今年兩會代表和李克強(qiáng)總理所作的《政府工作報告》給予脫貧攻堅問題特別的關(guān)注，這項工作已成為當(dāng)前黨和國家頭等重要的大事之一。
改革開放30多年來，我國充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，減貧事業(yè)取得了巨大成就。按照2010年2300元不變價的標(biāo)準(zhǔn)，至2016年底，我國農(nóng)村還有4000多萬貧困人口，從1978年到2016年，我國的貧困人口減少了7億多，這是一個了不起的成就。世界銀行曾經(jīng)有一個說法，幾十年全球減貧成績的70%來自于中國，中國為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。
堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn) 2020年實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧
中央扶貧開發(fā)工作會議召開以來，脫貧攻堅頂層設(shè)計基本完成，五級書記抓扶貧、全黨動員促脫貧攻堅的格局基本形成。中央確定的總體目標(biāo)是，到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“兩不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。
事實證明，黨中央關(guān)于脫貧攻堅工作的決策部署是正確的，只要實事求是、真抓實干，到2020年是可以完成任務(wù)的。同時，也必須看到，我們的工作中還存在著脫貧質(zhì)量不高、幫扶工作不實、扶貧措施不夠精準(zhǔn)、資金監(jiān)管有待加強(qiáng)等突出問題。黨中央要求，把求真務(wù)實的導(dǎo)向立起來，確保脫貧攻堅工作成效經(jīng)得起實踐和歷史檢驗。
創(chuàng)新機(jī)制 打好脫貧攻堅戰(zhàn)
第一，完善貧困縣的考核機(jī)制和退出機(jī)制。中央已與中西部22個省區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人簽訂了責(zé)任書，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門也都層層規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任。已建立起中央統(tǒng)籌、省區(qū)負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的責(zé)任機(jī)制以及督查巡查制度。扶貧辦和中組部2014年已經(jīng)下發(fā)了貧困縣的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展考核辦法，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為重點縣考核主要指標(biāo)。應(yīng)建立扶貧開發(fā)效果評估體系，把扶貧開發(fā)納入年度目標(biāo)責(zé)任制考核體系，把扶貧開發(fā)政策措施切實落實到鄉(xiāng)村。完善地方黨政主要負(fù)責(zé)同志扶貧工作責(zé)任制考核辦法。
另外，要完善貧困縣退出機(jī)制。中辦國辦已公布了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》。從筆者了解到的情況看，對照此文件要求，有些地方在貧困戶摘帽問題上，對義務(wù)教育和安全住房方面標(biāo)準(zhǔn)有誤差，并對貧困戶的滾動更新不夠。在貧困村摘帽問題上，較多的表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等指標(biāo)不落實、問題多。
第二，完善精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。習(xí)近平總書記在2015年就加大力度推進(jìn)扶貧開發(fā)工作提出“六個精準(zhǔn)”，即對象確定要精準(zhǔn)、項目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)。
一些地方也存在種種需要改進(jìn)完善之處。例如，有的地方用抓鬮的辦法確定貧困戶。再如，審計署于2015年公告某某縣違規(guī)認(rèn)定3119人的扶貧對象中，僅有61人符合標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)?shù)孛撠毴蝿?wù)完成情況也存在造假。2014年，該縣將人均純收入還達(dá)不到國家脫貧標(biāo)準(zhǔn)的608戶、2272人認(rèn)定為脫貧，虛報的這一部分占到脫貧任務(wù)的9%。這就是所謂的假脫貧、被脫貧、“數(shù)字脫貧”問題的表現(xiàn)。還如，有位調(diào)研者從走訪過的村子中發(fā)現(xiàn)，大部分的村民(其中包括一般的村組干部)基本不知道精準(zhǔn)扶貧為何物。在9個村子里，只有兩個支部書記能說出些道道來。此外，有些地方以外派“第一書記”為主體組建駐村工作隊，確保每個貧困村都有駐村工作隊(組)，每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人的工作要求落實不到位。
第三，完善專項財政扶貧資金分配使用機(jī)制。中央和地方政府大幅度增加了專項財政資金的投入，并要求加強(qiáng)項目資金整合，重點支持貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村發(fā)展。強(qiáng)化資金使用管理和項目組織實施責(zé)任，確保項目資金到村到戶、直接用于扶貧對象。在資金整合捆綁使用和項目審批權(quán)限下放到縣的基礎(chǔ)上，省市兩級把主要精力放在監(jiān)督檢查上，包括第三方力量開展監(jiān)督。
資金使用存在的突出問題，一是扶不準(zhǔn)，再一個是存在挪用、漏出現(xiàn)象，也存在少部分的貪污問題。目前正探索建立一種機(jī)制，比如以扶貧成效作為資金分配導(dǎo)向、公告公示、第三方監(jiān)督以及加大違紀(jì)違法行為懲處力度等。
第四，完善金融服務(wù)機(jī)制。要認(rèn)真貫徹落實人民銀行等部門《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步完善金融服務(wù)機(jī)制，全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作。落實銀監(jiān)會與扶貧辦要求，以扶貧小額信貸為重點，切實推進(jìn)銀行業(yè)精準(zhǔn)扶貧。一是需求準(zhǔn)，將金融機(jī)構(gòu)的信息管理系統(tǒng)與扶貧部門的對接起來。二是責(zé)任清，對監(jiān)管部門要求在貧困地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)落實各自負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)。三是對商業(yè)銀行要貸款放得出、管得好(有盡職免責(zé)安排)、收得回(與政府合作、與保險業(yè)合作)。
目前，金融服務(wù)貧困戶的基本做法是采用貼息擔(dān)保的方式，貸款給建檔立卡戶、大戶+農(nóng)戶、企業(yè)+農(nóng)戶，合作社+農(nóng)戶等。我國目前主要依靠這種特惠金融手段，以彌補(bǔ)普惠金融扶貧深度不足的缺陷。在特定的空間和時間內(nèi)，針對特定的政策目標(biāo)和群體，運(yùn)用特惠金融的方式是必要的、可行的。不過，其本身有固有的缺陷，例如財政壓力大、效率效益低、不可持續(xù)，易產(chǎn)生窮人的“等、靠、要”、易造成目標(biāo)群體偏移、易引發(fā)尋租腐敗等。上世紀(jì)90年代“八七脫貧攻堅計劃”時產(chǎn)生大量壞賬等教訓(xùn)值得吸取，而普惠金融所要求的保本微利和可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)作機(jī)制，恰恰可以避免這些缺陷。各地政府還應(yīng)規(guī)范發(fā)展國家扶貧和財政系統(tǒng)發(fā)起開展的貧困村互助資金合作項目和組織。目前全國約有1.2萬個貧困村、50多億元資本金在運(yùn)作，這應(yīng)是我國貧困地區(qū)新型合作金融組織和村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。
第五，完善內(nèi)源扶貧機(jī)制。要把貧困村、貧困戶的內(nèi)源發(fā)展動力建立起來，這是解決貧困問題的根本。一定要注意把外部的資金、信息、技術(shù)、人才資源和貧困村貧困戶自身能力素質(zhì)的提高有效結(jié)合起來。唯有發(fā)動農(nóng)民參與，重建鄉(xiāng)村組織，倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)先行和制定差異化救濟(jì)方案，貧困群體的可持續(xù)脫貧才有希望。只有貧困群體對自身的使命和責(zé)任有了意識，自愿、自動和自發(fā)地配合中央政策，才能達(dá)到更好的扶貧脫貧效果。如何調(diào)動貧困群體的主動性、積極性、創(chuàng)造性，變“幫我脫貧”為“我要脫貧”是個難點和痛點。扶貧脫貧工作一定要注意正確處理好“表”與“里”、“短期”與“長期”、“外援”與“內(nèi)生”的關(guān)系問題。
第六，完善社會扶貧機(jī)制。建立和完善廣泛動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的制度。充分發(fā)揮定點扶貧、對口扶貧、駐村扶貧在社會扶貧中的引領(lǐng)作用。支持各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士參與扶貧工作，鼓勵引導(dǎo)各類企業(yè)、社會組織和個人以多種形式參與扶貧開發(fā)。建立信息交流共享平臺，形成有效協(xié)調(diào)協(xié)作和監(jiān)管機(jī)制。全面落實企業(yè)扶貧捐贈稅前扣除、各類市場主體到貧困地區(qū)投資興業(yè)等相關(guān)支持政策。同時在全社會建立一種氛圍，做得好的要表彰，要有政策鼓勵，對企業(yè)家、公民個人要有倡導(dǎo)，給一定的榮譽(yù)等。通過好的機(jī)制把他們動員起來，點對點到中西部地區(qū)特別是貧困鄉(xiāng)村去幫扶。這些都是積極創(chuàng)新的內(nèi)容。
第七，完善連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)相結(jié)合的機(jī)制。國務(wù)院已經(jīng)批復(fù)了14個片區(qū)的區(qū)域發(fā)展脫貧攻堅規(guī)劃。同時，在項目實施的過程當(dāng)中，更多地帶動貧困地區(qū)、貧困村、貧困戶受益，現(xiàn)在的重點是如何把兩者結(jié)合起來，從項目、政策等各方面實現(xiàn)結(jié)合，需要有一個監(jiān)督機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制以及政策機(jī)制。
當(dāng)前其他應(yīng)注意的問題
首先是切實解決貧困人口的精準(zhǔn)識別、幫扶和更新。一是貧困人口的“規(guī)模排斥”(劃分比例與實際人數(shù)的矛盾)問題。二是貧困人口的“區(qū)域排斥”(集中與分散的矛盾)問題。三是扶貧工作人員優(yōu)親厚友及工作失誤造成的“誤識”、“漏識”問題。因此，要構(gòu)建自下而上的貧困群體識別參與制度，修正和確定貧困人口規(guī)模；在關(guān)注集中連片扶貧開發(fā)的同時，對片區(qū)外的貧困群體采取一視同仁的減貧政策。建檔立卡戶應(yīng)及時更新調(diào)整，加強(qiáng)監(jiān)督和反腐。
其次是關(guān)注貧困群體是否真正受益。目前，政府扶貧資金和項目有了大幅度增加，但是貧困戶和低收入戶在項目和扶貧資金分配中往往沒有受到優(yōu)待。其主要原因是許多扶貧資金的使用附加了一些條件，而這些條件往往會將貧困戶和低收入戶排斥在外。而且，即使一些貧困戶和低收入戶獲得了扶貧資金的支持，但是相對于其他農(nóng)戶，其扶貧資金使用的效果較差。原因之一是項目實施過程中要求農(nóng)戶拿出較大比例配套資金。
再次是要努力降低處于貧困邊緣狀態(tài)的較低收入人群陷入貧困的風(fēng)險。目前，收入和消費水平略高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人口仍具有很高比例，其具有極大地陷入貧困的風(fēng)險，往往表現(xiàn)為返貧率的居高不下。
總之，要像習(xí)近平總書記所要求的，用繡花的功夫?qū)嵤┚珳?zhǔn)扶貧，把真抓實干的規(guī)矩嚴(yán)起來，確保脫貧攻堅工作成效經(jīng)得起實踐和歷史檢驗。
（作者系本報專家委員會委員、中國社科院農(nóng)村發(fā)展所研究員、中國小額信貸聯(lián)盟理事長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：金融時報 2017-04-12
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