近年來，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，湖南省委、省政府通過出臺政策文件，完善流轉(zhuǎn)機制，落實扶持政策，培育經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，持續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。
完善政策體系，夯實流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。始終把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為深化農(nóng)村改革的一件大事抓緊抓好抓實，相繼出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實施意見》等一系列文件，從制度和法律層面夯實農(nóng)地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，為規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、流轉(zhuǎn)交易、制定流轉(zhuǎn)政策等，提出了具體目標(biāo)和操作辦法，為農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地提供了法律依據(jù)。各地因地制宜，整合涉農(nóng)資金，完善優(yōu)惠政策，設(shè)立獎補資金，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方法，積累了許多經(jīng)驗做法。益陽市土地信托流轉(zhuǎn)模式、懷化市“股田制”模式、長沙市土地合作社流轉(zhuǎn)模式、澧縣農(nóng)民專業(yè)合作社模式、衡陽市“安邦”公司模式和郴州安仁“源田”模式等在全省總結(jié)和推廣。2015年以來，我省按照中央決策部署，堅持統(tǒng)籌謀劃，分類指導(dǎo)，配套保障，穩(wěn)步推進(jìn)，積極開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作。至2018年12月底，我省已全面完成確權(quán)登記頒證工作，所有縣市區(qū)確權(quán)數(shù)據(jù)已100%匯交入國家數(shù)據(jù)庫，省、市、縣三級信息應(yīng)用平臺建設(shè)基本全覆蓋，檔案資料收集、整理和組卷工作基本完成。通過確實權(quán)、頒鐵證，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，給農(nóng)民吃下“定心丸”，穩(wěn)定和鞏固農(nóng)村土地承包關(guān)系，夯實農(nóng)地“三權(quán)分置”改革基礎(chǔ)。
創(chuàng)新實現(xiàn)形式，落實“三權(quán)分置”。各地結(jié)合自身特點，壓實工作責(zé)任，層層業(yè)務(wù)指導(dǎo)，采取有效措施，認(rèn)真落實文件精神，穩(wěn)妥推進(jìn)“三權(quán)分置”改革。一是落實土地所有權(quán)。明確了農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，賦予了所有權(quán)人對集體土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利，對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)能，強化了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，農(nóng)戶承包權(quán)的獲得、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、退出等權(quán)能的行使，更加體現(xiàn)農(nóng)民集體意志，農(nóng)民保護(hù)其承包土地的財產(chǎn)權(quán)益意識更加增強。特別是在承包權(quán)人轉(zhuǎn)移進(jìn)城而流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的情況下，更加強化農(nóng)民集體對土地使用的監(jiān)督權(quán)，保護(hù)農(nóng)地資源用于農(nóng)業(yè)，維護(hù)集體土地權(quán)益。二是穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)。認(rèn)真領(lǐng)會中央“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”的總體要求，深入開展調(diào)研，加強政策銜接，研究解決實行“長久不變”的重點難點問題，積極抓好承包權(quán)人占有、使用和收益權(quán)利的行使，強化承包地使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等權(quán)能，把土地承包關(guān)系用法律的形式固定下來，為確保農(nóng)地“長久不變”政策實施創(chuàng)造條件。三是放活土地經(jīng)營權(quán)。積極落實中央、省委省政府決策部署，制定出臺農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的具體政策措施，鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地，依法依規(guī)探索土地信托、托管、股田制等新的流轉(zhuǎn)模式；鼓勵采取委托流轉(zhuǎn)、股份合作等方式，引導(dǎo)集中連片流轉(zhuǎn)；引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股組建農(nóng)村土地股份合作社，實行土地合作經(jīng)營，做實放活土地經(jīng)營權(quán)文章。長沙市全面推廣土地合作經(jīng)營模式，275個村實行土地經(jīng)營權(quán)合作，村組主導(dǎo)堅持了集體所有權(quán)，農(nóng)戶委托穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，市場配置放活了土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)地“三權(quán)”有效分置并行。溆浦縣依托全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機制試點，創(chuàng)新探索農(nóng)村承包地塊細(xì)碎化問題的有效解決途徑，引導(dǎo)已進(jìn)城落戶的農(nóng)戶自愿有償退出其承包地，提高農(nóng)地集約利用率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。
健全服務(wù)體系，提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量。一是規(guī)范流轉(zhuǎn)交易管理。完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、資格審查、產(chǎn)權(quán)交易、政策咨詢、權(quán)益評估、鑒證備案、合同監(jiān)管、抵押融資等服務(wù)。健全信息交流機制，完善土地流轉(zhuǎn)信息收集、處理、存儲及傳遞方式，建立“互聯(lián)網(wǎng)+縣鄉(xiāng)村”土地流轉(zhuǎn)信息共享平臺。完善土地流轉(zhuǎn)價格評估機制，建立土地評等定級、土地資產(chǎn)評估、土地估價指標(biāo)和價格動態(tài)監(jiān)測體系，實現(xiàn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理觸角延伸、服務(wù)重心下移。到2018年12月，全省102個縣市區(qū)建立了土地流轉(zhuǎn)交易中心等有形市場，建立了包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)交易中心1663個，流轉(zhuǎn)耕地面積2597.42萬畝，占耕地總面積的49.64%。二是開展抵押融資服務(wù)。率先在全國建立覆蓋全省的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，運用貸款貼息緩解經(jīng)營主體融資難、融資貴問題。首創(chuàng)“財銀保”，由銀行和保險公司共同參與提供融資服務(wù)，輔以政府設(shè)立的風(fēng)險補償專項資金作后盾，銀行與保險公司共擔(dān)風(fēng)險，實施三方聯(lián)動。“財銀擔(dān)”、“農(nóng)信擔(dān)”等信貸產(chǎn)品，促進(jìn)了擔(dān)保機構(gòu)、金融機構(gòu)與經(jīng)營主體的互利共贏。漢壽等8個縣市區(qū)積極開展承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，通過縣級平臺發(fā)布交易信息，組織地價評估和抵押登記，頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)他項權(quán)證等，積極開展抵押融資服務(wù)。至2018年3月末，試點縣累計發(fā)放農(nóng)地抵押貸款12.6億元，貸款余額9.63億元，帶動非試點地區(qū)發(fā)放農(nóng)地抵押貸款2.2億元，緩解了全省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款難問題。三是及時化解流轉(zhuǎn)糾紛。建立健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市區(qū)仲裁、司法保障的土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，構(gòu)建調(diào)解、仲裁、司法多方聯(lián)動的土地承包糾紛多元化調(diào)處機制，并將其納入社會綜合治理考核內(nèi)容。大力化解農(nóng)村土地承包糾紛，維護(hù)各權(quán)利主體的合法權(quán)益。2018年，全省農(nóng)村累計發(fā)生土地承包經(jīng)營糾紛14055件，調(diào)解處理糾紛13818件，仲裁委員會受理仲裁糾紛案件916件中，已調(diào)解842起、仲裁76起，案件結(jié)案率100%。有效維護(hù)了農(nóng)民土地承包經(jīng)營和農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
完善監(jiān)管機制，防范經(jīng)營風(fēng)險。一是構(gòu)建高效農(nóng)地監(jiān)管體系。規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地使用，嚴(yán)格設(shè)施農(nóng)用地的備案及信息公開。完善土地管理機制，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格、期限、規(guī)模、用途監(jiān)管和程序監(jiān)管。建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度，確定流轉(zhuǎn)項目跟蹤責(zé)任人，對流轉(zhuǎn)農(nóng)地利用情況和流轉(zhuǎn)合同履約情況進(jìn)行監(jiān)管，從制度上堵住農(nóng)地使用風(fēng)險隱患。各地采取有力措施，強化農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)管和風(fēng)險防范。株洲市對弄虛作假、強買強賣等違法違規(guī)行為及時制止和糾錯，對構(gòu)成犯罪的及時向相關(guān)職能部門交辦查處，增強了抗風(fēng)險能力。郴州市對農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范提出了具體要求；湘潭市出臺文件，在政策、組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和矛盾糾紛調(diào)處等方面作出具體規(guī)定。二是加強工商資本租地監(jiān)管。完善工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域監(jiān)管制度，建立農(nóng)地上限控制、分級備案、審查審核、風(fēng)險保障金、事中事后監(jiān)管等機制，加強租地企業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途及風(fēng)險防范能力等監(jiān)督檢查，定期查驗工商資本租地利用、合同履行等情況。岳麓區(qū)依托全國試點，創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理審批、流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)、流轉(zhuǎn)價格評估形成、工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范、流轉(zhuǎn)合同簽訂規(guī)范化覆蓋、流轉(zhuǎn)服務(wù)政府購買、流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)共享等“七大”機制，建立網(wǎng)簽管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了線下聯(lián)席評審、線上網(wǎng)簽審批、交易鑒證并見證相結(jié)合的“三重風(fēng)控”管理。三是重視日常行政執(zhí)法巡查。農(nóng)業(yè)部門認(rèn)真做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)日常管理和服務(wù)工作，發(fā)現(xiàn)違反法律政策規(guī)定的，及時通報有關(guān)部門并聯(lián)合查處;國土部門利用網(wǎng)絡(luò)、遙感等現(xiàn)代科技手段實施動態(tài)監(jiān)測，對租賃農(nóng)地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”情況進(jìn)行監(jiān)管，及時查處違法違規(guī)行為;工商行政管理部門對失信租賃農(nóng)地企業(yè)通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示，并啟動聯(lián)合懲戒機制，特別對擅自改變農(nóng)業(yè)用途、嚴(yán)重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法違規(guī)行為，責(zé)令限期整改，并依法追究相關(guān)責(zé)任。職能部門配合實施懲戒，對撂荒耕地的，停發(fā)糧食補貼。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶監(jiān)督租地利用情況，對違反合同約定的，依法解除農(nóng)地租賃合同并要求賠償。部門間各司其職，協(xié)作配合，聯(lián)合行政，農(nóng)地使用違法違規(guī)行為明顯減少。
培強經(jīng)營主體，提升流轉(zhuǎn)能力。堅持把培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要舉措來抓。一是強化領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)工作落實。將發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體列為政府重要工作內(nèi)容，實行省市縣三級共建，以縣為主。省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自調(diào)研部署，多次主持召開會議，研究解決相關(guān)具體問題。各市縣主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，形成層層推動落實的良好局面。寧鄉(xiāng)市把發(fā)展農(nóng)村土地合作經(jīng)營列為鄉(xiāng)村振興十大重點工作之一，制定了三年行動計劃。二是構(gòu)筑平臺培育經(jīng)營主體。從2014年開始，省政府實施“百企千社萬戶”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展工程，重點培育1000家農(nóng)機合作社、1萬戶家庭農(nóng)場。整合資金54916.4萬元，扶持家庭農(nóng)場10022戶。目前，全省認(rèn)定的家庭農(nóng)場達(dá)到3.8萬戶。為發(fā)展壯大農(nóng)民合作社，圍繞優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)推進(jìn)區(qū)域化布局、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力；圍繞提升合作社農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平，增強為農(nóng)民提供生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品購銷、市場信息、融資等方面服務(wù)能力；圍繞產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵農(nóng)民合作社與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)合作，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條；推動發(fā)展創(chuàng)新，積極鼓勵農(nóng)民興辦股份合作、專業(yè)合作等多元化、多類型的合作社。2016年以來，通過開展示范創(chuàng)新，評定省級示范合作社446個、國家級示范社100個，農(nóng)民合作社總數(shù)達(dá)到9.1萬個。三是試點帶動發(fā)展服務(wù)主體。緊緊圍繞糧油等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)，通過創(chuàng)新工作機制，明確實施責(zé)任，突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，抓好項目結(jié)合，規(guī)范項目管理，創(chuàng)新服務(wù)模式，強化工作指導(dǎo)，扎實抓好鼎城、衡南等縣市區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)試點，取得了積極成效，穩(wěn)定了農(nóng)村基本經(jīng)營制度，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收，創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，推動了服務(wù)組織規(guī)范發(fā)展，改善了農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境。到2018年12月，我省農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織4.74萬個，服務(wù)面積達(dá)到1386.93萬畝，全省新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地1697.57萬畝。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營和服務(wù)主體的發(fā)展壯大，帶動了全省農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營迅猛發(fā)展，加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，有力促進(jìn)了我省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。
作者單位：湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳農(nóng)村經(jīng)營管理處
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