摘要：在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和新科技革命進(jìn)一步推動了我國城郊社區(qū)治理環(huán)境的根本性改變，既提出了轉(zhuǎn)換治理方式的要求，也為治理創(chuàng)新創(chuàng)造了可能。由于現(xiàn)行社區(qū)治理體制機(jī)制無法充分適應(yīng)重構(gòu)的城郊社區(qū)治理環(huán)境，使城郊社區(qū)治理在實(shí)踐中面臨著定位不清晰、城郊社區(qū)居民美好生活需要識別不精準(zhǔn)、城郊社區(qū)治理能力相對薄弱等問題。因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要合理定位城郊社區(qū)職能，科學(xué)界定城郊社區(qū)居民的美好生活需要，切實(shí)提升城郊社區(qū)的治理能力。
關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城郊社區(qū)；社區(qū)治理；治理環(huán)境；治理能力
基金項(xiàng)目：浙江省高校重大人文社科項(xiàng)目攻關(guān)計(jì)劃項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化中城郊村（社區(qū)）的包容型治理研究”（2014GH011）
任何一種治理總是在特定環(huán)境中運(yùn)作并深受其影響。從現(xiàn)實(shí)來看，城鎮(zhèn)化、市場化、網(wǎng)絡(luò)化等現(xiàn)代因素有力地沖擊著城郊社會，尤其是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程重構(gòu)了城郊社區(qū)的治理環(huán)境，并與現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元分割的基層社會治理體制發(fā)生了尖銳矛盾，遭遇一系列困境，急切需要治理方式的創(chuàng)新。
一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊社區(qū)治理環(huán)境的重要變化
從治理生態(tài)學(xué)的視角來看，城郊社區(qū)治理深受治理環(huán)境影響，其運(yùn)行與發(fā)展必須基于當(dāng)時當(dāng)?shù)氐木唧w環(huán)境，特別是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所創(chuàng)造的社會條件。在城鎮(zhèn)化之前，城郊村落歸屬清晰，屬于農(nóng)村社會體系，依據(jù)鄉(xiāng)村治理體制實(shí)施治理。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一些城郊村落被拖入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，逐漸地由農(nóng)村村落轉(zhuǎn)變?yōu)槌墙忌鐓^(qū)。加之市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新科技進(jìn)步等因素的共同作用，城郊社區(qū)發(fā)生了廣泛而深刻的變化，呈現(xiàn)出邊緣化、開放化、多樣化、智慧化等重要特征，面臨著一系列新情況、新問題，進(jìn)而對城郊社區(qū)治理提出了許多新要求新挑戰(zhàn)。
1.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊社區(qū)日益邊緣化
20世紀(jì)80年代以來，伴隨城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)空間猶如“攤大餅”般地向郊區(qū)蔓延。通過行政強(qiáng)力推動的城鎮(zhèn)化行動，使一批批處于城鄉(xiāng)邊緣地界的城郊社區(qū)逐漸被納入城鎮(zhèn)范圍，但又未能充分融入城鎮(zhèn)社會體系，呈現(xiàn)出一種介于城鄉(xiāng)之間、具有“兩棲性”“過渡性”特征的邊緣性社會樣態(tài)。近年來，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中、特別是中央提出的“三個1億人”政策背景下，各地政府紛紛實(shí)施大規(guī)模的“城中村改造”，進(jìn)一步引發(fā)了城郊社區(qū)新的劇烈變化，呈現(xiàn)出更為復(fù)雜多樣的情況。從一定意義上說，改革開放以來中國城郊社區(qū)的城鎮(zhèn)化主要是政府主導(dǎo)、行政推動的過程。正因?yàn)檎幌盗歇?dú)特的城鎮(zhèn)化行動，致使中國城鎮(zhèn)化過程中的城郊社區(qū)邊緣化呈現(xiàn)出特殊性、復(fù)雜性，建構(gòu)了極其特殊的城郊社區(qū)治理環(huán)境。
2.市場化過程中城郊社區(qū)日益開放化
伴隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深入發(fā)展，社會成員受利益驅(qū)動開始大規(guī)模的多元性流動，對原有社會結(jié)構(gòu)形成了根本性的沖擊，處于城鄉(xiāng)邊沿的城郊社區(qū)首當(dāng)其沖。由于獨(dú)特的地理區(qū)位，城郊社區(qū)往往是農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地和進(jìn)城外來務(wù)工經(jīng)商人員的主要租居地。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城郊社區(qū)居民依然沿用農(nóng)村住房政策，在房屋征遷安置中獲得了多套房屋，在滿足自己居住之余可以用于出租，因而在城郊社區(qū)中形成了獨(dú)特的出租房“市場”，吸納了大量的租客；同時，受利益驅(qū)動，城郊社區(qū)居民特別是青年人紛紛進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。這樣，城郊社區(qū)又成為村籍居民流出地。多數(shù)城郊社區(qū)的在職居民和租客工作在城鎮(zhèn)，生活在城郊，形成了工作地與生活地相分離的狀態(tài)。社會成員的多元性流動從根本上打破了傳統(tǒng)社區(qū)的封閉性，重構(gòu)了城郊社區(qū)成員結(jié)構(gòu)，形成了城郊社區(qū)的開放性格局。城郊社區(qū)不再僅僅由社區(qū)戶籍居民構(gòu)成，而是出現(xiàn)了本社區(qū)人、本地人、外地人、外出人、工作地與生活地分離的人等多元并存共生的復(fù)雜局面，建構(gòu)了城郊社區(qū)獨(dú)特的治理?xiàng)l件。
3.多元化發(fā)展中城郊社區(qū)日益多樣化
改革開放以來中國選擇了一條多元化發(fā)展之路。各地政府和城郊社區(qū)及其居民均不同程度地?fù)碛幸欢ǖ淖灾靼l(fā)展權(quán)，可以在不違背基本原則的前提下自主地選擇不同的發(fā)展方式，從而在四十年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)踐中逐漸形成了城郊社區(qū)的多樣化格局。其一，城郊社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的多元性發(fā)展。隨著市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革的深入，集體、私營、個體等多種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)，自營、租賃、承包等多種經(jīng)營方式，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、物業(yè)等多種經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)共存于城郊社區(qū)。相應(yīng)地，城郊社區(qū)成員結(jié)構(gòu)也發(fā)生了根本性的改變，出現(xiàn)了多元性的分層、分群，以及在此基礎(chǔ)上形成的社會地位、社會權(quán)力、利益需求等社會差異，形成了社區(qū)居民多元化的美好生活需求。其二，城郊社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的非均衡發(fā)展。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有典型的不平衡性，各地社區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中越來越呈現(xiàn)出差異性、多樣性。正是在這個非均衡發(fā)展過程中，中國社會在原有城鄉(xiāng)非均衡的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成了地方發(fā)展不平衡，以及同一地方不同城郊社區(qū)之間發(fā)展不平衡的格局。
4.新科技條件下城郊社區(qū)日益網(wǎng)絡(luò)化
20世紀(jì)90年代以來，信息的網(wǎng)絡(luò)化傳播和全面數(shù)字化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)了社會生活在網(wǎng)絡(luò)空間的全景呈現(xiàn)和全面展開，或者說，實(shí)現(xiàn)了社會生活的全面網(wǎng)絡(luò)化。曼紐爾·卡斯特早就敏銳地覺察到了互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展帶來的這一社會變化，并提出了網(wǎng)絡(luò)社會崛起的重要論斷。在卡斯特看來，網(wǎng)絡(luò)社會的“典型特征是戰(zhàn)略決策型經(jīng)濟(jì)活動的全球化、組織形式的網(wǎng)絡(luò)化、工作的彈性與不穩(wěn)定性、勞動的個體化、由一種無處不在的縱橫交錯的變化多端的媒體系統(tǒng)所構(gòu)筑的現(xiàn)實(shí)虛擬的文化，以及通過形成一種占主導(dǎo)地位的活動和占支配地位的精英所表達(dá)出來的流動的空間和無時間的時間，而造成的生活、實(shí)踐和空間的物質(zhì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變”。可以肯定，新科技與社會的相互結(jié)合將破壞建立在工業(yè)化邏輯和工業(yè)化秩序基礎(chǔ)上的舊世界，造就一個基于互聯(lián)網(wǎng)邏輯和網(wǎng)絡(luò)化秩序的新世界。在那里，社會生活方式將發(fā)生根本性改變。盡管目前新科技對城郊社區(qū)的影響尚不深入、不廣泛，但它必將促進(jìn)城郊社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化和智慧化發(fā)展，進(jìn)而推動城郊社區(qū)的治理創(chuàng)新。
總之，現(xiàn)階段城郊經(jīng)濟(jì)社會的結(jié)構(gòu)性變遷和社區(qū)治理社會基礎(chǔ)的重大改變，使得基于戶籍制度、城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割的傳統(tǒng)社區(qū)治理體制呈現(xiàn)出各種不適應(yīng)，遭遇了眾多困境和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因而需要對城郊社區(qū)治理方式做出因“境”制宜的調(diào)整。
二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊社區(qū)治理面臨的困境
早在20世紀(jì)90年代，我國就提出了社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的號召，經(jīng)過近三十年的探索與實(shí)踐，積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，但尚未達(dá)到理想效果。由于城郊社區(qū)治理環(huán)境的根本性改變，導(dǎo)致現(xiàn)行的城郊社區(qū)治理體制在實(shí)踐中表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，因而遭遇了一系列治理困境。
1.城郊社區(qū)定位不清導(dǎo)致治理無序化
社區(qū)治理首先需要有明確的定位，但現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理由于環(huán)境的急劇變化而導(dǎo)致定位尚不確定。
第一，城郊社區(qū)的定位不確定。當(dāng)前，城郊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了一系列結(jié)構(gòu)性變遷，但基層治理迄今依然沿用著城鄉(xiāng)二元社區(qū)體制。在城鄉(xiāng)二元體制下，城郊社區(qū)歸屬于城鎮(zhèn)社區(qū)抑或農(nóng)村社區(qū)？甚或是一種超越城鄉(xiāng)社區(qū)的新型社區(qū)？不僅在學(xué)術(shù)界未能形成共識，而且在國家法律制度上也沒有明確規(guī)定。社區(qū)是古老的學(xué)術(shù)概念，又是當(dāng)代的實(shí)踐課題。在當(dāng)前中國的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理實(shí)踐中，一些人依據(jù)學(xué)術(shù)經(jīng)典把社區(qū)界定為居民生活共同體；而在現(xiàn)行政策中，社區(qū)主要指一個特定的區(qū)劃和管理層級。國家法律制度也尚未對社區(qū)性質(zhì)特別是處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城郊社區(qū)性質(zhì)做出明確界定。同時，城郊社區(qū)的邊界及其劃分存在著模糊性、隨意性。在城鎮(zhèn)化的過程中，城郊社區(qū)原有的地域邊界、人口邊界、產(chǎn)權(quán)邊界等被逐漸打破。那么，城郊社區(qū)究竟依據(jù)什么進(jìn)行劃分并確定邊界呢？這還是一個尚待解決的問題。與此相關(guān)，隨著城郊社區(qū)的開放化，共同生活在一個地域內(nèi)的人們因來源不同、職業(yè)不同、身份不同、單位不同、利益不同、文化不同等而缺乏交往、缺少認(rèn)同，除居住地域相同外，幾乎沒有共同的生活基礎(chǔ)和身份認(rèn)同，未能建構(gòu)起聯(lián)結(jié)社區(qū)成員的新的社會基礎(chǔ)和關(guān)系紐帶。
第二，城郊社區(qū)治理的定位不確定。對于社區(qū)治理，過去主要圍繞治理主體展開討論，但始終未能形成統(tǒng)一認(rèn)識。事實(shí)上，社區(qū)治理主體以及社區(qū)治理中的政府角色，也是西方國家社區(qū)治理中需要合理解決的重要問題之一。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出：“堅(jiān)持以基層黨組織建設(shè)為關(guān)鍵、政府治理為主導(dǎo)、居民需求為導(dǎo)向、改革創(chuàng)新為動力，健全體系、整合資源、增強(qiáng)能力，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制”。同時，也對基層黨組織、政府、群眾組織、社會力量等多元主體在社區(qū)治理中的地位和作用做出了原則性規(guī)定。然而，這一制度設(shè)計(jì)雖然較之以前更加突出城鄉(xiāng)融合、強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的整合與統(tǒng)一，但沒有從根本上突破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社區(qū)體制，特別是未能從當(dāng)前城郊社區(qū)治理環(huán)境的獨(dú)特性出發(fā)做出具有針對性的制度安排，未能對現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理方式的轉(zhuǎn)換做出詳細(xì)而明確的說明與規(guī)定。
正是由于現(xiàn)階段城郊社區(qū)及其治理的定位不清，造成了城郊社區(qū)治理實(shí)踐中城鄉(xiāng)兩種社區(qū)治理體制并存、雙軌并用，導(dǎo)致了城郊社區(qū)治理的隨意性、無序化，出現(xiàn)了“各唱各調(diào)”的局面，甚至有可能造成城郊社區(qū)治理的危機(jī)。
2.城郊社區(qū)居民美好生活需求識別不準(zhǔn)導(dǎo)致治理偏差
城郊社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，以城郊社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，把服務(wù)城郊社區(qū)居民、造福城郊社區(qū)居民作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這就要求科學(xué)分析和界定城郊社區(qū)居民日益增長的美好生活需要，只有在此基礎(chǔ)上才能真正實(shí)現(xiàn)城郊社區(qū)的有效治理。正因?yàn)槿绱耍醒胩貏e強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理的需求導(dǎo)向。然而，現(xiàn)階段對城郊社區(qū)居民美好生活需要的識別存在著一定困難。其一，由于經(jīng)濟(jì)社會快速、多元發(fā)展，城郊社區(qū)居民的美好生活需要呈現(xiàn)出不斷增長、日益多樣、逐漸分化的復(fù)雜態(tài)勢，這在客觀上給現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民美好生活需要的分析與界定造成了困難。其二，無論是理論上還是政策上均未對美好生活需要的內(nèi)涵與構(gòu)成等做出明確界定和操作化說明，致使城郊社區(qū)居民需求分析與識別缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)和有力的政策支持，造成了城郊社區(qū)居民需求分析與界定的隨意、混亂。其三，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊社區(qū)逐漸由封閉轉(zhuǎn)向開放，傳統(tǒng)的以戶籍為依據(jù)的社區(qū)居民界定方式日益呈現(xiàn)出不適應(yīng)性，客觀上給城郊社區(qū)居民的界定與識別帶來了新的困難與挑戰(zhàn)。其四，長期以來的工作習(xí)慣和官僚作風(fēng)，形成了城郊社區(qū)居民美好生活需求分析的長官意志和主觀武斷，以及需求識別的非科學(xué)化，甚至在城郊社區(qū)治理實(shí)踐中出現(xiàn)了形式多樣的居民“被需求”的問題。
實(shí)證表明，在過去一個時期的城郊社區(qū)治理實(shí)踐中，對于城郊社區(qū)居民日益增長的美好生活需要及其在社區(qū)治理層面、社區(qū)治理不同領(lǐng)域的具體表達(dá)，缺乏深入分析和科學(xué)判斷，一些部門根據(jù)“自以為是”“自以為需”的社區(qū)治理慣性開展工作，導(dǎo)致了對城郊社區(qū)居民美好生活需要識別不準(zhǔn)，造成了工作失精準(zhǔn)、政策難落實(shí)、治理無實(shí)效等治理偏差，陷入了城郊社區(qū)治理的官僚主義、形式主義、裝飾主義，使得城郊社區(qū)治理的工作不少、項(xiàng)目不少、創(chuàng)新不少，但城郊社區(qū)居民群眾的獲得感不高、幸福感不高、認(rèn)同度不高。
3.城郊社區(qū)治理能力相對薄弱導(dǎo)致治理“失靈”
受歷史和現(xiàn)實(shí)等多方面因素特別是發(fā)展不充分不平衡的影響，使脫胎于農(nóng)村的城郊社區(qū)在治理能力上還相對薄弱。
第一，城郊社區(qū)治理基礎(chǔ)設(shè)施不足。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割社會體制下，農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)設(shè)施主要依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和集體組織自主建設(shè)，使其有意無意地被政府所忽視，致使剛剛從農(nóng)村社區(qū)脫胎而來的城郊社區(qū)治理基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，甚至缺乏社區(qū)管理服務(wù)安全工作的必要場所和設(shè)施。近年來，受國家政策特別是新型城鎮(zhèn)化政策行動的影響，城郊社區(qū)治理設(shè)施有了較大改善，但仍然不能有效滿足城郊社區(qū)管理服務(wù)安全工作的需求，難以充分滿足城郊社區(qū)居民日益增長的美好生活需要。加之，一些政府主導(dǎo)下的城郊社區(qū)治理設(shè)施建設(shè)脫離具體實(shí)際，形成了不同程度的無效投入和浪費(fèi)問題。
第二，城郊社區(qū)服務(wù)功能虛弱。長期以來，城鄉(xiāng)社區(qū)治理習(xí)慣于“管治”而不是服務(wù)，忽略了社區(qū)公共服務(wù)體系的建構(gòu)。在由農(nóng)村村落向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)換過程中，城郊社區(qū)服務(wù)需求未能獲得政府的特別關(guān)注和有力支持。在新型城鎮(zhèn)化過程中城郊社區(qū)邊界的調(diào)整和城郊社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的改制，導(dǎo)致城郊社區(qū)治理失去集體經(jīng)濟(jì)的有力支撐，無力開展自我服務(wù)。長期形成的服從意識和依賴習(xí)慣，弱化了城郊社區(qū)干部和群眾的自我服務(wù)能力。城郊社區(qū)人才大量外流，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)缺乏強(qiáng)有力的人才支持。這些情況從整體上制約了城郊社區(qū)發(fā)展，嚴(yán)重影響了城郊社區(qū)服務(wù)功能的發(fā)揮。
正處于城鎮(zhèn)化過程之中的城郊社區(qū)極為特殊，除一般城鎮(zhèn)或農(nóng)村社區(qū)需要完成的治理工作之外，還面臨著極其繁重、復(fù)雜的管理服務(wù)安全工作。諸如配合政府完成集體土地征用、居民房屋的征收拆遷安置、社區(qū)居民的職業(yè)轉(zhuǎn)換、社區(qū)轉(zhuǎn)型中的民生服務(wù)、社區(qū)劇變中的利益協(xié)調(diào)與矛盾調(diào)解、邊緣社區(qū)的特殊安全保障，等等。獨(dú)特而艱巨的城郊社區(qū)治理工作和治理任務(wù)需要強(qiáng)有力的資源和人才支持，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城郊社區(qū)現(xiàn)有的治理能力范圍，因而導(dǎo)致了治理“失靈”現(xiàn)象。
三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊社區(qū)治理創(chuàng)新的策略
在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城郊社區(qū)治理的創(chuàng)新與發(fā)展要以黨的十九大精神和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》為指導(dǎo)，結(jié)合現(xiàn)階段面臨的獨(dú)特治理環(huán)境和現(xiàn)實(shí)問題，積極推動治理創(chuàng)新。
1.合理定位現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理
合理定位是有效治理的基本前提，城郊社區(qū)治理的現(xiàn)代化首先要求對現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理做出合理定位。
第一，合理界定城郊社區(qū)的類型和邊界。當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了復(fù)雜多樣的變化，特別是政府主導(dǎo)的快速城鎮(zhèn)化對城郊社區(qū)產(chǎn)生了根本性沖擊，引致城郊社區(qū)在城鎮(zhèn)化變遷過程中形成了一種介于城鄉(xiāng)之間的邊緣性社會樣態(tài)。因此，需要根據(jù)城郊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及其特點(diǎn)，與時俱進(jìn)地做出科學(xué)而合理的社區(qū)定位。
當(dāng)前，中國城郊社區(qū)已經(jīng)擁有了獨(dú)特的社會屬性，成為一種有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的特殊社區(qū)形態(tài)，突破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社區(qū)結(jié)構(gòu)。從一定意義上說，現(xiàn)階段的城郊社區(qū)正處在由農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)變的過程之中。它脫胎于農(nóng)村社區(qū)，未來將逐漸走向城鎮(zhèn)社區(qū)，既與過去的農(nóng)村社區(qū)相聯(lián)系與相區(qū)別、又與未來的城鎮(zhèn)社區(qū)相區(qū)別與相聯(lián)系，呈現(xiàn)出獨(dú)有的過渡性、邊緣性特征。也就是說，城郊社區(qū)已經(jīng)在事實(shí)上突破了城鄉(xiāng)二元社區(qū)結(jié)構(gòu)，成為第三類社區(qū)。因此，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)下城郊社區(qū)的實(shí)際出發(fā)，尊重客觀社會事實(shí)，轉(zhuǎn)變理念，重構(gòu)體制，改變政策，逐漸推動中國社區(qū)從二元體制向三元體制轉(zhuǎn)變。
在明確城郊社區(qū)類別和性質(zhì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步厘清城郊社區(qū)的邊界。這需要有關(guān)部門做出頂層設(shè)計(jì)，按照社會生活共同體的現(xiàn)代社區(qū)要求，結(jié)合城郊社區(qū)的具體情況和主要特征，有針對性地確定城郊社區(qū)的準(zhǔn)確邊界，進(jìn)一步建構(gòu)界分城郊社區(qū)的識別指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)邊界定位的精細(xì)化，使城郊社區(qū)管理更加清晰、準(zhǔn)確、有效。
第二，具體確定城郊社區(qū)治理的主體、對象、內(nèi)容、資源、方式等。在合理界定城郊社區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步地做出系統(tǒng)而具體的制度安排。其一，科學(xué)地確定城郊社區(qū)治理的主體，即“誰”在治理？根據(jù)現(xiàn)代社區(qū)治理的原則，社區(qū)治理擁有多元主體。現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理無疑也需要多元主體的共同參與，并要求對城郊社區(qū)各個治理主體特別是政府的角色與職能、權(quán)利與義務(wù)、地位與作用以及彼此之間的關(guān)系等做出明確而具體的規(guī)定。可以根據(jù)具體情況積極探索城郊社區(qū)治理的小微權(quán)力清單、小微責(zé)任清單制度。其二，明確地界定城郊社區(qū)治理對象，即治理“誰”？城郊社區(qū)治理對象無疑是社區(qū)居民，但究竟是城郊社區(qū)的戶籍居民還是在地居民？在人口流動、人戶分離、社區(qū)日益開放的背景下，特別需要明確那些戶籍在社區(qū)但工作生活不在社區(qū)的外出居民，以及工作生活在社區(qū)但戶籍不在社區(qū)的外來經(jīng)營者、務(wù)工者、租住者等兩類成員是否屬于城郊社區(qū)的治理對象，戶籍不在社區(qū)的在地居民能否享有社區(qū)戶籍居民同等權(quán)利待遇。其三，系統(tǒng)地規(guī)定城郊社區(qū)治理的主要內(nèi)容，即治理“什么”？具體明確現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理的管理項(xiàng)目、服務(wù)工作和安全事務(wù)等。在條件許可的情況下，積極嘗試和推行城郊社區(qū)治理事務(wù)清單制度。其四，具體地說明城郊社區(qū)治理的資源，即以“何”治理？應(yīng)當(dāng)明確說明城郊社區(qū)治理所需的經(jīng)費(fèi)、人力、設(shè)施、技術(shù)等，以及各種城郊社區(qū)治理資源的來源。其五，合理地建構(gòu)城郊社區(qū)治理的方式，即“如何”治理？包括城郊社區(qū)的管人、管事、管財(cái)、管物方式，城郊社區(qū)的黨建引領(lǐng)方式，城郊社區(qū)的公共服務(wù)供給方式，城郊社區(qū)居民的群眾自治方式，城郊社區(qū)治理的社會協(xié)同方式，以及城郊社區(qū)的安全保障方式，等等。總之，需要具體明確城郊社區(qū)治理系統(tǒng)的各個要素及其相互關(guān)系，只有在此基礎(chǔ)上才能克服治理的無序化，實(shí)現(xiàn)有效治理。
宏觀地說，在新型城鎮(zhèn)化背景下，城郊社區(qū)發(fā)展面臨著嶄新的發(fā)展環(huán)境，也承擔(dān)著全新的發(fā)展任務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城鄉(xiāng)一體化和創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展的原則，以及城郊社區(qū)邊緣化的現(xiàn)實(shí)而重構(gòu)治理環(huán)境，探索和建構(gòu)一種具有包容性的新型治理形式——包容型治理作為城郊社區(qū)治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的目標(biāo)模式。
2.科學(xué)界定現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民的美好生活需要
“美好生活需要”的新提法是對以往“物質(zhì)文化需要”的發(fā)展，需要在理論上加以論證，在政策上加以明確，科學(xué)分析“美好生活需要”的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民“美好生活需要”的評價指標(biāo)和評估體系，并選擇恰當(dāng)方法對現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民美好生活需要進(jìn)行系統(tǒng)評估，準(zhǔn)確界定現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民美好生活需要的總體情況與增長趨勢，以及不同城郊社區(qū)居民美好生活需要的共性與特點(diǎn)，為探索需求導(dǎo)向的城郊社區(qū)治理有效方式奠定基礎(chǔ)。
第一，對現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民的美好生活需要開展分類評估。其一，對不同類型城郊社區(qū)居民的美好生活需要做分類評估。不同類型城郊社區(qū)的居民因其生活環(huán)境的不同，勢必形成美好生活需要的差異，因而對于不同類型的城郊社區(qū)居民生活需要進(jìn)行分類評估就成為提升治理效能的必要舉措。其二，對現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民的不同類型美好生活需要做分類評估。人們的美好生活需要具有多種類型，對于不同類型的美好生活需要做出分門別類的評估分析，可以有效地提高需求識別的精細(xì)化水平，因而是提高城郊社區(qū)服務(wù)精準(zhǔn)度的必要舉措。
當(dāng)然，人們的美好生活需要可以依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多樣化的分類，相應(yīng)地，其分類評估也可以是多元化的。英國學(xué)者布萊德蕭曾經(jīng)將需求分為四種類型：一是規(guī)范性需求，即根據(jù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)來確定需求；二是比較性需求，即通過橫向比較確定的需求；三是感覺性需求，即個人想要滿足某種生活狀況的需求；四是表達(dá)性需求，即人們在行動上表現(xiàn)出來的某種“要求”。他認(rèn)為，人們可以在一個給定的情形中識別各種類型的需求狀況。“一個現(xiàn)實(shí)的需求就是上述所有類型的需求的組合。”布萊德蕭的需求分類理論具有重要的實(shí)踐價值，可以引用為現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民美好生活需要分類評估的理論工具。
第二，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民的美好生活需要實(shí)施分層評估。其一，對不同層次城郊社區(qū)居民的美好生活需要進(jìn)行分層評估。城郊社區(qū)成員結(jié)構(gòu)極為復(fù)雜，呈現(xiàn)出鮮明的多元分層特征。不同階層的城郊社區(qū)居民自然具有美好生活需要的差異性，因而需要分層評估，以精準(zhǔn)地識別和界定各個階層的美好生活需要。其二，對城郊社區(qū)居民的不同層次需求做分層評估。人們的需求具有多層次性，而且在不同的發(fā)展階段和不同的城郊社區(qū)也會有所不同，由此呈現(xiàn)出多樣性的美好生活需要結(jié)構(gòu)，因而需要分層評估，以提高城郊社區(qū)居民美好生活需要識別的精細(xì)化。
現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)以需求為導(dǎo)向，只有在科學(xué)評估城郊社區(qū)居民美好生活需要的基礎(chǔ)上，才能精準(zhǔn)識別需求，進(jìn)而有的放矢地實(shí)施有效策略，增強(qiáng)城郊社區(qū)治理的有效性。
3.切實(shí)提升現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理能力
長遠(yuǎn)地看，城郊社區(qū)治理能力的有效提升最終依賴于經(jīng)濟(jì)社會的充分發(fā)展。當(dāng)前，急切需要從城郊社區(qū)的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，采取一系列應(yīng)對策略。
第一，加強(qiáng)城郊社區(qū)治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)城郊社區(qū)治理的特殊要求和現(xiàn)實(shí)困境，以及不同社區(qū)的具體情況，開展有針對性的城郊社區(qū)治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府需要做好規(guī)劃，完善供給政策，提供有效支持，保證城郊社區(qū)治理有場地、有設(shè)施，為有效開展社區(qū)管理服務(wù)和安全保障提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施。
第二，加強(qiáng)城郊社區(qū)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)政保障。積極探索城郊社區(qū)治理資金的多元籌集機(jī)制。一方面，需要充分發(fā)展和合理利用城郊社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)；另一方面，需要更好地發(fā)揮政府在城郊社區(qū)治理資金保障中的主導(dǎo)作用。《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確提出政府要在社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)從根本上改變城郊社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)主要依靠社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)做法，將城郊社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)供給逐步納入公共財(cái)政預(yù)算范圍，切實(shí)履行政府在城郊社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)供給上的主導(dǎo)責(zé)任，甚至成為城郊社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)的主要供給者。
第三，加強(qiáng)城郊社區(qū)治理的人才隊(duì)伍建設(shè)。城郊社區(qū)治理是多方力量協(xié)同參與的共治體系，其面對的治理對象和治理內(nèi)容較之于城鎮(zhèn)社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)更為復(fù)雜，需要多方人才的有力支撐。一是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加城郊社區(qū)治理的人員配置，充實(shí)和加強(qiáng)城郊社區(qū)治理組織。二是大力加強(qiáng)教育與培訓(xùn)，有效提升城郊社區(qū)各類組織人員的管理服務(wù)能力，增強(qiáng)城郊社區(qū)居民群眾的參與能力。三是積極探索和創(chuàng)新城郊社區(qū)治理人才引進(jìn)、開發(fā)、使用機(jī)制，通過多種方式和途徑，有效開發(fā)和利用城郊社區(qū)治理的人才資源，解決現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理人才短缺的問題。
第四，加強(qiáng)城郊社區(qū)治理的智慧力建設(shè)。新科技勢必成為嵌入城郊社區(qū)治理的重要變量，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，新時代城郊社區(qū)治理將與新科技深度融合，逐漸實(shí)現(xiàn)智慧化。為此，需要采取切實(shí)舉措，主動適應(yīng)新科技革命帶來的信息社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、智慧社區(qū)的發(fā)展需求，努力提升現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理的智慧力，不僅要讓新科技成為現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理的重要工具；更為重要的是積極探索新科技條件下的城郊社區(qū)治理新形態(tài)，切實(shí)推動真正意義上的“互聯(lián)網(wǎng)+城郊社區(qū)治理”。
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