因事關(guān)農(nóng)村“三塊地（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及宅基地）”改革，且與《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律修訂密切相關(guān)，農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作的一舉一動(dòng)備受關(guān)注。
12月23日，全國人大常委會(huì)審議關(guān)于再次延長(zhǎng)授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年，至2019年12月31日。
這也是試點(diǎn)期限的又一次延長(zhǎng)。2017年11月時(shí)，全國人大常委會(huì)曾作出決定，將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年至今年12月31日。
“（試點(diǎn)）存在一些需要通過進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問題，如試點(diǎn)推進(jìn)不夠平衡，平衡國家集體個(gè)人三者之間收益的有效辦法還不夠多等。土地管理法修正案公布實(shí)施還需要一段時(shí)間，試點(diǎn)政策還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，有必要延長(zhǎng)法律調(diào)整實(shí)施期限。”國務(wù)院在近日關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告稱。
延期也部分與制度改革的領(lǐng)域不斷延展有關(guān)：2016年9月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴(kuò)大到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）；2017年11月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組又決定將宅基地制度改革拓展到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。
作為強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度供給的改革舉措之一，作為三塊地之一的宅基地改革在近兩年內(nèi)不斷出現(xiàn)新突破，并逐步探索所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)的“三權(quán)分置”新路，部分與其利用現(xiàn)狀有關(guān)。
正如某建言者近日所言：目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬畝，相當(dāng)于目前所有城市建成區(qū)的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。其亦建議稱：“拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，可以大幅度降低地價(jià)，應(yīng)該賦予農(nóng)戶對(duì)宅基地充分的用益物權(quán)，可以長(zhǎng)租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承。”“允許農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán)，他的收入可以用于在城市購房的初始資金，同時(shí)允許城市人下鄉(xiāng)購買他們宅基地使用權(quán)。”
與之類似的一系列觀點(diǎn)，在不同程度表達(dá)了對(duì)宅基地改革加速的期許。但在現(xiàn)實(shí)中，因中國目前僅在山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等有限地區(qū)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行過探索，亦仍存在“范圍比較窄，時(shí)間比較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，且各有關(guān)方面對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識(shí)還不一致”等問題，“改革應(yīng)在認(rèn)準(zhǔn)大方向的前提下慎重有序進(jìn)行。”國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶近日在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪并談及宅基地“三權(quán)分置”改革的背景、路徑及可能方向時(shí)指出。
《財(cái)經(jīng)》：宅基地制度改革在近兩年內(nèi)不斷出現(xiàn)新突破，并開始逐步探索所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)的“三權(quán)分置”改革，加速的原因有哪些？
葉興慶：大的背景是在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重不斷下降，人力資源也會(huì)向生產(chǎn)效率更高的地方流動(dòng)；此外，人的本性（尤其是年輕人）也大多是愿意過城市生活的——即便是在城鄉(xiāng)均等化程度很高、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不差的日本也仍留不住人，出現(xiàn)“送房子”等新聞——鄉(xiāng)村衰落有一定必然性。
與此同時(shí)，中國又希望讓農(nóng)村跟得上現(xiàn)代化的整體步伐，不出現(xiàn)系統(tǒng)性衰落，所以需要尋找一些對(duì)沖力量。這其中就包括積極進(jìn)行農(nóng)村各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，一是發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)，通過電商等新的業(yè)態(tài)為農(nóng)業(yè)注入新的活力，二是利用農(nóng)村豐富的資源搞一些休閑、觀光農(nóng)業(yè)等。這會(huì)使得一部分年輕人逐漸變得愿意返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)甚至下鄉(xiāng)，“新農(nóng)人”“新鄉(xiāng)人（去鄉(xiāng)村去生活）”群體不斷涌現(xiàn)后，他們需要在農(nóng)村有一定的居住空間。中央之所以在近兩年內(nèi)提出宅基地“三權(quán)分置”改革，正是適應(yīng)了這種人口雙向流動(dòng)的新趨勢(shì)。
在此之前，農(nóng)村宅基地的主要權(quán)能有兩項(xiàng)：一是所有權(quán)，一是農(nóng)民的使用權(quán)。現(xiàn)在則被劃分為三權(quán)，即集體所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)（與承包權(quán)類似），以及在此資格權(quán)上派生出來的使用權(quán)。通過“三權(quán)分置”，宅基地的資格權(quán)與使用權(quán)分離，可通過集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)營或與外來工商資本合作的方式進(jìn)行改造、發(fā)展休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，這一系列的政策通道被打開了。采用這些方式進(jìn)行改革，既不會(huì)對(duì)現(xiàn)行宅基地制度產(chǎn)生大的沖擊，又能滿足各方面新的合理需求，找到利益交匯的共通點(diǎn)或說通道。
《財(cái)經(jīng)》：同為“三權(quán)分置”，已實(shí)行數(shù)年的承包地三權(quán)分置改革與剛剛開始探索的宅基地三權(quán)分置改革有哪些異同？前者又可為后者提供哪些經(jīng)驗(yàn)？
葉興慶：在根本的邏輯方面，宅基地三權(quán)分置改革與承包地三權(quán)分置改革具有一致性，都是與人口的流動(dòng)相匹配去重新配置農(nóng)村的土地資源，但它們的出發(fā)點(diǎn)或說改革基礎(chǔ)卻并不一樣。承包地三權(quán)分置改革是讓農(nóng)民在保留承包權(quán)的前提下，讓土地通過流轉(zhuǎn)集中到越來越少的人手中發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。宅基地三權(quán)分置改革則是讓農(nóng)房的供給與需求銜接，不存在鼓勵(lì)集中到少數(shù)人手里的問題。
細(xì)化來看：承包地的三權(quán)分置改革比較順利，是因?yàn)樵缬袑?shí)踐基礎(chǔ)。這兩年的制度改革，只是把這二十多年的實(shí)踐總結(jié)上升到了制度層面，對(duì)三個(gè)權(quán)益本身及彼此的關(guān)系進(jìn)行了明確界定。實(shí)際在上世紀(jì)八十年代時(shí)，中央就提出了承包地可以轉(zhuǎn)包出租。在隨后幾十年中，我們也一直在強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)——這是源于當(dāng)年搞“大包干”，在看到分戶經(jīng)營的績(jī)效之下，把“家家包地戶戶種田”這種小規(guī)模農(nóng)業(yè)的制度效果放大化、神圣化、理想化了——但在某種程度上確實(shí)有點(diǎn)保護(hù)過頭。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式和條件在變化，農(nóng)民就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)也在變化，承包地對(duì)于他們的意義和價(jià)值也并非一成不變。在需要發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的時(shí)候，一味強(qiáng)調(diào)承包權(quán)會(huì)帶來成本提升等一系列問題。未來我們對(duì)于承包權(quán)的賦權(quán)改革要防止其負(fù)面效應(yīng)，故需要把握幾個(gè)基本方向：有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、有利于規(guī)模經(jīng)營、有利于控制地租，以及有利于經(jīng)營者增強(qiáng)投資預(yù)期等。
與承包地相比，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制要嚴(yán)格得多，并沒有大規(guī)模多層次的具體實(shí)踐。宅基地的核心功能就是保障農(nóng)村居民最基本的“一戶一宅”居住需求——流轉(zhuǎn)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，且必須是有申請(qǐng)宅基地資格的人才能去買村集體中另外一個(gè)有退出需求的人的房子——投資需求不予滿足。時(shí)至今日，我們?nèi)孕鑵^(qū)分宅基地改革是為了滿足投資需求還是居住需求。如果是后者，在三權(quán)分置改革的制度框架提出之后基本是可以滿足的。但對(duì)于前者，我們則必須防止把城市炒賣房地產(chǎn)的泡沫蔓延到鄉(xiāng)村。無論是公有制還是私有制國家，世界上沒有哪個(gè)國家是通過讓農(nóng)民賣房子賣地來解決鄉(xiāng)村振興問題的。
《財(cái)經(jīng)》：這一系列限制其實(shí)仍在不斷引發(fā)爭(zhēng)議，比如有論者會(huì)指出這將對(duì)資本下鄉(xiāng)設(shè)置障礙，還會(huì)讓農(nóng)民對(duì)自家宅基地沒有更為充分的處置權(quán)，放開到鄉(xiāng)下去購買宅基地的建議也層出不窮。
葉興慶：這是一種偷換概念。首先，站在農(nóng)民的角度而言，隨著他們的權(quán)利意識(shí)不斷提高，真正愿意徹底退出集體經(jīng)濟(jì)組織、將身份完全轉(zhuǎn)換為市民的并不多。即便是有農(nóng)民愿意這么做，在其退出時(shí)對(duì)自身的利益考慮也是比較多的，否則他們不可能同意；其次，真正有人愿意出高價(jià)購買的宅基地和其上所建筑的農(nóng)房，從全國一般的角度來看，肯定是占比不高甚至是極少數(shù)的，不要站在北上廣深的標(biāo)準(zhǔn)上去估量全國農(nóng)村宅基地的價(jià)格。
我們的公共政策旨在為了大多數(shù)人的利益服務(wù)，不可能為了少數(shù)人或者少數(shù)地區(qū)的需求而更改，在這種前提下的政策制定，肯定是要考慮到方方面面的需求導(dǎo)向而非單純考慮意識(shí)形態(tài)或者價(jià)值觀——不允許買賣就是阻礙了市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，各類要素不能充分流動(dòng)——等導(dǎo)向。在此基礎(chǔ)上去分析，我們要追問的是：宅基地改革旨在解決什么問題？到底有多少種能解決問題的方案？放開買賣是不是最好的方案？放開能解決什么問題又會(huì)帶來什么問題？
《財(cái)經(jīng)》：放開宅基地買賣能解決和會(huì)帶來的問題各是什么？可取的改革方案又是什么？
葉興慶：從整體上來看，農(nóng)村土地集體所有是必須堅(jiān)持的底線之一。改變農(nóng)村土地所有制的性質(zhì)，所產(chǎn)生的新問題恐怕比其想要解決，或者可能解決的問題還要多。
宅基地自由買賣，一方面能讓極少數(shù)地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到充分彰顯，另一方面也能滿足一部分居住需求，但更多的恐怕是投資需求。并會(huì)帶來一系列負(fù)面問題：其一，目前宅基地分配的現(xiàn)狀并不非常公平，因各種緣故存在著“一戶多宅”現(xiàn)象。自由買賣會(huì)讓這種占有的不公平貨幣化、顯性化，進(jìn)一步加重農(nóng)村矛盾；其次，因存在區(qū)位因素等差異，不同地區(qū)鄉(xiāng)村間的差距會(huì)因此變得越來越大；其三，自由買賣還會(huì)在一二線等城市帶來小產(chǎn)權(quán)房并軌問題，進(jìn)而牽扯到整個(gè)城市的建設(shè)投融資機(jī)制重塑、以什么替代土地財(cái)政等一系列相關(guān)問題。
從整體來看，因宅基地自由買賣會(huì)帶來一系列問題，而隨著城市化工業(yè)化的發(fā)展，勢(shì)必又會(huì)導(dǎo)致大量宅基地閑置。為解決矛盾，政策勢(shì)必會(huì)進(jìn)行調(diào)整。但大的方向可能無外乎以下幾個(gè)：其一是剛才所說的直接出租給下鄉(xiāng)有居住需求的人；其二是在大城市郊區(qū)地帶風(fēng)景名勝區(qū)等，集體經(jīng)濟(jì)組織可利用宅基地跟外來工商資本合作或聯(lián)營發(fā)展休閑旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；其三，通過前兩種方式會(huì)讓一部分宅基地得到重新利用，但閑置的部分仍會(huì)不斷增多。仍需通過加強(qiáng)復(fù)墾，既讓國土得到重整提高利用效率，又能增加城市建設(shè)用地，同時(shí)讓土地增值收益通過種種方式回流到農(nóng)村分配給農(nóng)民，這恐怕是未來大部分閑置宅基地更加高效利用的主要方式。
這兩年中央一號(hào)文件在提及宅基地改革時(shí)，先是提出聯(lián)營合作、出租，繼而又發(fā)展到三權(quán)分置，實(shí)際是在不與現(xiàn)行的土地管理法等一系列制度發(fā)生大的沖突前提（不涉及到土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移或者轉(zhuǎn)讓）下，預(yù)留了比較充足的解決問題的政策空間，是一種進(jìn)步。而也正是因農(nóng)村房屋市場(chǎng)沒有泡沫，故為鄉(xiāng)村振興提供了好的前提條件。否則的話，會(huì)對(duì)農(nóng)村土地的重新規(guī)劃、整理等等一系列改革造成嚴(yán)重障礙。
《財(cái)經(jīng)》：截至目前，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已按新辦法騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝。在改革取得一定進(jìn)展基礎(chǔ)上，宅基地三權(quán)分置改革還有哪些需細(xì)化的內(nèi)容？
葉興慶：實(shí)際上，因?yàn)檎厝龣?quán)分置改革的一系列政策也是剛剛提出，故對(duì)一些比較細(xì)致的問題還沒有明確的規(guī)定。目前需要關(guān)注的，有以下幾個(gè)方面：
首先，是對(duì)于三權(quán)的界定和三權(quán)之間的關(guān)系并沒有細(xì)則。宅基地的所有權(quán)屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，資格權(quán)則是針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，這屬于原始使用權(quán)或者資格使用權(quán)。通過將資格權(quán)中的使用權(quán)剝離出來，是可以通過一系列方式流轉(zhuǎn)或者說轉(zhuǎn)讓給第三方的，而第三方從集體經(jīng)濟(jì)組織成員手中獲得的是繼受使用權(quán)，這兩者之間要有差異。這里面包含的幾個(gè)問題有：其一，新的三權(quán)到底有哪些內(nèi)容和權(quán)益且如何保證；其二，原始使用權(quán)通過什么樣的方式流轉(zhuǎn)？中央一號(hào)文件只是對(duì)此提出了思路，且口徑還是局限于出租（租賃期和承包地向外出租一樣不準(zhǔn)超過二十年，是否能夠延伸到七十年不清楚）。能不能通過轉(zhuǎn)讓的方式來實(shí)現(xiàn)？我認(rèn)為也是可以的，但這就需要涉及到一系列的相關(guān)問題和配套條件；其三，與之相關(guān)的條件之一，是村集體經(jīng)濟(jì)組織的新增人口如何獲得原始使用權(quán)？這需要進(jìn)行制度安排，比如宅基地的分配還能不能免費(fèi)分配？是不是要有年限？如此來看，通過出租的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)是比較理想也比較現(xiàn)實(shí)的，既與現(xiàn)有的制度沖突不大，還能在滿足合理居住需求的同時(shí)防止投資需求。
其次，對(duì)于宅基地的存量問題，也有幾個(gè)方面的問題需要解決：其一，現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員有可能會(huì)希望徹底退出，但在目前政策安排下，資格權(quán)是不能買賣轉(zhuǎn)讓的，承包地和宅基地只能退給集體經(jīng)濟(jì)組織。這就會(huì)涉及到如何進(jìn)行退回定價(jià)這一麻煩問題。我有兩個(gè)學(xué)生正在進(jìn)行相關(guān)研究，初步來看，復(fù)雜性在于承包地的折現(xiàn)，有的可通過承包到期的租金折現(xiàn)來定價(jià)，也有的按照征地的價(jià)格來定價(jià)。而宅基地的折現(xiàn)目前沒有市場(chǎng)進(jìn)行參照，需要在希望退出的農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行協(xié)商。如果價(jià)格太高，集體經(jīng)濟(jì)組織無法負(fù)擔(dān)；如果太低，則農(nóng)民的選擇有很多，也不用徹底退出。其二，在此之前，一些地方曾經(jīng)出現(xiàn)過“穿幾件新衣服脫幾件舊衣服”的現(xiàn)象，這種實(shí)踐實(shí)際已經(jīng)停止了，但我們?nèi)孕杳鞔_的一點(diǎn)是：農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)（資格權(quán)）和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并不是社會(huì)福利。他們進(jìn)城后獲得的公共服務(wù)是一種公民權(quán)利，是不能用其在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)來交換的（即使他們不到城里去，國家也應(yīng)提供基本公共服務(wù)）。
目前看來，中國仍只在劃定的33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村土地的相關(guān)改革內(nèi)容進(jìn)行試驗(yàn)，且對(duì)宅基地三權(quán)分置改革這一新突破仍處于探索的初步階段。在頂層設(shè)計(jì)已基本就位前提下，農(nóng)村土地制度一系列改革的重點(diǎn)已不是再開新口子，而是要精雕細(xì)刻。(記者 焦建 )
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《財(cái)經(jīng)》
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