本人近幾年曾牽頭在衡陽縣開展過“蒸水流域環境治理與保護”（2011年）、“嚴禁肥水養魚，打造生態水利”（2013年）和“加強水資源保護，確保飲用水安全”（2015年）等專題調研?，F借鑒過去調研成果，結合此次調研，就該縣水資源保護情況略陳管見。
現狀透視
（一）水資源供需矛盾突出
1．干旱性缺水現象普遍。該縣處于衡邵干旱走廊腹地，年季降水時空分布不均，多年平均降水只有1250.6毫米。加上渠系萎縮，塘壩淤塞，十年九旱成為該縣氣候的新常態，2011年、2013年全縣都發生了大的干旱。如2013年干旱期間，該縣長安、大安、曲蘭、界牌、金蘭等多個鄉鎮集鎮及部分村組12.5萬人出現飲水困難，西渡、界牌、關市、井頭等鄉鎮多家工業企業因缺水而被迫停產。
2．用水總量不斷增加。據統計，2012年該縣用水總量為4.99億立方米，2013年為5.04億立方米，2014年為5.19億立方米，2015年為5.42億立方米。
3．部分鄉鎮降雨逐年減少。部分鄉鎮植被涵養水源能力下降，降雨逐年減少，干旱死角地區和礦區鄉鎮尤為嚴重。如界牌鎮近年降雨量明顯減少，2011年降雨量為907毫米，2013年降雨量僅為550毫米，該鎮2013年限時供水長達80天。
4．地下水資源日漸萎縮。由于對地下水的過度開采，該縣地下水減少近20%以上，水位普遍下降2-5米，每年下降幅度達1米，大部分新開井比老井要多打深5-10米。
（二）水環境污染依然嚴重
1．畜禽養殖污染。該縣一年出欄生豬120余萬頭，大小養殖戶400余家（其中規模養殖達110家），沒有一家領取排污許可證；辦理環評審批的只有5家，環評率為1.2%；建設糞污治理設施的只有23家，治污設施建設率為5.7%，低于全市24.2%的平均水平。其主要污染物化學需氧量和氨氮分別占該縣兩項指標的53%和57%。
2．工業廢水污染。該縣共有工業企業179家，其中：辦理環評審批手續的89家，環評率為49.7%；“三同時”驗收合格的有20家，驗收率為22.5%；實施委托監測的只有43家，監測率為48%，其中達標排放的36家，達標率為86%；發放排放許可證20家，許可率為22.5%。工業企業未批先建、未經許可排污、超標排污、偷排漏排等現象仍然存在。
3．農村面源污染。近年來，農業生產使用高污染除草劑、農藥、化肥仍然居高不下。該縣每年化肥投入量共計約9.65萬噸，其中尿素約2.6萬噸，碳銨約0.8萬噸，復合肥約5.3萬噸，過磷酸鈣約0.6萬噸，氯化鉀約0.3萬噸，其他化肥約500噸。每年農藥投入約546.7噸，其中除草劑類310.7噸，殺蟲殺菌劑236噸。每年約9650噸化肥、27.3噸農藥被排放到蒸水河中。農藥包裝物和農膜等亂丟亂放也對水源造成化學污染。
4．生活垃圾污染。蒸水及各支流、水庫庫區上游居民生活廢水絕大部分直排，沿河居民隨意向河道傾倒垃圾的現象十分普遍。該縣轄區內常住人口約70萬人，每天產生的排泄物達560噸、生活污水達7000噸、生活垃圾達350噸。每年約4萬噸人居生活排泄物、50萬噸生活污水及2.5萬噸生活垃圾，直接或間接排入水體。
5．醫療廢水污染。該縣34個醫療衛生單位除縣人民醫院建設病毒廢物處理設施外，其他33個醫療衛生單位均未建成治污設施，設施建成率僅為3%。據不完全統計，該縣每年未經處理的病毒廢水達2萬噸。這些病毒廢水未經處理直排水體，不僅污染水源，而且傳播病毒，直接危害人體健康。
6．肥水養魚污染。過去幾年，中型水庫承包人為追求利益最大化，過度投肥入庫，平均每座水庫年投肥量達1000噸以上，水庫底部淤積肥泥達3-5米。雖然中型水庫已全面實行生態養殖，但水體凈化短期難以見效，肥水養殖造成的水庫水體污染3-5年內難以恢復。同時部分小型水庫仍然在肥水養魚，造成水體污染嚴重。
（三）水生態破壞屢禁不止
1．水土流失日趨加劇。據統計，該縣共有水土流失面積677.44平方公里，占全縣總面積的26.48%，年土壤侵蝕量達到280.39萬噸。特別是界牌、井頭、關市、洪市等礦區鄉鎮，因開礦造成植被損毀，山體破壞，造成水土流失特別嚴重，一旦發生山洪災害，后果不堪設想。
2．非法挖砂洗砂愈演愈烈。據統計，該縣有非法挖砂、洗砂場46處，分布在12個鄉鎮。亂采亂挖造成河道淤塞變形，農田和山體破壞，大面積植被和地貌損毀。
3．廢渣廢土亂堆亂填。該縣開發建設項目基本沒有編制水土保持方案，生產建設廢棄的砂、石、土、尾礦、廢渣等亂堆亂倒亂放。如去年3月以來，界牌工業園區企業向斜陂堰水庫庫區堆填廢土廢渣。根據水利部門現場測算，已堆填的廢土廢渣達4.89萬方，導致水庫蓄水減少2.98萬方。
4．水利設施破壞嚴重。一些群眾在河道上亂建，水庫岸邊亂砌，渠道上亂種，甚至私自損壞、盜賣機埠等水利設施。該縣的開發建設項目，特別是高速公路建設，毀壞水利設施和水系的現象比較突出。斜陂堰灌區因高速公路建設水系破壞非常嚴重，影響下游的農業灌溉。西渡高新技術開發區引進的角山米業開發項目損毀斜陂堰水庫干渠海龍村、小井村段1.1千米，嚴重影響7個村2700畝耕地灌溉。
成因剖析
（一）意識不強
1．重發展輕治理。在一定程度上，還在走“先污染，后治理”的發展老路，“邊發展，邊破壞”的現象突出，造成生態環境欠賬太多。
2．重項目輕環評。在一些項目準入和落戶過程中，環保程序沒有完全到位。有的項目是先上車后補票，有的項目甚至是上了車也未補票。
3．重建設輕保護。部分建設單位環保“三同時”落實不到位，相配套的環保設施沒有與主體工程同時設計、同時施工、更談不上同時投入使用。
4．重眼前輕長遠。少數領導干部只顧政治效益和短期效應，忽視長遠發展，對不能產生經濟效益的環保治理設施建設缺乏積極性，一些治理設施的建設一拖再拖，能不建就不建。
（二）機制不順
1．多頭治水協調難。水資源保護涉及各鄉鎮和多個部門，齊抓共管尚未建立，相互配合難以到位，事后執法難度偏大。一些環保違法企業雖未辦理環保相關手續，卻辦理了其他部門的手續，增大了取締關停難度。
2．執法監管到位難。目前，該縣25個鄉鎮還沒有設立環保監管機構，執法隊伍專業素質不高，難以適應新形勢下的執法需要。水行政執法受政策和環境的影響，執法力量薄弱，執法手段單一，執法周期過長。同時，執法單位對破壞水資源的違法行為處罰力度不夠，執法監管難以到位。如由縣級直接管理的礦山需收繳的礦山治理備用金基本沒有收取到位，有的甚至以費代管，以罰代批，造成“守法成本高，違法成本低”，有法不依、執法不嚴現象突出。
3．監測體系完善難。該縣環境監察機構不全，執法人員專業素質不高，環保專業人員占比不足20%，環保設備配備不足，環境監測執法應急設備陳舊老化。監測面嚴重不到位，按上級要求應對29個集中式飲用水源水質109項指標進行檢測，而實際只檢測8個飲用水源中的29個指標，該縣112處水庫水質抽檢率不足10%，造成環境質量監測數據不全、底子不清。
4．前置審批落實難。環?！暗谝粚徟鷻唷甭鋵嵅粔?，建設項目環境影響評價等制度執行不嚴。該縣的開發建設項目，未把水利列入項目審批的前置條件，大都沒有依法編制水土保持方案和進行水資源論證。
（三）投入不足
1．項目投入整合困難。涉水部門過多，投資渠道不一，規劃標準和建設重點各不相同，整合難度大，導致出現重復建設和原生破壞性建設現象，工程難以發揮預期效益。
2．財政投入途徑單一。水利及環保設施建設籌資渠道單一，主要依賴國家投入，政府實施的狀況還沒有真正改變，沒有形成穩定的、多元化的投融資機制。集中供水工程及流域治理，縣級財政投入嚴重不足。
3．市場投資缺乏動力。水利及環保設施建設投資大，投資回收周期長，產權利益關系不明晰，回報率低，民間投資無保障，市場沒有吸收力。
路徑探索
綠水青山才是最大的金山銀山。因此，應以民生為根本，以問題為導向，以項目為支撐，綜合施策，統籌推進，切實保護好水資源，為經濟社會可持續發展提供重要保障。
（一）提升水生態保護意識
1．增強憂患意識。目前，該縣易澇易旱的天氣總態勢仍然沒有改變，水資源現狀制約全面建成小康社會的格局仍然沒有改變，水生態環境污染日益惡化影響百姓幸福指數提升的現實仍然沒有改變。因此，要切實增強水資源保護的危機感、緊迫感和責任感。
2．增強節水保水意識。要將水資源節約與保護意識內化于心，外化于行，增強全社會節水、保水觀念。號召大家從小事做起，從自我做起，養成良好的節水保水習慣，讓節水保水意識深入人心，融入社會方方面面，培育良好的節水保水新風尚。
3．增強法律意識。要組織鄉村干部開展水資源和環境保護法律法規培訓，各村組、社區要組織群眾開展形式多樣的法律宣傳教育，讓人人知法敬法，自覺遵守水資源和環境保護相關法律法規。大力推崇節水保水典型，對破壞水資源的行為依法進行處置，加大媒體曝光力度。
（二）狠抓水污染源頭治理
按照“鄉鎮主體負責、部門分工協作、社會公眾參與”的原則，圍繞重點流域、重點區域、重點領域，大力推進存量污染物治理，嚴控污染物增量，扎實做好“水清、水暢、水凈、水美”文章。
1．狠抓養殖污染源治理。要全面禁止水庫山塘肥水養殖。進一步鞏固中型水庫生態養殖成果，全面禁止小型水庫和山平塘肥水養魚，實行生態放養。生態養殖工作實行分級負責制，縣水利局負責中型水庫，各鄉鎮負責轄區內的小一、二型水庫，各村組負責本區域內的山平塘。對化肥養魚情況要全面排查，分類處理，依法取締。要全面關閉河庫水域畜禽養殖場。對水庫集雨區內、山平塘周圍及蒸水河沿岸500米內的養殖場全部予以關閉。合理選址，科學規劃，建設1-2個超大規模的養殖小區，實行現代化集中式養殖，既減少糞污處理成本，又便于執法部門監管，有效杜絕偷排現象。對散養的小型養殖場，實行因場制宜，種養平衡，逐處消納。
2．狠抓工業廢水污染治理。要加強對工業企業的綜合整治，對國家明令禁止的屬重金屬污染嚴重的鉛鋅礦、釩礦、墨矸石等項目，不符合產業政策的項目以及環保達標無望的企業，堅決取締關閉；對排放不達標、污染較重的一律停產治理，整改合格后方可恢復生產；對生產規模大、排水量大的企業，采取限產措施；融合井頭石材、界牌瓷泥等一批企業進入園區，實行污染集中控制、統一處理。
3．狠抓農村面源污染治理。全面禁止滅生性除草劑。大力推行農作物秸稈還田技術，逐漸恢復“肥-稻-稻”生產模式，全面推廣測土配方施肥，推廣施用純度高的復合配方肥，減少化肥使用量。建議規劃建設2處10萬噸有機肥生產基地，將縣內規模養殖排泄物進行收集和脫污等無害化處理后，生產加工成顆粒復合有機肥，實現產品無毒無害和高效環保。大力推廣使用低毒、低殘留、高效、安全的新型農藥，減少農藥對水環境的影響。鼓勵草籽綠肥種植、農藥包裝物和農膜的回收，并與糧補資金掛鉤。
4．狠抓非法采砂洗砂治理。繼續加大對集中在湘江、蒸水、武水流域和中小型水庫邊緣的45處嚴重污染水資源和生態環境的非法開采山砂、洗砂行為的管控和打擊力度，徹底杜絕非法開采山砂、洗砂現象反彈。
5．狠抓農村環境整治。全面清理河流水庫沿岸生活垃圾，加大無害化處理力度，常態化打撈清理水面漂浮物。對居民生活糞污直排入河庫的現象，開展重點整治。嚴格控制生活污染源，取締垃圾焚燒爐，杜絕二次污染。采取“戶分類、村收集、鄉中轉、縣處理”的模式，對鄉村垃圾進行科學處置。對農村居民的生活污水，要大力推廣建設分散性清潔能源和生活污水處理系統。每個家庭或生活小區建設一處以上具有沉淀過濾、厭氧發酵過濾、養分吸附功能的污水處理系統，并將其列入新房建設的必備配套設施規劃。對農村居民生活垃圾分類及回收，按數量給予獎勵。
（三）打造水保護投入平臺
1．爭取國家項目支持。相關部門要對接國家政策，做好項目前期工作，爭取國家資金投入?！笆濉币訌婏嬘盟幢Ｗo、污水收集與處理、畜禽養殖污染治理、生活垃圾污染治理、大氣污染防治、工礦區遺留生態問題治理、農業面源污染治理、生態修復與治理等八個方面的項目規劃爭資力度。
2．市場融資多方投入。建立水利融資平臺（公司），吸引社會資金投入水利建設。充分發揮市場配置資源的基礎性作用，采用BOT、PPP等投融資模式，融集社會資金參與污水、垃圾處理設施和管網建設。通過土地開發、旅游資源開發等途徑，彌補治理資金的不足。
3．財政配套加大投入。縣級財政每年預算安排水資源保護投入的增幅與同期財政經常性收入的增幅同步，爭取達到國家提出的環保投入占國民生產總值1.5%的要求。相關部門要足額征收水資源費、水土保持補償費等規費，用于隊伍建設和設施建設。縣財政要增加水管單位人員編制經費，按水管體制改革要求，承擔水管單位社保的單位部分經費和落實工程維修養護經費。加大財政支持力度，落實水庫生態養殖補償資金。根據河道保潔工作的需要，保障必要的工作經費。
（四）創新水監管體制機制
1．強化領導責任?？h里要成立高規格的水資源保護領導小組，由縣委書記任政委，縣長任組長，相關職能部門和鄉鎮主要負責人為成員，統籌協調全縣水資源保護工作，研究解決水污染重大事項。水資源保護工作實行行政首長負責制，由縣級領導包鄉鎮，鄉鎮領導包村、村干部包組負責，層層簽訂責任狀，按照防汛抗旱的模式分解責任，嚴格目標考核。
2．優化監管平臺。建立全縣統一的實時在線環境監控系統，主要是重點排污工礦企業，規模畜禽養殖場及一級水源保護區，實行24小時監控值班。在6座中型水庫交通要道和小一型水庫大壩安裝在線監控系統，對庫面保潔和肥水養殖情況實行實時監控。在5條主要河流各鄉鎮進出口安裝水質監測系統，特別是蒸水流域8個鄉鎮，根據水質檢測結果明確鄉鎮責任和治污重點。在蒸水河石門坎段增設1個水質監測點，提升蒸水流域水質綜合監測能力。
3．突出綜合治理。要成立由縣政府統一指揮的聯合協調機構，從相關職能部門抽調人員參加，對全縣發生的水污染和水環境破壞案件，組織聯合執法查處。各相關職能部門要嚴格按照項目一律進園區以及全縣地表功能區劃定總要求，依法按程序審批項目，嚴格執行水資源論證，取水許可、水土保持方案等制度，把水行政審批作為項目報建的前置條件，不得越權審批和違規審批。建立水資源污染源清單，健全縣、鄉（鎮）、村聯防聯控機制，尤其是要抓好蒸水流域的綜合治理。
作者系中共衡陽市委黨校講師
中國鄉村發現網轉自：《研究與決策》2017年第4期
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