農地承包權制度是農民集體土地所有權的基本實現形式，是落實農地“三權分置”的關鍵環節。但是，現有的農地承包權制度并沒有與農地“三權分置”完全適配，亟待深化改革。要通過形成更為公平的承包集體土地資格制度，形成家庭承包經營與多種承包權實現形式并存制度，形成起點與期限明確的承包權長久不變制度，形成農戶自愿有償退出農地承包權激勵制度，形成規范明確農地承包權退出后續制度等，來進一步深化農地承包權制度改革。
2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，指出現階段深化農村土地制度改革要順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。農地“三權分置”是在原有制度安排基礎上對農地產權制度的再創新。在城鄉一體化發展背景下，農地“三權分置”厘清了我國新時期的農地產權結構，明晰了農地所有權、承包權和經營權之間的權利邊界。“三權分置”后的農地承包權內涵更明確，邊界更清晰，權能更豐富。農地承包權制度是我國農地產權制度的基本制度，是農民集體土地所有權的基本實現形式，是農地經營權制度的基礎和前提，是落實農地“三權分置”的關鍵環節。而現有的農地承包權制度并不能與農地“三權分置”完全適配，亟待深化改革。
一、農地“三權分置”下承包權制度不合理的突出表現
1.取得農地承包權資格制度不明晰。農民是否享有承包集體土地資格取決于其是否具有集體成員權并維系集體成員權。在城鄉一體化發展下，面對新型城鎮化，農民集體成員權的取得與維系面臨諸多新情況。傳統上，農民是否能取得和維系集體成員權主要依據其是否保有所在行政村或社區的戶籍。但是，隨著新型城鎮化的發展、戶籍制度改革、很多農民尤其農村青壯年勞動力通過各種途徑進城就業與務工，越來越多的農民集體成員在城鎮取得戶籍，并在城鎮享有相應社會福利與社會保障。對于這一群體如何維系和調整集體成員權，進而是否保留和享有承包集體土地的資格需要作出制度解答。同時，對于農村婦女如何保有和維系農地承包權也存在諸多不確定性，在很多地方女性集體成員一旦出嫁到其他地方就會被剝奪再次承包集體土地資格，甚至在個別地方已經承包的土地也被強制收回。而對娶進門的媳婦或者入贅的女婿則往往賦予其承包集體土地資格，個別地方直接劃歸部分集體土地直接承包經營。在農地“三權分置”下，農戶的承包權日益凸顯其資產性與資本性，其收益權較之以往將膨脹起來，保有農地承包權往往意味著有更高經營收益。因此，當前如何構建公平合理的取得農地承包權資格制度、明晰集體成員權亟待制度的解答。
2.農地承包權實現形式單一。目前，農戶的承包權主要是通過承包集體土地來實現的，具備集體成員身份的農民以戶為單位在集體發包土地時取得一份承包地。承包地一般是按照某一固定時點農民集體成員的數量平均分配的。依據國家政策和法律規定，承包地一經分配，除某些特定情況外不允許進行土地調整，土地承包權長久不變。現有農地承包權制度使農戶的承包權穩定并逐漸固化，新增的集體成員則長期無法有效實現自己的承包權益。另一方面農業現代化對發展多種形式的現代適度規模經營方式提出了要求，而目前單一、細碎化、分割的農地承包權制度對現代適度規模的經營方式的實施造成了阻礙。盡管有些地方的農戶通過互換農地等方式在一定程度上實現了家庭經營下的規模化經營，但是囿于戶均耕地少的現狀，距離現代農業需要的適度規模經營還存在很大的差距。即便通過土地流轉，將農地經營權再整合在一起，實現適度規模經營，也是以較高的交易成本付出為前提的。農地承包權制度導致的農地地塊細碎、零散狀況，決定了農地經營流轉市場的供需對接面臨較大的交易成本。而這種整合實踐中穩定性也不充足，再度解體的風險將長期存在。
3.長久不變的制度操作性有待增強。雖然早在2008年國家便確定了農地承包權長久不變的制度安排，但一直沒有對制度進行細化。在農地“三權分置”下，承包權制度改革的重點就是落實確權登記頒證，以便推動農地經營權流轉。農地承包權長久不變制度的模糊，必然導致確權登記頒證期限模糊，各地在承包權確權登記頒證時對農地承包權開始期限、期限長短、結束期限認識不統一。這既會影響到農地承包權經營權證本該具有的明確性，也影響到未來農地承包經營權交易市場全國統一。不設定具體期限的農地承包權長久不變還會誤導農戶對承包地性質的理解，使部分農戶滋生的承包地屬于農戶私有的觀念，漠視農民集體對承包地的所有權及農民集體經濟組織承包權的行使。農戶承包地私有觀念還會加劇農地生態環境的損害與非法農地交易。而農地承包權期限的模糊連鎖影響農地經營權流轉期限的不確定性，進一步加劇了農地經營權流轉的風險和成本，給農地適度規模經營造成了權利阻礙。
4.農戶自愿有償退出承包權激勵機制動力不足。隨著新型城鎮化和城鄉一體化發展，大量農民進城從事二、三產業生產，農業收入在農民總收入中的比重漸趨下降，農地承包權對農民的生存保障功能有弱化的趨勢。目前來看這種弱化還將是長期而漫長的過程。面對在非農產業中的收入不穩定、在城鎮中失業的可能性及難以取得可靠充分的社會保障的現實，絕大部分農戶必然做出保留農地承包權的理性選擇。且農地承包權對農民的生存保障功能缺乏有力的替代補償措施，農民對退出農地承包權后生活的擔憂，使農地承包權自愿有償退出激勵機制動力不足。當前農地承包權退出補償標準未能充分體現承包權的資產價值。只有當農戶退出承包權的價值補償高于農戶保留農地承包權的收益預期時，農戶才愿意退出農地承包權。但是從各地對農地承包權退出補償標準測算方式來看，如成都、重慶以年平均流轉收益為補償標準的依據，安徽、陜西的補償標準則在年平均流轉收益的基礎上增加了農業補貼或惠農補貼，這種以農地年平均流轉收益為主要依據的補償，補償的僅僅是農戶的生產性經濟損失，忽略了其財產性損失的補償。補償年限方面，大多數地區是以二輪承包剩余年限計算，比如陜西以10年計算，不考慮下一輪承包中農民對土地承包權的再次占有，短期化生產性補償難以激發農民退出承包權的動力。
5.農地承包權退出后續制度不明確。農地承包權自愿有償退出缺乏規范的程序設計，主要籠統采取“承包人提前半年以書面形式通知發包人”的方式，[2]退出程序簡單化。且承包權退出參與主體只有發包人和承包人，沒有農地承包權自愿有償退出審查組織和監管組織，這就為利益相關者在農地承包權自愿有償退出過程中侵害農戶的土地承包權提供了機會。當前，一些農戶只顧眼前利益，為了獲得經濟補償而盲目跟風退出農地承包權，對農地承包權退出后的生活保障考慮不夠。而在目前的農地承包權退出制度安排中，并沒有給農民退出土地承包權以緩沖期或者在退出農地承包權之后是否能夠與如何能夠再次取得承包權資格與實際取得承包地作出制度安排。對于部分農戶退出的承包地，集體經濟組織一般都應回收、整理并重新發包。但目前在農地承包權制度安排中還普遍缺失再配置承包地的制度安排。究竟該如何再次發包被退回的承包地，采用什么方式、依據何種程序再次發包退出的承包地及哪些集體經濟組織成員可優先取得再次發包的土地，均需要給出制度安排。
二、“三權分置”下深化農地承包權制度改革的建議
1.形成更為公平的取得農地承包權資格制度。城鄉戶籍制度改革使得戶籍這種外在的制度安排不能再作為評判一個社會成員是否是某集體經濟組織的成員，進而享有取得農地承包權資格的根本標準。當前，應創建一個更為公平的與社會主義法制相接軌同時兼顧中國傳統鄉俗民約的農地承包資格取得制度。判斷一個社會成員是否是某一農民集體的成員首先要回歸集體成員身份權屬性，即依據其父母在其出生時是否是該農民集體成員加以確定，如果父母一方是該農民集體的成員，新生的社會成員就具有了取得集體成員權的前提條件。在這一前提條件下，對社會成員是否具有某農民集體的成員權，還應做好以下特定情況的處置：一是，父母雙方分別具有不同農民集體成員權的，為了避免集體成員權雙重認定，依據文化傳統一般認定為父親所在農民集體是該新增成員所在的農民集體；二是，農民集體成員權作為身份權應男女權益平等，無論男女、是否外嫁，本人將終生享有集體成員權；三是，為了避免集體成員雙重認定，要合理處置外嫁女、外嫁男的子女集體成員權，其子女一般不能再成為其母或父所在農民集體的成員，也不享有集體成員權；四是，農民集體成員進城落戶后出生的子女不再享有集體成員權；五是，建構更為開放的集體成員權取得制度，與本集體利益相關者經本人申請，農民集體成員大會或代表大會三分之二表決通過，可以認定其為該農民集體成員。農民集體成員權作為身份權終身享有，當集體成員死亡時自然喪失。農民集體成員權明晰了，承包集體土地資格制度也就明晰了。當上一輪土地承包期滿，進行新一輪土地承包時具有集體成員權即享有承包集體土地的資格，可以家庭為單位承包與家庭成員數量相匹配的集體土地。對應的則是喪失集體成員權的原集體成員失去了再次承包集體土地的資格。
2.形成家庭承包經營與多種承包權實現形式并存制度。改革開放以來家庭承包經營或流轉經營權都被實踐證明是行之有效的承包權實現形式，它們在未來很長一段時間都將是我國農地承包權實現的主導形式。但是，這兩種實現形式不能成為農民集體固化的實現形式，農民集體究竟采取何種形式來實現農民的土地承包權要尊重農民集體的意愿，并體現農民集體的意志。要鼓勵農民集體積極探索，通過創新農地承包權實現形式來更好地實現承包權益，逐步形成多種實現形式并存的局面。在城鄉一體化發展下，為了更好保障全體集體成員的承包權益，可以探索推進“確權不確地+土地股份社”這一新型農地承包權實現形式。在這種模式下，全體集體成員都享有集體土地承包權，但并不以農戶為單位實際承包經營土地。農戶土地承包權被折合成股權，主要體現為從集體中分享承包收益的權利。在農民集體內部，將現代企業制度與合作經濟制度融合在一起，培育現代土地股份合作社，實現對集體土地民主化管理。股份合作社的股東為集體經濟組織全體成員，股東代表大會為農地股份合作社的最高權力機構，實行一人一票表決制。[3]理事會和監事會分別為農地股份合作社的決策機構和監督機構。農民集體的土地則通過再整合形成連片大塊土地，或對外進行規模化發包收取土地經營權流轉收益，或經過農民集體組建合作社實現集體統一經營，或經農民表決通過投資入股農業經營企業變成企業股權。
3.形成起點與期限明確的承包權長久不變制度。完善農地承包權長久不變制度的關鍵是明確長久不變的時間起點和期限，其具有重要現實意義。在農地產權社會化背景下，承包權也必然衍生出更多更復雜的權益束，其中衍生出來的各項權益可能會同時歸屬不同經濟主體掌控。而只有承包權這一基礎權益期限明確，其它衍生出來的權益才能明確期限并有效行使。他物權的必備要素是明確的存續期限，即便是永久期限。當前，應在農地承包權確權登記頒證的基礎上完善長久不變制度，以承包權確權登記的時點為長久不變的起點。如果在土地確權登記頒證過程中，不能落實農戶土地承包權長久不變，仍然以第二輪土地承包期開始期限為起點，到期的期限為終點，則相對于本次土地確權登記頒證高昂的成本支付，則是投入資源的浪費。通過對承包權進行確權登記頒證，明確農戶承包地的面積、位置及四至，農地承包權的權屬關系才能真正實現法律意義上的清晰，從而為推動農地承包權長久不變創造良好的契機。為了打破城鄉土地產權交易市場分割的現狀，推動城鄉土地產權交易市場一體化，在農地承包權長久不變的期限設定上，建議城鄉土地產權期限一致。可以考慮將農地承包權期限的“長久性”確定為70年不變。
4.形成農戶自愿有償退出農地承包權激勵制度。形成自愿有償退出農地承包權激勵制度的關鍵就是建立公平的退出補償制度。對農戶自愿退出農地承包權的補償要綜合考慮農地承包權所承載的生產性功能、保障性功能和財產性功能，構造“直接補償生產功能+間接補償社會保障功能+股權補償財產功能”的綜合補償方式。當前，構建城鄉統一的社會保障體系有利于弱化農地承包權的生存保障功能，減輕農民對承包農地的生存依賴性，對農民自愿退出農地承包權起到推動作用。要形成足以支撐農民穩定生活的社會保障體系，排除農民的后顧之憂。同時應完善農民養老保險制度，建立農民退休制度，從而激勵老年農民自愿有償退出農地承包權。可以探索以農民集體出資、政府補貼為退出農地承包權的農民支付養老保險金的補償方式。農民能否找到穩定非農職業并以此來獲取一個較高且穩定的收入，決定著農民是否自愿有償退出土地承包經營權。解決農民非農就業問題、在城鎮落戶并融入城鎮生活是農民是否退出農地承包權的先決條件。因此，在構建對農戶自愿有償退出農地承包權補償制度時，要積極探索為農民提供非農就業崗位的制度安排。還要對退出承包地的農民開展多層次的、多樣化的非農就業技能培訓和職業再教育，以便提高其非農就業能力。對退出農地承包權的財產性補償可以探索入股補償方式，允許退出農地承包權的農戶入股相應的股份合作社，以投資入股的方式來分享相應股份社的增值收益。
5.形成規范明確農地承包權退出后續制度。政府要加強對農戶退出承包權的引導，制定嚴格的農地承包權退出條件，適當提高農地承包權退出門檻。農地承包權的退出需要充分考慮農戶退出后生活質量、退出農戶能否真正融入城鎮生活以及其對城鎮生活滿意度和幸福感等因素。要建立規范的農地承包權退出程序，農地承包權退出必須是農戶自愿提出的申請。農戶要與農民集體經濟組織簽訂退出合同，明晰退出農戶和農民集體經濟組織雙方的權利和義務，退出合同要明確規定補償主體、補償標準及補償方式，以保障農戶在退出農地承包權后及時獲得全方位補償。在與農民集體經濟組織簽訂農地承包權退出合同之后，農戶要及時到農地承包權確權登記頒證部門進行退出農地承包權登記，經登記后注銷農地承包經營權證書。要強化農地確權登記頒證部門對農地承包權退出的監督，防止在農地承包權退出過程中侵犯農戶承包權的現象出現。在重新發包被退回的承包地時，可以在農民集體內部探索建立農地承包權繼受排位取得制度。該制度按照獲得集體成員資格時間的先后順序再配置被退回的承包地。在時間上，先獲得集體成員資格的農民優先獲得被退回集體的土地的承包權。推行這一制度體現了承包地配置的公平性原則，易被農民集體成員接受，也更符合農地承包權對農戶所承載的保障基本生活所需的功能要求。
作者簡介：劉剛，河北滄縣人，河北師范大學商學院副教授，博士，碩士生導師，研究方向：農地制度；趙文新，河北易縣人，河北師范大學商學院在讀研究生，研究方向：農地制度。
中國鄉村發現網轉自：理論導刊2017年第7期
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