縣鄉領導干部，特別是作為地方政府一把手的縣委書記，在縣域政治、經濟發展和社會治理中扮演著重要的角色和作用。但如果我們將影響縣域政府治理的其他能動者也納入到分析視野中，我們會發現，縣域治理中的能動者將不僅有縣鄉領導干部，而且還有商人、混混、釘子戶和普通民眾等其他能動者。筆者秉承定性研究方法的傳統，于2012年至2018年的暑期在中部D縣開展田野工作。文章的案例均來自筆者在D縣的觀察與體驗。
一、縣城：能動者的權力江湖
從目前縣域治理中具有影響力的行為主體看，至少有以下幾種類型能動者，他們是領導、普通干部、商人、混混、釘子戶和普通民眾。
（一）領導
領導是指具有實權的縣級、科級領導干部，也即基層干部通常所說的“領導干部”，具體包括縣四套班子（縣委、縣政府、人大、政協）中的縣級領導和各鄉鎮、縣直部門的正科級領導。這些領導干部對縣域政策和具體事務一般具有決策權和最終處置權。也就是說，這里的領導不包括縣域中不具有實質性權力的副職和其他副科級干部。因為在一個縣域的政府組織中，其層級化不顯著，副職對具體事務幾乎沒有支配權，主要是具體政策的執行者和具體事務的操作者。所以，這里所說的領導不同于海貝勒等人所說的“戰略性群體”，因為“戰略性群體”涵蓋了所有的副科級干部。而是如樊紅敏所說的“領導，就是在組織中發揮領導作用的人，是運用各種影響力帶領、引導或鼓勵下屬努力實現目標的人”。
（二）普通干部
普通干部是指對縣域政策和具體事務的執行者和操作者，主要是那些對政策和事務不具有最終決定權和處置權的一般副科級干部和普通公務人員。事實上，在縣域的實際運作和具體生活中，我們很容易將領導和普通干部區分開來。
在我們訪談中，領導對自己的定位是“干事業”，即在本地或本部門干出一番看得見、摸得著的成績，以獲得上級領導的肯定，同時顯示自己的能力和成就。即使是對自上而下的政策，領導也比一般干部更為積極，總是琢磨著如何創造性地提前完成任務。普通干部則不同，他們給自己的定位是“干工作”，即工作只是自己的飯碗，把分內的事情做好就可以，所以他們并沒有像領導那樣積極、主動。也正因此，那些想“干事業”的領導總是抱怨下屬工作不積極，人浮于事，他們在推動工作時，主要依靠那些素質好、想進步的年輕人。我們在調查中發現，縣域內的許多普通干部都有兼職，或是在外面做自己的生意；或是在網上炒股；或是經營自己的網店。
（三）商人
商人是指那些資本雄厚、人脈廣泛，對縣域經濟、政治和社會治理具有影響力的大商人，以區別于從事一般性、日常性經濟活動的商人。由于縣域社會比較小，有頭有面的人都被大眾所熟悉。比如D縣有名的本地商人共有三位，都是本縣的房地產老板，并且也都是因房產發家，最后涉及酒店、運輸和旅游開發等。商人的主要特征就是“拿項目”，即承接政府的各類項目，包括道路、橋梁、公園、廣場等基礎實施建設項目和房地產開發項目，以及其他涉及農、林、水、電、旅游、環保等項目。所以，大商人實際是與對項目具有支配權的領導關系密切。
（四）混混
混混是指那些不僅具有一定的貨幣資本，且具有暴力資源的人，也即一些學者所說的“地方勢力”。混混之所以能構成縣域治理的能動者，是因為他們對縣域的社會治安及其引發的社會治理問題具有較大的影響。混混的主要行為特征就是“爭地盤”，即在娛樂業、運輸業、建筑原料、河道、屠宰場、酒店等行業中爭得一份利益，或對其中的某個行業進行壟斷性經營。
大商人與大混混的界限有時會變得模糊，因為一些大商人是由大混混轉變而成，即那些發了財的大混混，金盆洗手，投資正當行業，轉型為大商人。
值得一提的是，一些混混通過村委會選舉成為了村干部。這些具有混混背景的村干部敢于得罪人、敢于對付基層政府難以對付的釘子戶——有時不免使用暴力，因此受到縣域政府的重用。換言之，基層政府之所以默許混混參與其治理過程，正是由于混混能“擺平”基層政府的治理對象。
（五）“釘子戶”
釘子戶是指那些為了捍衛或爭取自己權益與政府抗爭的人或群體。釘子戶之所以成為縣域治理的主體之一，在于他們敢于采用一些非常規性的利益訴求方式，從而中斷政府常態化的治理秩序。更為重要的是，釘子戶的行為一般具有“示范”效應，會引發連鎖反應，從而產生無數釘子戶，最終使政府治理陷入困境。如果要使治理過程持續，政府必須想盡各種辦法拔掉這些“釘子”，各式各樣的治理技術也會隨之產生。
（六）普通民眾
普通民眾指那些在縣域治理中人數眾多、卻是分散的、勢單力薄且專注于自己如何“過日子”的人群。也就是說，相對于釘子戶而言，大部分普通民眾是安分、老實、隨大流的。普通民眾的行為特點是對公共事務不太關心，以家庭為核心，過好自己的日子。雖然普通民眾不具有政治參與文化，但是在日常治理中，普通民眾的沉默或對公共規則的淡漠往往也會導致縣域公共治理的困境，導致難以實現公共利益。
二、權力版圖：能動者的碰撞與較量
雖然各個能動者與縣域治理的實踐活動相互關聯，交織運行，但在縣域政府治理中，最具影響力的能動者是以政府為主體的領導和普通干部與政府治理對象為主體的釘子戶和普通民眾。甚至可以說，基層政府與社會的互動，很大程度上其實是縣域政府中的領導和普通干部與縣域治理中其他能動者之間的互動。因此，這兩大能動者的關系構成了縣域治理主體的主要結構關系，從中我們也能較為形象地理解政府與社會、官與民之間的關系。
（一）領導與其他能動者之間的關系
1.領導和普通民眾的關系：“遙不可及”
雖然縣域政府是離普通民眾最近的一線政府，但我們在所調查的縣域發現，如果普通民眾試圖與縣委、縣政府的主要領導會面，至少要經過三重門，第一重是政府大院的保安，第二重是政府大樓電梯口的設有密碼的玻璃門，第三重是縣主要領導辦公樓層的鐵門。鐵門平時都上鎖，由領導的秘書把守著。所以，對于一個普通群體而言，如果他們想去見縣主要領導，那是件相當困難的事情。
2.領導與釘子戶的關系：“避而不見”
普通民眾都很難見到領導，如果釘子戶想找縣主要領導上訪，那更是難上加難，因為領導對釘子戶一般采取回避的方式。例如，為了躲避那些前來政府大院上訪或群訪的民眾，縣主要領導很少從政府大門出入，而是坐電梯到地下車庫直接離開。雖然2008年出臺的領導大接訪制度要求縣主要領導每周要接訪群眾1次。但只是奧運會、“兩會”等重要敏感時期才接訪。正常時節的接訪大多是儀式性的，即在接訪室與民眾面談1小時左右離開，由其他副職的縣領導（人大、政協的居多）主持和接訪。總之，即使在一個小縣城里，普通群體都很難見到書記、縣長，盡管他們也是基層干部，但他們與基層民眾的距離已相當遙遠。
3.領導與商人的關系：“稱兄道弟”
與對待普通民眾和釘子戶不同，領導對商人是熱情甚至是殷勤的。事實上，領導的一些業余時間是與商人共度的，他們一起吃飯、打牌、休閑。在2012年公車不能私用、公款不能消費后，商人的車便成為領導私用時的專車，領導的賬單則由商人搶著付款。領導與商人的關系似乎更為親密了。這親密關系的背后往往有著共同的利益紐帶——項目?？h域的一些重點項目，大多數是被那些與領導關系密切的商人承接。有些項目通過“圍標”、“邀標”和“流標”等形式，幾乎都是為這些商人量身定做。
除縣領導外，縣域內作為政策具體操作者的部門領導和鄉鎮領導其實也與商人關系密切。以我們調研的D縣為例，在商人的許多項目中，大部分都有領導參與。比如，對于征地拆遷而言，許多領導十分積極，因為征地背后項目所產生的利益都有他們一份。領導與商人的關系也可以從政府招商引資工作中得到充分展現和說明。D縣政府的招商文件中，甚至有對商人采取“保姆式服務”的措辭。
4.領導與混混的關系：“愛恨交織”
在縣域，有名的混混同時也是本地有名的商人，所以那些成為大商人的混混與領導幾乎也是“稱兄道弟”的關系。混混因為可以在諸如征地拆遷等政府難以應對的治理事件中發揮作用，被領導們表揚為“工作得力”，對他們喜愛有加。但是，由于大部分混混都可能參與黃、賭、毒等非法生意，并且時常因欺行霸市而影響社會秩序、激發社會矛盾導致民眾上訪，從而加重領導治理負擔，甚至引發治理風險，令領導不滿。所以，領導有時必須在姿態上或實際行動上對混混進行打壓，以平民憤。
（二）普通干部與其他能動者之間的關系
理論上講，普通干部與領導的關系應該是“執行和命令”的關系。但在現實中，可能只有那些想被提拔的年輕人才會真正做到完全服從領導的意愿。大多數普通干部雖然會按照既有的規章制度做好自己分內的事，一旦需要做一些得罪人的事，比如對付釘子戶，他們便難以按照領導的意愿執行，而是采用消極和怠慢的態度。因為普通干部打心里都不愿意得罪人，更不愿意與民眾、釘子戶起沖突，所以，一般得罪人的事，普通干部是不會去做的。這時，混混就要上場。所以，在基層治理中，混混是用來得罪人的，因為混混不怕得罪人。
普通干部為何變得消積懈怠，不去“得罪”民眾和釘子戶，很大原因在于公共輿論和網絡媒體發達的情況下，普通干部的非正式行為容易導致公眾的譴責，或承擔相應的責任。出于對自身利益和職業安全的考慮，普通干部的理性行為是“不做事”，或是做個不得罪人的“老好人”。不愿意積極做事的普通干部自然與基層民眾之間的交往變少了，既沒有緊張的不良關系，也沒有親密的良好關系。
（作者系江西財經大學財稅與公共管理學院副教授；中國鄉村發現網轉自：澎湃新聞網文章《小縣城里的權力角色與分利秩序》 2019年11月15日）
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