許多工作都實(shí)實(shí)在在地服務(wù)了農(nóng)村、有益于農(nóng)民，也有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部獲得了廣大民眾的好評(píng)。但為什么民間會(huì)流傳“中央是恩人、省里是親人、地區(qū)有好人、縣里多壞人、鄉(xiāng)里盡是敵人”這樣的評(píng)判呢？這主要是因?yàn)樘幱诨鶎拥目h鄉(xiāng)政府是唯一與民眾直接打交道的政府，處于各類矛盾的第一線，其職能也總是與“征”“收”“罰”“攤”等涉及民眾利益的行為相關(guān)。此外，在媒體及各類文學(xué)報(bào)告中，基層干部總是以“壞人”的角色出現(xiàn)，盡干些侵犯農(nóng)民利益的行為。這種角色塑造使基層政府的“壞人”形象深深地烙印在大多數(shù)人的腦海里，以至于大眾對(duì)基層政府和基層干部不具好感。
基層干部被丑化、被妖魔化的現(xiàn)象嚴(yán)重挫傷了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性，許多踏踏實(shí)實(shí)做工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺(jué)得自己只是政策的執(zhí)行者，在鄉(xiāng)下辛苦的工作卻換來(lái)了公眾的不理解、不信任，覺(jué)得自己的工作沒(méi)有意義。這難以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有職業(yè)認(rèn)同感和工作積極性。因此，我們的公共輿論要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多些理解、多些正能量的報(bào)道和宣傳，客觀地看待處于矛盾第一線的基層干部。特別是，當(dāng)發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與基層民眾沖突的公共事件時(shí)，不要總是事先從道義上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部放在非正義和不可信任的立場(chǎng)上，進(jìn)行道德審判，應(yīng)該從基層政府所處的制度生態(tài)和體制環(huán)境中去理解基層政府的所作所為，去揭示基層社會(huì)各類問(wèn)題和矛盾的根源。
簡(jiǎn)言之，塑造一個(gè)有理解、有理性、有共識(shí)、有正氣的基層公共治理環(huán)境，才是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職業(yè)認(rèn)同度，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理能力的根本所在。
（作者系江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授，中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)黨政干部論壇
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