摘要： “三權(quán)分置”改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后深化我國農(nóng)村土地制度改革的又一重大政策制度創(chuàng)新。中國民法典物權(quán)編編纂應(yīng)當(dāng)與《農(nóng)村土地承包法》修改聯(lián)動(dòng)進(jìn)行，積極回應(yīng)“三權(quán)分置”改革。“落實(shí)集體所有權(quán)”并不要求創(chuàng)設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持《物權(quán)法》的立法設(shè)計(jì)，農(nóng)民集體為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為行使主體?！巴恋爻邪鼨?quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”具有同質(zhì)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定國家保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的宣示性規(guī)范，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的期限以及承包期內(nèi)發(fā)包方不得隨意調(diào)整或者收回承包地的義務(wù)，并充實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能。土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為中國民法典物權(quán)編新增用益物權(quán)類型，應(yīng)增加一章專門規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)容，并明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式為登記生效主義。
關(guān)鍵詞： 三權(quán)分置 民法典 土地承包經(jīng)營權(quán) 土地承包權(quán) 土地經(jīng)營權(quán)
一、問題的提出
十八屆三中全會(huì)以來，“三權(quán)分置”改革是我國農(nóng)村土地法律制度建設(shè)中最引人矚目的內(nèi)容，被認(rèn)為是有效實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要抓手。黨和國家政策、文件連續(xù)聚焦并不斷部署“三權(quán)分置”格局形成與立法完善問題，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》(中發(fā)[2016]1號(hào))提出，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置’辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定?！薄吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》(中發(fā)[2017]1號(hào))要求，“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’辦法?！薄吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年1月2日)規(guī)定，“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)?！?/p>
從這個(gè)意義上講，基于包容性的結(jié)論，“三權(quán)分置”思想及其實(shí)踐已然成為深化我國農(nóng)村土地制度改革的基本方向，并構(gòu)成相關(guān)法律修改、編纂的重要理論前提和基礎(chǔ)。對此，既有立法草案、學(xué)理給予了積極回應(yīng)。例如，2017年11月提請全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議的《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》，首要的修改內(nèi)容便是增加關(guān)于“三權(quán)分置”的內(nèi)容。在學(xué)界，王利明教授認(rèn)為，我國民法典物權(quán)編應(yīng)當(dāng)及時(shí)確認(rèn)我國農(nóng)村土地改革的成果，并引領(lǐng)改革的發(fā)展，因此，有必要在承認(rèn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，對土地經(jīng)營權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定。孫憲忠教授認(rèn)為，建立“三權(quán)分置”的法律制度，最佳的做法是將這一權(quán)利物權(quán)化，建議在《農(nóng)村土地承包法》增設(shè)一節(jié)規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)。謝鴻飛教授也認(rèn)為，應(yīng)在《農(nóng)村土地承包法》中增設(shè)一章“土地經(jīng)營權(quán)”，完整確認(rèn)“三權(quán)分置”制度的合法地位。遺憾的是，我們稍加比較便可發(fā)現(xiàn)，以上關(guān)于“三權(quán)分置”制度的見解，從立法路徑的設(shè)計(jì)、權(quán)利名稱的表達(dá)、權(quán)利體系的建構(gòu)、權(quán)利內(nèi)容的確定等等，都遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)。這促使我們不得不反思：我們所說的“三權(quán)分置”是在說什么？推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的政策對我們提出了哪些法律需求？尤其是，在中國民法典編纂過程中，民法典物權(quán)編是否應(yīng)當(dāng)與《農(nóng)村土地承包法》修改聯(lián)動(dòng)進(jìn)行？如果答案是肯定的，又究竟該如何續(xù)寫好“三權(quán)分置”改革？這是當(dāng)前亟待我們理性思考并需要明確回答的重大問題。
《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《三權(quán)分置意見》)明確指出，完善“三權(quán)分置”辦法的核心要義就是，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。筆者將依循該思路，從“集體土地所有權(quán)的主體確定與表達(dá)”“農(nóng)戶承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的同質(zhì)關(guān)系”和“土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性與制度構(gòu)建”三個(gè)方面分別展開論述，以期妥當(dāng)確定“三權(quán)分置”在中國民法典中的定位與表達(dá)。
二、集體土地所有權(quán)的主體確定與表達(dá)
集體土地所有權(quán)是現(xiàn)行法上的既有物權(quán)類型。依《三權(quán)分置意見》，落實(shí)集體所有權(quán)，就是要始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，不能虛置。應(yīng)當(dāng)說，這抓住了集體土地所有權(quán)問題的“牛鼻子”。長期以來，集體土地所有權(quán)一直廣受詬病的即是主體虛置問題。那么，在“三權(quán)分置”視域下，我們究竟該如何落實(shí)集體所有權(quán)，以確保其主體不虛置？
(一)既有觀點(diǎn)及評(píng)析
對于這個(gè)問題，學(xué)者間的直接探討并不多，在“三權(quán)”體系下與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的眾多討論顯得有點(diǎn)格格不入。在筆者的閱讀范圍內(nèi)，更多的是從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化角度間接地給予關(guān)注?！睹穹倓t》第99條第1款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格?！庇纱?，諸多學(xué)者間達(dá)成的一項(xiàng)“共識(shí)”便是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化即農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的實(shí)質(zhì)化。落實(shí)集體所有權(quán)的首要任務(wù)，便是恢復(fù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)地所有權(quán)主體地位。如孫憲忠教授建議《物權(quán)法》第五章“國家和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”根據(jù)改革實(shí)踐需要修改為四節(jié)，其中第三節(jié)即為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)”。李永軍教授認(rèn)為，《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為具有獨(dú)立地位的法人，最為重大的意義在于明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。楊立新教授也認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人資格，就應(yīng)該是農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人，只有在未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村，才由村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。坦率地講，主張農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的觀點(diǎn)，在理論和實(shí)踐上都并非首次出現(xiàn)。
在理論上，雖然關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的解讀觀點(diǎn)眾多，認(rèn)為農(nóng)民集體所有、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有、農(nóng)民集體及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有、村民委員會(huì)或村民小組所有等均有之，但主張農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的觀點(diǎn)占領(lǐng)了很大的學(xué)術(shù)市場。如孫憲忠教授就多次提及“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)”的表達(dá)；陳小君教授也多次提出了“土地所有者—農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虛位”“目前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)之真正主體”及“集體經(jīng)濟(jì)組織在性質(zhì)上不應(yīng)當(dāng)被界定為代表農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)的行使主體，而應(yīng)是真正的集體土地所有權(quán)主體，其本質(zhì)是農(nóng)民集體的組織化和法人化”的界定。
在實(shí)踐中，中央立法、政策、地方立法以及司法中也都存在將農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)直接歸入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的做法。在中央立法、政策層面，如2016年修正的《水法》第25條第2款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其成員依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體土地或者承包土地上投資興建水工程設(shè)施的，按照誰投資建設(shè)誰管理和誰受益的原則，對水工程設(shè)施及其蓄水進(jìn)行管理和合理使用?！?010年中央一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》提出：“力爭用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織?！痹诘胤搅⒎?、司法層面，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第13條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有以下權(quán)利：(一)集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)……”《湖北省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的資產(chǎn)包括：(一)依法歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源……”《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于審理土地行政案件有關(guān)問題的意見(試行)》(京高法發(fā)[2005]9號(hào))第5項(xiàng)也規(guī)定：“依法享有集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向人民法院提起行政訴訟。”
然而，筆者認(rèn)為，主張農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的觀點(diǎn)是值得商榷的。首先，這不符合中央有關(guān)意見的最新動(dòng)向。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，中共中央、國務(wù)院于2016年12月26日發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，這是關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計(jì)。該意見明確提出，包括農(nóng)村集體土地在內(nèi)的三類農(nóng)村資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主要財(cái)產(chǎn)，而非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的主要財(cái)產(chǎn)。其二，國土資源部負(fù)責(zé)牽頭對《土地管理法》進(jìn)行了修改，形成了《土地管理法(修正案)》(征求意見稿)，第11條仍保留了原《土地管理法》關(guān)于“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有”的規(guī)定。這兩個(gè)重要文本均延續(xù)了《物權(quán)法》的思路界定農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體，明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸成員集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人代表行使。
其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是不同于農(nóng)民集體的民事主體。在前述主張賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人以農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體地位的觀點(diǎn)中，以及過往關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的爭議中，雖然論者常常未表明如此判斷的理由，但從其表述上可以發(fā)現(xiàn)，諸多論者其實(shí)是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體的同質(zhì)概念加以對待的。如有學(xué)者就認(rèn)為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”即法律文本中的“農(nóng)民集體”“成員集體”系集體土地所有權(quán)主體?；蛘哒f，《憲法》意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體具有同構(gòu)性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上就是以組織形式存在的農(nóng)民集體，這正是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)主體的合法性基礎(chǔ)。而且，在某種意義上，這還直接影響了立法機(jī)關(guān)的態(tài)度。由全國人大法工委主任李適時(shí)主編的《中華人民共和國民法總則釋義》一書就認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是農(nóng)民集體作為民事主體，在法律上的表現(xiàn)形式。農(nóng)民集體作為所有權(quán)人，其在法律上的表現(xiàn)形式就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。其所面臨的詰問便是：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人等同于農(nóng)民集體嗎？答案是否定的。農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是不能等同的，是兩個(gè)不同屬性和層次的概念?！耙欢ㄉ鐓^(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”同國家一樣，也是一個(gè)抽象的概念，是歷史沿革變遷而產(chǎn)生和保留的，是客觀存在的，是由一定社區(qū)范圍內(nèi)全體農(nóng)民組成的集體；而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則是歷史性概念，是經(jīng)由政策法律建構(gòu)而產(chǎn)生，并延續(xù)至今。在此基礎(chǔ)上，如果將二者等同，是否意味著人們可以通過成立新的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人來分割農(nóng)村集體土地所有權(quán)？顯然這是不可以的。
最后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體將面臨主體缺位的詰問，同時(shí)為村民委員會(huì)等組織成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體提供法律依據(jù)。如前所述，農(nóng)民集體是一定社區(qū)范圍內(nèi)全體農(nóng)民組成的客觀存在的集體，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人則非如此，其在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐中，尤其是中西部地區(qū)，處于“名存實(shí)亡”或者“普遍缺位”的狀況。因此，《民法總則》第101條第2款因應(yīng)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)設(shè)計(jì)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的缺省主體規(guī)則，即“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”。這意味著，如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人定位為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，一方面將面臨登記主體缺位的尷尬，另一方面，當(dāng)其缺位時(shí)，土地所有權(quán)主體將只能登記為村民委員會(huì)等組織，這顯然更不利于集體成員預(yù)防村民委員會(huì)等組織對成員利益的侵害，同時(shí)也有違目前農(nóng)村集體土地的利益現(xiàn)狀。
(二)集體土地所有權(quán)主體的立法表達(dá)
通過以上分析可知，在“三權(quán)分置”視域下，通過創(chuàng)設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人所有權(quán)以落實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)其實(shí)是一種誤解。“只要我們對現(xiàn)行法進(jìn)行正確的解讀，就不應(yīng)得出上述的判斷?！睂⒓w經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)的主體，那只是學(xué)者的事，法律從未作這樣的規(guī)定。換言之，在法律意義上，農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是清晰的。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革最大的貢獻(xiàn)不是改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)，而是放開了它的使用權(quán)，在維持集體資產(chǎn)為區(qū)域內(nèi)全體農(nóng)民所有的前提下，將使用權(quán)或者說經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)與其分離出來，成為與市場化運(yùn)行相匹配的產(chǎn)權(quán)，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化生產(chǎn)。在民法典物權(quán)編中，我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持《物權(quán)法》的立法設(shè)計(jì)：農(nóng)民集體為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體。
當(dāng)然，雖然“三權(quán)分置”制度落實(shí)集體所有權(quán)政策對我們提出的法律需求并非創(chuàng)設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人土地所有權(quán)，但毫無疑問，要真正落實(shí)集體所有權(quán)，充分維護(hù)農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，作為集體土地所有權(quán)行使主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人職能的發(fā)揮是不可替代的。這就對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人法律構(gòu)造的完善提出了新課題、新要求。一方面，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人本體而言，當(dāng)務(wù)之急是要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律含義，厘定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的特別性，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的組織形式、治理機(jī)制、主體層級(jí)等；另一方面，從集體與成員關(guān)系科學(xué)處理的角度而言，則亟待明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)則。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的復(fù)雜性，結(jié)合民法典的體系結(jié)構(gòu)，筆者認(rèn)為，不宜在民法典物權(quán)編中對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人詳加規(guī)定，以在民事特別法中規(guī)定為宜。至于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的具體法律構(gòu)造，限于論文主題及篇幅，不再贅述。
三、農(nóng)戶承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的同質(zhì)關(guān)系
依《三權(quán)分置意見》，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基本內(nèi)容是“要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變”。怎么穩(wěn)定？如何保持？從形式上看，是設(shè)立一項(xiàng)不同于土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的土地承包權(quán)。
(一)既有觀點(diǎn)及評(píng)析
由于土地承包權(quán)并非現(xiàn)行法上的權(quán)利類型，學(xué)者間就土地承包權(quán)的法律歸位展開了系列討論，主要形成了兩種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包權(quán)應(yīng)當(dāng)定位為成員資格(權(quán))的范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地的一種資格；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)分置”之下的“土地承包權(quán)”和“兩權(quán)分離”之下的“土地承包經(jīng)營權(quán)”為同義語，只不過在“三權(quán)分置”之下承包農(nóng)戶行使其土地承包經(jīng)營權(quán)受到了其上所設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)的限制。相應(yīng)地，在立法表達(dá)上，形成了新增“土地承包權(quán)”和維持“土地承包經(jīng)營權(quán)”兩種意見。
對此，筆者的基本判斷是，上述第二種觀點(diǎn)殊值贊同，第一種觀點(diǎn)即新增土地承包權(quán)并將其定位為成員資格(權(quán))的觀點(diǎn)則是片面的。理由如下：
1.不符合民法基本理論。首先，成員資格(權(quán))意蘊(yùn)的界定混淆了權(quán)利名稱與權(quán)利內(nèi)容的關(guān)系。對于這一判斷，或許有人會(huì)質(zhì)疑，認(rèn)為承包權(quán)事實(shí)上是《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的一種法定獨(dú)立權(quán)利，如有學(xué)者認(rèn)為，其依據(jù)為《農(nóng)村土地承包法》第5條，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”。也有學(xué)者認(rèn)為，其依據(jù)為原《農(nóng)業(yè)法》第13條第3款，即“承包期滿，承包人對原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等有優(yōu)先承包權(quán)”。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)值得商榷。就前者而言，“有權(quán)……”是否就意味著可以構(gòu)成一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利？答案是否定的。其實(shí)在《農(nóng)村土地承包法》里還有相似的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)，如第16條規(guī)定：“承包方享有下列權(quán)利：(一)依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品……”卻不見論者將其命名為“生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)”“產(chǎn)品處置權(quán)”，道理不言自明，這是違反權(quán)利與權(quán)能的基本區(qū)分以及物權(quán)法定原則之類型強(qiáng)制的基本要求的，并不足采。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)的分離違反了物權(quán)變動(dòng)的基本規(guī)則。我們都知道，“三權(quán)分置”是“兩權(quán)分離”模式在流轉(zhuǎn)狀態(tài)下的權(quán)利格局，是土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)流轉(zhuǎn)形成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。依據(jù)用益物權(quán)的基本原理以及“權(quán)能分離”理論，這是土地承包經(jīng)營權(quán)人作為用益物權(quán)主體行使權(quán)利的一種形式，是將用益物權(quán)的部分權(quán)能讓與第三人他主占有、使用、收益和處分，僅構(gòu)成對其用益物權(quán)自主行使的一種限制，并不會(huì)改變用益物權(quán)的名稱和性質(zhì)。試問，在當(dāng)前的物權(quán)變動(dòng)體系中，能夠找出一例用益物權(quán)因流轉(zhuǎn)而改變權(quán)利名稱和權(quán)利性質(zhì)的實(shí)例嗎？答案顯然是否定的。恰恰相反，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)分離的路徑則突破了這一物權(quán)變動(dòng)的基本規(guī)則，這樣的創(chuàng)新顯然并不值得肯定。正如有學(xué)者所言，土地所有權(quán)不因其派生出土地承包經(jīng)營權(quán)而改變其名稱和性質(zhì)，土地承包經(jīng)營權(quán)同樣亦不因其派生出土地經(jīng)營權(quán)而改變其名稱和性質(zhì)。
2.不符合政策功能預(yù)設(shè)。一般認(rèn)為，成員資格(權(quán))是團(tuán)體組織的成員所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。以業(yè)主的成員權(quán)為例，它是指業(yè)主基于一棟建筑物的構(gòu)造、權(quán)利歸屬及使用上的不可分離的共同關(guān)系而產(chǎn)生的一個(gè)團(tuán)體組織的成員所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。它就是建筑物區(qū)分所有權(quán)的一項(xiàng)基本構(gòu)成要素，本質(zhì)上屬于業(yè)主的有關(guān)人法上的法律關(guān)系的范疇，不得單獨(dú)流轉(zhuǎn)。如此一來，若將土地承包權(quán)定位為成員資格(權(quán))，毫無疑問其將被納入集體土地所有權(quán)主體制度中，這就意味著土地承包權(quán)獨(dú)立性的湮沒，顯然與“三權(quán)分置”改革的功能預(yù)設(shè)是背道而馳的。
3.不具有歷史經(jīng)驗(yàn)支撐。自《民法通則》確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以來，承包權(quán)并非中共中央、國務(wù)院首次在政策文件中提出，如《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》(要切實(shí)保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)，使之成為獨(dú)立的市場主體)、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2001年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》(要堅(jiān)持土地承包30年不變的政策，不能以任何借口侵害農(nóng)民的土地承包權(quán))等等都曾有相同表達(dá)。然而，這一創(chuàng)新的表達(dá)并未被之后的《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律所認(rèn)可和吸納。究其原因，一方面，政策語言與法律語言的規(guī)范性要求不同，我們不能直接將政策語言視為或等同于法律語言，而應(yīng)加以審視才能提出立法構(gòu)建意見；另一方面，鑒于“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一概念在我國使用多年，在其已經(jīng)被立法機(jī)關(guān)和實(shí)踐部門接受，而且在此基礎(chǔ)上已經(jīng)建立起了一系列行之有效的制度之后，我們不應(yīng)該廢棄這一概念而另創(chuàng)名詞替代。
4.不利于法典總分銜接。在民法典編纂過程中，有專家學(xué)者曾建議《民法總則》順應(yīng)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的現(xiàn)實(shí)需求，將“捆綁式”的“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”分設(shè)為“農(nóng)村承包戶”和“農(nóng)村經(jīng)營戶”，并明確“新兩戶”的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但最終通過的《民法總則》考慮到家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)地位，以及“三權(quán)分置”背景下“兩權(quán)分離”模式的普遍存在，并未采納此項(xiàng)意見。這樣，如果民法典物權(quán)編貿(mào)然增加土地承包權(quán)的內(nèi)容，就使得農(nóng)村承包經(jīng)營戶既要對應(yīng)土地承包經(jīng)營權(quán)主體，又要對應(yīng)土地承包權(quán)主體，這顯然是難以實(shí)現(xiàn)邏輯自洽的，不利于民法典總則和分則物權(quán)編的銜接。
(二)農(nóng)戶承包權(quán)的應(yīng)然定位及其實(shí)現(xiàn)
如前所述，在現(xiàn)有農(nóng)戶承包權(quán)的定性方案中，成員資格(權(quán))的觀點(diǎn)存在理論和實(shí)踐上的種種障礙，并不可取。相反，土地承包經(jīng)營權(quán)則作為一項(xiàng)現(xiàn)行法中的既有權(quán)利，不僅符合民法基本理論，也契合政策功能預(yù)設(shè)和歷史經(jīng)驗(yàn)支撐，還有利于有效銜接民法總則與分則之間的關(guān)系，顯然是兩種方案中的較優(yōu)選擇，理應(yīng)成為農(nóng)戶承包權(quán)在民法典物權(quán)編的應(yīng)然定位，即民法典物權(quán)編應(yīng)當(dāng)維持“土地承包經(jīng)營權(quán)”的立法表達(dá)，不宜新增“土地承包權(quán)”的相關(guān)內(nèi)容。在立法上，問題在于，在現(xiàn)有《物權(quán)法》土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，民法典物權(quán)編究竟該如何進(jìn)行制度建構(gòu)與完善方能達(dá)致“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的目標(biāo)，即穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。
首先，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定國家保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的宣示性規(guī)范。建議在原《物權(quán)法》第124條的基礎(chǔ)上增加一款作為第3款，規(guī)定“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，以此落實(shí)“三權(quán)分置”關(guān)于“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的基本指導(dǎo)思想。
其次，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的期限以及承包期內(nèi)發(fā)包方不得隨意調(diào)整或者收回承包地的義務(wù)。觀察《物權(quán)法》第126、130、131條的條文設(shè)計(jì)，基于權(quán)利內(nèi)容體系的考量，《物權(quán)法》采取了“引致”的立法技術(shù)，相關(guān)權(quán)利義務(wù)交由《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行規(guī)范。在這方面，《物權(quán)法》的做法應(yīng)當(dāng)說是妥當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，從民法典物?quán)編編纂的角度來看，建議繼續(xù)維持現(xiàn)有《物權(quán)法》的立法規(guī)定，并在本次《農(nóng)村土地承包法》修改中進(jìn)一步根據(jù)穩(wěn)定和保持長久不變的精神加以完善。
最后，充實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。這里，筆者主要指的是充實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能。在理論上，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)是否應(yīng)當(dāng)具備抵押權(quán)能一直是一個(gè)爭論不休的話題?！段餀?quán)法》鑒于家庭承包土地的基礎(chǔ)地位和社會(huì)保障功能，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能。但近年來，質(zhì)疑之聲時(shí)有提出。如有學(xué)者就鮮明地認(rèn)為，相對于抵押，轉(zhuǎn)讓是一種更為劇烈的權(quán)利變動(dòng)方式，我國法律既已經(jīng)承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)可在具備一定條件下轉(zhuǎn)讓，卻又不許以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，在邏輯上實(shí)在是有些矛盾?；诖?，建議不妨承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，同時(shí)要求其具備土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)的條件，并履行與轉(zhuǎn)讓時(shí)相同的程序。坦率地講，這種意見是十分中肯的。實(shí)際上，地方實(shí)踐的先行先試事實(shí)上早已突破土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的法律限制，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)也授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》《擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，應(yīng)該說已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可循。尤其是，在“三權(quán)”體系之下，只包含土地承包經(jīng)營權(quán)部分權(quán)能的土地經(jīng)營權(quán)具備了抵押能力，反倒是作為土地經(jīng)營權(quán)母權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)不具備抵押能力，顯然，這樣的制度安排是不符合基本法理的，也是缺乏全局意義的。當(dāng)承包農(nóng)戶自行在承包地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)而無法獲得融資渠道時(shí)，將倒逼土地承包經(jīng)營權(quán)人不得不流轉(zhuǎn)承包地，這是極不利于穩(wěn)定承包關(guān)系的。畢竟，“三權(quán)分置”并非一項(xiàng)普適性的方略，“兩權(quán)分離”才更具普遍意義，更具基礎(chǔ)地位。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的規(guī)定亟待借助此次“三權(quán)分置”大討論在民法典編纂之時(shí)予以修正。筆者建議，應(yīng)當(dāng)在《物權(quán)法》第128、129條的基礎(chǔ)上增加列舉規(guī)定抵押的流轉(zhuǎn)方式，同時(shí)刪除《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條關(guān)于集體土地使用權(quán)不得抵押的禁止性規(guī)定。至于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的具體規(guī)則，如土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的對象、抵押權(quán)人的范圍、抵押的范圍、抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)以及抵押風(fēng)險(xiǎn)的防范等等，同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的法律構(gòu)造，也不宜在民法典物權(quán)編中詳加規(guī)定，以在民事特別法中規(guī)定為宜。
四、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性與制度構(gòu)建
土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵與癥結(jié)。依《三權(quán)分置意見》，基本思路是賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，并完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。問題在于，土地經(jīng)營權(quán)如何能夠“活”起來，能夠更有保障，且有助于完善以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。
(一)既有觀點(diǎn)及評(píng)析
關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)，學(xué)者間的主流意見是土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，認(rèn)為對于土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)施一元化的物權(quán)體系構(gòu)造，且歸屬用益物權(quán)的范疇。但與此同時(shí)，還存在土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)化和土地經(jīng)營權(quán)之“物權(quán)—債權(quán)”二元結(jié)構(gòu)兩種思路。前者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)屬于承包土地的“債權(quán)型利用”，在性質(zhì)上屬于債權(quán)；后者則認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)既可以是債權(quán)，也可以是物權(quán)，如王利明教授認(rèn)為，可以將土地經(jīng)營權(quán)區(qū)分為兩種類型：一是短期的具有債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)(如臨時(shí)借用)，二是長期穩(wěn)定的具有物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)(如長期租賃)。筆者認(rèn)為，學(xué)者間關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的一元物權(quán)構(gòu)造值得贊同，另外兩種思路則存在諸多障礙。理由在于：
其一，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)屬性的界定不符合“三權(quán)分置”的改革現(xiàn)實(shí)。在理論上，對承包土地進(jìn)行物權(quán)型利用和債權(quán)型利用均無不可，民事主體得根據(jù)具體情況自主選擇承包土地的利用方式。然而，筆者認(rèn)為，在“三權(quán)分置”改革背景下，債權(quán)型利用的解讀則并非政策本意。我國農(nóng)村土地改革的政策歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)地改革政策的出臺(tái)“在性質(zhì)上屬于問題或壓力—回應(yīng)型的調(diào)整方式”，“三權(quán)分置”改革也不例外。這提醒我們，政策的解讀及其法治化必須以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)為基本出發(fā)點(diǎn)。依《三權(quán)分置意見》的基本定位以及此后系列文件的精神，“三權(quán)分置”的功能可以概括為：破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，發(fā)掘農(nóng)地的融資潛力。顯然，這不是土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)型利用所能概括的。因?yàn)椋^察土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展史，其實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)型利用自土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生之日就已存在，它完全依循當(dāng)事人意思自治而設(shè)立，因此并不存在過多新的制度需求。從這個(gè)意義上講，“三權(quán)分置”思想對于深化我國農(nóng)村土地法律制度而言，其引領(lǐng)價(jià)值將會(huì)變得微乎其微，更不可能被置于重大制度創(chuàng)新的歷史高度。
與此同時(shí)，如前所述，“三權(quán)分置”之“放活土地經(jīng)營權(quán)”旨在賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)并進(jìn)一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。接下來的問題是，在物權(quán)型利用和債權(quán)型利用中，哪一種利用方式更能保障土地經(jīng)營權(quán)并維護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。雖然在理論上，物權(quán)和債權(quán)不存在價(jià)值判斷上的優(yōu)劣之分，且在不動(dòng)產(chǎn)債權(quán)利用權(quán)物權(quán)化的框架下，不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)債權(quán)利用權(quán)存在諸多相似之處，但二者畢竟有不同的性質(zhì)，在效力、權(quán)利內(nèi)容等方面存在著差別。以效力為例，就一般意義來說，用益物權(quán)具有排他效力、追及效力、優(yōu)先效力、物權(quán)請求權(quán)效力，而不動(dòng)產(chǎn)債權(quán)利用權(quán)則不具有這些效力。即使是物權(quán)化的租賃權(quán)，因其在本質(zhì)上仍屬于債權(quán)，因而在效力上仍存在一定差別。例如，在排他效力上，由于租賃權(quán)的客體為當(dāng)事人的特定行為，而不是不動(dòng)產(chǎn)，因此，在同一不動(dòng)產(chǎn)上，出租人有權(quán)設(shè)立兩個(gè)以上的租賃權(quán)。該兩個(gè)以上的租賃合同都可以有效成立，只是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人只能向其中一個(gè)權(quán)利人履行義務(wù)，而對其他不能履行義務(wù)的權(quán)利人承擔(dān)違約責(zé)任。從這個(gè)意義上講，物權(quán)和債權(quán)兩相比較，物權(quán)很明顯能使經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)更有保障，更有助于完善以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。
其二，土地經(jīng)營權(quán)二元結(jié)構(gòu)不符合民法基本原理，且存在區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不清的弊端。試問，在民法學(xué)基本理論中，是否存在一項(xiàng)權(quán)利名稱，既可以指稱物權(quán)又可以指稱債權(quán)？答案是否定的。退一步來講，即使承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)二元結(jié)構(gòu)的合法性，其可行性也存在不足。依王利明教授的制度設(shè)計(jì)，承包土地的短期利用為債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，承包土地的長期穩(wěn)定利用為物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。問題在于，何為短期？何為長期？區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些都是極不明確的。謹(jǐn)慎而言，這不僅會(huì)誘發(fā)“長短與否”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)界定中的分歧，還會(huì)帶來實(shí)踐上的不確定性，豈不是“作繭自縛”。
至此，可能有學(xué)者會(huì)質(zhì)疑，本文關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性(用益物權(quán))的解讀是違反物權(quán)法定原則和一物一權(quán)原則的。筆者認(rèn)為，這種質(zhì)疑并不成立。一方面，從方法論而言，本文關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定，是在“三權(quán)分置”改革背景下基于立法論視角的探討，在某種意義上毋寧說是不受現(xiàn)行法律所限的，也是不受物權(quán)法定原則規(guī)制的。另一方面，從適用學(xué)角度而言，一物一權(quán)在此處屬于誤用。所謂一物一權(quán)原則，也稱一物一權(quán)主義，是指大陸法系國家物權(quán)法奉行的同一物上只能成立一個(gè)所有權(quán)，不能同時(shí)成立兩個(gè)所有權(quán)的立法原則。也就是說，一物一權(quán)原則的適用領(lǐng)域一般限于所有權(quán)，不具有物權(quán)法整體效力上的貫徹始終性。自然，基于一物一權(quán)原則得出的結(jié)論便不具有正當(dāng)性。
(二)土地經(jīng)營權(quán)的制度構(gòu)建
通過以上分析可知，從契合“三權(quán)分置”改革的政策本意，以及貫徹民法基本原理的邏輯自洽而言，我們應(yīng)當(dāng)賦予土地經(jīng)營權(quán)以特定含義，即土地經(jīng)營權(quán)歸屬用益物權(quán)的范疇，而不得不當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)張至債權(quán)場域。在選擇承包土地的債權(quán)型利用方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)以承包土地租賃權(quán)等其他名稱指代之，而不得冠以土地經(jīng)營權(quán)。
需要說明和澄清的是，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性并非天生具備，需要“建構(gòu)”，非“結(jié)構(gòu)”能夠使然。這需要從土地經(jīng)營權(quán)抵押的法律障礙說起。
考察當(dāng)前學(xué)者關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的制度構(gòu)想，都先驗(yàn)地賦予土地經(jīng)營權(quán)以抵押權(quán)能，這是目前的通說。一般認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的，我國法律目前只是明確禁止了土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，并沒有禁止土地經(jīng)營權(quán)的抵押，而且土地經(jīng)營權(quán)的抵押并不會(huì)與法律保護(hù)農(nóng)民的目的相違背，所以土地經(jīng)營權(quán)可以隨意抵押，但不能改變農(nóng)地的用途。然而，殊不知這個(gè)被多數(shù)學(xué)者視為公理的前提性要件并非沒有疑問，其在理論上是值得再反思的。土地經(jīng)營權(quán)雖然不是直接在集體土地所有權(quán)上設(shè)定，但仍然屬于“集體所有的土地使用權(quán)”之列，同樣在《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條禁止抵押的“耕地……等集體所有的土地使用權(quán)”之列，不能以“土地經(jīng)營權(quán)”不是“土地承包經(jīng)營權(quán)”為由而規(guī)避上述禁止性規(guī)定。換言之，土地經(jīng)營權(quán)抵押融資仍然需要適用全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》關(guān)于集體所有的土地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。筆者認(rèn)為，這是《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》(以下簡稱《決定》)出臺(tái)的直接理論原因，也是《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》以《決定》為制定根據(jù)的基本出發(fā)點(diǎn)。但是，該問題事實(shí)上在土地經(jīng)營權(quán)抵押的探討中被懸置了。換言之，在現(xiàn)行法律體系下，土地經(jīng)營權(quán)并不天然具備抵押權(quán)能，先驗(yàn)地預(yù)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能只能是簡單套用“三權(quán)分置”經(jīng)濟(jì)、管理邏輯的“一廂情愿”，注定“事與愿違”。
明確了土地經(jīng)營權(quán)在民法典物權(quán)編作為用益物權(quán)的應(yīng)然定位后，鑒于土地經(jīng)營權(quán)是民法典物權(quán)編新增的物權(quán)類型，其規(guī)范內(nèi)容也就需要系統(tǒng)構(gòu)建。筆者認(rèn)為，其應(yīng)當(dāng)主要包括以下幾個(gè)方面：
1.宜明確權(quán)利名稱為“土地經(jīng)營權(quán)”。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利名稱的立法表達(dá)，在筆者的閱讀范圍內(nèi)，有的建議維持政策用語“土地經(jīng)營權(quán)”，有的建議稱為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，還有的建議命名為“耕作權(quán)”或者“耕作經(jīng)營權(quán)”。筆者認(rèn)為，宜維持政策用語“土地經(jīng)營權(quán)”。由于土地經(jīng)營權(quán)的制度建構(gòu)是以承認(rèn)其相對于土地承包經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性為基礎(chǔ)的，其與“土地承包經(jīng)營權(quán)”相區(qū)分的基本依據(jù)便是取得路徑的不同，再將其稱為土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)屬土地承包經(jīng)營權(quán)所不能承受之重。而關(guān)于“耕作權(quán)”或者“耕作經(jīng)營權(quán)”的表達(dá)，雖然其較為形象地描述了土地經(jīng)營的主要內(nèi)容，但卻無法揭示家庭承包土地經(jīng)營權(quán)和其他土地經(jīng)營權(quán)在經(jīng)營權(quán)取得路徑上的差異，也無法體現(xiàn)“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”共存的格局，因此也不宜采用。
2.明確土地經(jīng)營權(quán)的立法體例。對此，由中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院民法研究所“中國民法典研究小組”李永軍等完成的《中華人民共和國民法物權(quán)編(專家建議稿)》，將土地經(jīng)營權(quán)置于第六章“用益物權(quán)”第二節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)”中。筆者認(rèn)為值得商榷。如前所述，土地經(jīng)營權(quán)的制度建構(gòu)是以承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)相對于土地承包經(jīng)營權(quán)獨(dú)立性為基礎(chǔ)的，將土地經(jīng)營權(quán)置于土地承包經(jīng)營權(quán)體系之下，明顯存在體系不當(dāng)?shù)膯栴}。因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)在原《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第十一章“土地承包經(jīng)營權(quán)”之后增加一章專門規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)”。在此基礎(chǔ)上，由于“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章主要限于規(guī)定家庭承包經(jīng)營的情形，從體系化的角度而言，建議將原《物權(quán)法》第133條“四荒地經(jīng)營權(quán)”的有關(guān)內(nèi)容調(diào)整至“土地經(jīng)營權(quán)”一章加以規(guī)定。
3.明確土地經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)容。作為一種財(cái)產(chǎn)屬性極強(qiáng)的用益物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)完整具有占有、使用、收益和處分的權(quán)能。尤其是，為了滿足經(jīng)營主體多元經(jīng)營以及融資的需求，應(yīng)當(dāng)在明確轉(zhuǎn)讓、出租等流轉(zhuǎn)方式的同時(shí)，特別增加列舉土地經(jīng)營權(quán)入股、抵押等內(nèi)容。而土地經(jīng)營權(quán)行使的具體規(guī)則，鑒于民法典物權(quán)編的內(nèi)容體系，筆者認(rèn)為可以借鑒《物權(quán)法》“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章所采引致至其他法律、法規(guī)的立法技術(shù)，不宜在民法典物權(quán)編詳加規(guī)定。
4.明確土地經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)模式?！段餀?quán)法》從我國農(nóng)村土地承包的實(shí)際情況出發(fā)，對土地承包經(jīng)營權(quán)采取了登記對抗主義的物權(quán)變動(dòng)模式。應(yīng)當(dāng)說，這是一種現(xiàn)實(shí)主義的做法。但筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式不宜采登記對抗主義。相較于土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)是更為市場化的用益物權(quán)，就更好地保障土地經(jīng)營主體的合法權(quán)益，保持市場秩序和維護(hù)交易安全而言，建議土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式采登記生效主義。
五、結(jié)語
“三權(quán)分置”改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后深化我國農(nóng)村土地制度改革的又一重大政策制度創(chuàng)新?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，重點(diǎn)之一就是要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。因此，在編纂中國民法典的時(shí)代背景下，民法典物權(quán)編編纂應(yīng)當(dāng)與《農(nóng)村土地承包法》修改聯(lián)動(dòng)進(jìn)行，積極回應(yīng)“三權(quán)分置”改革?？傮w上，關(guān)于“三權(quán)分置”的中國民法典確認(rèn)與表達(dá)，筆者的基本結(jié)論是：“集體所有權(quán)—農(nóng)戶承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”的民法表達(dá)應(yīng)為“集體所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”。具體包括以下三個(gè)方面：
第一，“落實(shí)集體所有權(quán)”并不要求創(chuàng)設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人土地所有權(quán)，在中國民法典中，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持《物權(quán)法》的立法設(shè)計(jì)，農(nóng)民集體為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為行使主體。但是，不宜在民法典物權(quán)編中詳加規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的具體法律構(gòu)造，以在民事特別法中規(guī)定為宜。
第二，“土地承包權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”具有同質(zhì)關(guān)系，民法典物權(quán)編應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定“國家保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的宣示性規(guī)范，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的期限以及承包期內(nèi)發(fā)包方不得隨意調(diào)整或者收回承包地的義務(wù)，并充實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能。
第三，“土地經(jīng)營權(quán)”應(yīng)為中國民法典物權(quán)編新增的用益物權(quán)類型，應(yīng)增加一章專門規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)容，尤其是土地經(jīng)營權(quán)入股、抵押，并明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式為登記生效主義。
作者簡介：譚啟平，西南政法大學(xué)創(chuàng)新型國家建設(shè)法治研究院院長，教授，博士生導(dǎo)師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北方法學(xué)》2018年第5期
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