原題：老年農(nóng)民農(nóng)地承包權有償退出機制探討——“以承包權補充養(yǎng)老”的政策討論
編者按：作者通過調(diào)查得出，老年農(nóng)民不僅存在一定的退地意愿, 并傾向以農(nóng)地換保障，進而提出“以承包權補充養(yǎng)老”的政策構想，認為此舉不但可以降低退地的社會風險, 還可以適當照顧老年農(nóng)民生活，并對具體推進及相應配套改革措施進行分析。對此，你怎么看？
近年來, 隨著我國農(nóng)地改革的深入, 農(nóng)地承包經(jīng)營權的退出已提上議程。2015年出臺的《國務院辦公廳關于加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》指出:“在堅持農(nóng)村土地集體所有和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎上, 在農(nóng)村改革試驗區(qū)穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點, 引導有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權”。從中可以看出, 農(nóng)地承包經(jīng)營權退出政策的指向主要為“有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶”, 該部分農(nóng)戶已不存在對農(nóng)地的依賴, 通過退出農(nóng)地承包經(jīng)營權, 不但可促進農(nóng)地的適度集中, 也適應了勞動力的快速轉移, 為深入推進城鎮(zhèn)化提供條件。而從另一層面來看, 另一個可行的農(nóng)地承包經(jīng)營權目標退出群體也應納入政策考量之內(nèi), 即老年農(nóng)民。在我國, 一方面農(nóng)業(yè)的老齡化趨勢越來越明顯, 很多老年農(nóng)民的子女通過升學就業(yè)等途徑, 已在城鎮(zhèn)地區(qū)安家落戶, 農(nóng)地面臨誰來繼承的問題, 另一方面, 部分老年農(nóng)民之所以高齡務農(nóng), 很大程度上是迫于生計壓力, 在我國對老年農(nóng)民保障力度相對不足的條件下, 以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生計成為老年農(nóng)民無奈選擇。因此, 正視我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營老齡化趨勢以及老年農(nóng)民養(yǎng)老保障需求, 進一步激活農(nóng)地權能, 探索“以承包權補充養(yǎng)老”, 可以作為我國承包經(jīng)營權退出的一個重要路徑。
“以承包權補充養(yǎng)老”即在國家政策的支持下, 符合條件的老年農(nóng)民以退出農(nóng)地承包經(jīng)營權為前提要件, 換取一定的養(yǎng)老保障津貼。之所以強調(diào)“補充養(yǎng)老”, 主要是基于我國農(nóng)地細碎化配置的現(xiàn)實考慮, 平均來看, 我國老年農(nóng)戶的承包耕地面積有限, 完全依靠“以地養(yǎng)老”或還不現(xiàn)實, 在國家逐步提高農(nóng)民基礎養(yǎng)老補貼的條件下, 農(nóng)地承包經(jīng)營權目前僅能作為老年農(nóng)戶養(yǎng)老的補充, 或是農(nóng)戶基本生存需求的保障。盡管如此, 面向老年農(nóng)民的承包經(jīng)營權退出政策, 對于促進農(nóng)地適度集中以及提高老年農(nóng)民福利, 仍有重要意義。本文在對農(nóng)戶退地意愿調(diào)查以及國外經(jīng)驗借鑒的基礎上, 提出“以承包權補充養(yǎng)老”政策, 探索農(nóng)地承包經(jīng)營權退出新路徑, 既正視了農(nóng)地的保障功能, 也正視了農(nóng)地的財產(chǎn)功能, 既可促進農(nóng)地的適度集中經(jīng)營, 又可照顧老年農(nóng)民生活, 不失為一舉兩得之策。
一、以承包權補充養(yǎng)老政策提出的背景
(一) 農(nóng)地經(jīng)營的細碎化, 對承包農(nóng)地的退出提出了要求
改革開放后, 我國基于人口的承包農(nóng)地均分政策, 適應了當時的生產(chǎn)力發(fā)展, 有效促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高, 但也在一定程度上造成了我國農(nóng)地經(jīng)營的細碎化。隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)條件的改變、農(nóng)業(yè)勞動力的轉移以及非農(nóng)就業(yè)收入的提高, 農(nóng)地細碎對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民收入增長的約束越來越明顯。當前, 我國2.2億農(nóng)戶戶均農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模不到0.6公頃, 95%的農(nóng)戶經(jīng)營面積小于1公頃, 在聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計的數(shù)據(jù)中, 我國農(nóng)場的平均規(guī)模最小。經(jīng)營規(guī)模的細碎在一定程度上扭曲了農(nóng)地與勞動力的配置, 也提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本。目前, 隨著農(nóng)業(yè)勞動力成本的上升, 我國大宗農(nóng)產(chǎn)品價格已基本高于國際市場水平, 面對貿(mào)易自由化的趨向, 農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化已成為我國“新四化”的短板。為了提高我國農(nóng)業(yè)的競爭力, 增加從農(nóng)收入, 促進農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然要求, 政策在促進農(nóng)地流轉的同時, 開始探索農(nóng)地承包經(jīng)營權的退出議題。而從國外的經(jīng)驗來看, 農(nóng)地的退出一是面向離農(nóng)進城者, 二是面向老年農(nóng)民。因此, 我國也應重視引導老年農(nóng)民退出農(nóng)地承包權, 以促進農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營。
(二) 農(nóng)業(yè)經(jīng)營的老齡化, 對專業(yè)農(nóng)民提出了需求
促進老年農(nóng)民退出農(nóng)地承包權, 不但可以釋出更多農(nóng)地, 而且還可以因應農(nóng)業(yè)的老齡化。農(nóng)業(yè)老齡化是工業(yè)化過程中的一個普遍現(xiàn)象, 盡管隨著農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展, 農(nóng)業(yè)對體力的要求越來越低, 但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展, 還需要一定的技術與經(jīng)營, 有研究表明, 老年農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面存在一定的弱勢, 或將會制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。當前, 我國農(nóng)業(yè)老齡化的現(xiàn)象已非常突出, 其中重要的原因便是由于工農(nóng)收入之間的差距越來越大, 年輕農(nóng)民不愿從事農(nóng)業(yè), 而農(nóng)業(yè)收入之所以較非農(nóng)收入低, 農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模有限是重要的約束條件。通過激勵老年農(nóng)民退出承包經(jīng)營權, 一方面可以在一定程度上減少老年農(nóng)民從農(nóng)比例, 另一方面, 可以將退出的農(nóng)地向年輕農(nóng)民、專業(yè)農(nóng)民配置, 特別是結合相應農(nóng)業(yè)政策, 支持家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。
(三) 農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的薄弱, 對以地養(yǎng)老提出要求
當前, 我國社會保障體系還不健全, 對于農(nóng)民的保障更為薄弱。2012年, 我國實現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險普惠制度, 年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障待遇的農(nóng)村老年農(nóng)民, 每月可領取55元養(yǎng)老金, 盡管金額不高, 但對農(nóng)民來說效用卻很高。另外, 盡管我國目前也已推出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度, 農(nóng)民可在年滿60周歲后依據(jù)繳費額領取養(yǎng)老金, 在現(xiàn)有生活壓力較大的情況下, 農(nóng)民主動投保的思想意識與積極性還不高, 國家也沒有財力大幅提高普惠制的農(nóng)村保障, 因此, 絕大多數(shù)老年農(nóng)民不得不依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取相應收入。從農(nóng)民個體來看, 擁有的農(nóng)地承包權并沒有發(fā)揮出應有的權能, 經(jīng)營權的流轉租金收入并不能完全體現(xiàn)農(nóng)地的財產(chǎn)權能, 特別是在中西部地區(qū), 農(nóng)地變現(xiàn)的功能較弱。在此條件下, 以農(nóng)地承包權換取相應養(yǎng)老補助, 既可在一定程度上補充老年農(nóng)民的養(yǎng)老需求, 又可以促進農(nóng)地的再配置。
二、老年農(nóng)民對農(nóng)地承包權有償退出的主體需求
為了了解我國老年農(nóng)民承包農(nóng)地退出的意愿, 考察制約老年農(nóng)民承包農(nóng)地退出的因素, 特別是考察老年農(nóng)民承包農(nóng)地退出的補償訴求, 進而了解以承包權補充養(yǎng)老的需求, 課題組聯(lián)合上海農(nóng)業(yè)委員會, 于2015年12月對上海、江蘇以及浙江農(nóng)戶進行了調(diào)查, 共計獲取有效樣本1208份, 其中上海樣本占81.9%。調(diào)查樣本中, 35歲以下樣本占14.40%, 35歲到44歲的樣本占25.17%, 45歲到60歲的占41.56%, 而大于60歲的老年農(nóng)戶樣本占總樣本量的18.87%。
從樣本農(nóng)戶承包農(nóng)地退出意愿來看, 34.85%的被調(diào)查農(nóng)戶明確表明愿意退出農(nóng)地承包權, 41.64%則表示不愿退出, 可見總體上樣本農(nóng)戶存在一定的承包農(nóng)地退出意愿。從不同年齡承包農(nóng)地的退出意愿來看, 相對年輕農(nóng)民, 盡管60歲以上老年農(nóng)民承包農(nóng)地的退出意愿稍低, 老年農(nóng)民中51.75%的表示不愿意退出農(nóng)地承包權, 但也應該看到, 仍有31.14%的老年農(nóng)民明確表示愿意退出承包農(nóng)地, 甚至高于35-45歲組農(nóng)民, 這說明在不考慮其他條件下, 老年農(nóng)民中仍有部分愿意退出農(nóng)地承包權。農(nóng)戶之所以不愿退出農(nóng)地承包權, 一個很重要的原因或是對農(nóng)地存在較強的依賴, 農(nóng)地經(jīng)營還是農(nóng)戶的重要收入來源, 調(diào)查結果印證了這一推論。在樣本的職業(yè)狀況中, 60歲以上老年農(nóng)民務農(nóng)的比例高達60.96%, 半農(nóng)半工的為18.86%, 與之相對應, 35歲以下樣本中在家務農(nóng)以及半農(nóng)半工的僅為2.30%和11.49%, 從這一調(diào)查結果可以看出, 農(nóng)地還是老年農(nóng)民的重要收入來源, 這必然會影響其退地意愿。
以承包權補充養(yǎng)老意在充分發(fā)揮農(nóng)地的保障功能，解決老年農(nóng)戶退地后的生存風險。為了了解老年農(nóng)戶對以承包權補充養(yǎng)老的潛在需求，調(diào)查中對樣本農(nóng)戶承包經(jīng)營權退出的補償訴求進行了考察，補償選擇共給出了五種選項，分別為：“一次性的經(jīng)濟補償（每畝流轉價格×承包總面積×剩余承包期年）”、“在上一選項的基礎上，再增加一定的錢款額度”、“一定的補償（少于第一選），以及全家人獲得鎮(zhèn)保”、“一定的補償（少于第一選項），以及解決家人就業(yè)”和“一定的補償（少于第一選項），以及全家人獲得鎮(zhèn)保，以及解決家人就業(yè)”，其中第一和第二選項為純經(jīng)濟補償，在此歸為一類。調(diào)查結果可以看出，選擇純經(jīng)濟補償?shù)霓r(nóng)民隨著年齡的增加而減少，35歲以下的樣本中，59.88%的選擇了純經(jīng)濟補償，35-45 歲的農(nóng)戶中，48.14%的樣本選擇了純經(jīng)濟補償，45-60歲的樣本中，44.74%的選擇了純經(jīng)濟補償，而在60歲以上的老年農(nóng)戶中，僅有30.36%的選擇了純經(jīng)濟補償，大部分則選擇了在經(jīng)濟補償?shù)幕A上給予一定保障。這表明老年農(nóng)戶更期望以承包經(jīng)營權換取相應長期生活保障。
以上調(diào)查結果表明，由于老年農(nóng)戶對農(nóng)地存在較強依賴，相對中青年農(nóng)民，老年農(nóng)民承包經(jīng)營權的退出意愿相對較低，但在不考慮其他條件下，仍有31.14%的老年農(nóng)民明確表明愿意退出農(nóng)地承包經(jīng)營權。而從農(nóng)地退出的補償訴求來看，相對于年輕農(nóng)民，老年農(nóng)民更傾向選擇保障性補償。綜合來看，只要解決農(nóng)民退地后的生存壓力，老年農(nóng)民將存在一定的退地意愿，以承包權補充養(yǎng)老順應了老年農(nóng)民退地的補償訴求，存在一定的需求基礎。
三、激勵老農(nóng)有償退出農(nóng)地的相關經(jīng)驗
促進老年農(nóng)民退出農(nóng)地，不但可以減緩農(nóng)業(yè)的老齡化，還為農(nóng)地向專業(yè)農(nóng)民配置提供了條件，對于推進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、可持續(xù)發(fā)展以及保障糧食安全都有著積極影響，存在較強的外部性，因此很多國家(地區(qū))都對老年農(nóng)民的農(nóng)地退出給予一定的激勵，相關做法可以為我國實施以承包權補充養(yǎng)老提供一定的經(jīng)驗。
（一）歐盟老年農(nóng)民提前退休計劃
歐盟國家農(nóng)民一般具有較好的保障體系，納入保障體系的農(nóng)民年滿60或65歲，便領取相應年金。但是，為了促進老年農(nóng)民退出農(nóng)地，很多歐盟國家均將申領年金資格與離農(nóng)要求相掛鉤，如德國、奧地利、法國、比利時、芬蘭、波蘭等歐盟國家，在農(nóng)民老年年金的給付要件中，加入強制性的老農(nóng)退休離農(nóng)條款。因此，老年農(nóng)民為申領老年年金社會保障，需要將其農(nóng)地或農(nóng)場移轉給青年農(nóng)民接手經(jīng)營，或是轉交給有助于擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模其他農(nóng)民來經(jīng)營。除此之外，歐盟還基于共同農(nóng)業(yè)政策，實施老年農(nóng)民提前退休計劃，通過激勵老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營，促進農(nóng)地向年輕農(nóng)民轉移。由于歐盟各國已普遍實施老年年金制度，故65歲以上的老年農(nóng)民并非提前退休計劃的施政對象，老年農(nóng)民提前退休計劃主要面向55歲至64歲的農(nóng)民。
早在歐共體時期，即已頒布實施第72/160/EEC號指令，指示各會員國必須針對55歲至64歲之間，以實際務農(nóng)為主要職業(yè)的農(nóng)民，在改善農(nóng)業(yè)結構的前提下，以年金給付補助的方式激勵中老年農(nóng)民離農(nóng)，并重新配置釋出的農(nóng)地來擴大農(nóng)場規(guī)模與促進農(nóng)場經(jīng)營現(xiàn)代化。之后的歐盟理事會第1257/1999 號規(guī)章與第 1698/2005 號規(guī)章，將老年農(nóng)民提前退休的補助機制，列為鄉(xiāng)村發(fā)展政策的重要施政工具。當前，歐盟共有1200萬全職農(nóng)民，年齡在65歲以上的占31%，35歲以下占9%，老齡化趨勢明顯，2013年的《共同農(nóng)業(yè)政策》改革中，在繼續(xù)推進老年農(nóng)民提前退休計劃的同時，加大了對新獲取農(nóng)地青年農(nóng)民的支持，以讓年輕人能夠順利進入農(nóng)業(yè)。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策主要以獎勵或補助的方式推進農(nóng)民提前退休計劃，一方面促進老年農(nóng)民釋出農(nóng)地，另一方面則將農(nóng)地交給符合條件的受讓者。以1698/2005號規(guī)章為例，對補助的對象、農(nóng)場轉讓者資格、農(nóng)場受讓者資格及補助政策等都作為較為詳細的規(guī)定。
從老年農(nóng)民提早退休補助措施的實施成效來看，2007至2010年間，歐盟各國政府共支付19.2億歐元公共經(jīng)費預算以推動中老年農(nóng)民提早退休補助計劃，總計有19782件提早退休補助申請案通過審核，計劃受益人數(shù)為19199位中老年農(nóng)民。這一計劃已有效地釋出29萬公頃的農(nóng)地資源，大幅提高了青年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)取得農(nóng)地的機會。
（二）韓國老農(nóng)提前退休及農(nóng)地年金計劃
韓國農(nóng)業(yè)環(huán)境與中國類似，也面臨著農(nóng)地經(jīng)營細碎、老齡化加劇等現(xiàn)象，為了促進老年農(nóng)民釋出農(nóng)地，并支持專業(yè)稻農(nóng)的發(fā)展，韓國基于農(nóng)地銀行實施了老農(nóng)提前退休計劃以及老農(nóng)津貼計劃。韓國于1995年開始實施培育專業(yè)稻農(nóng)政策，1997年開始推動老農(nóng)提前退休計劃，2011年開始推動農(nóng)地年金計劃。由于韓國政府于2005年成立了農(nóng)地銀行系統(tǒng)，目前老農(nóng)提前退休計劃以及老農(nóng)津貼計劃均由農(nóng)地銀行具體操作。
老農(nóng)提前退休直接給付計劃的主要目的為通過對擬移轉農(nóng)地老農(nóng)進行補助，激勵其轉移農(nóng)地，從而為專業(yè)農(nóng)民擴大經(jīng)營規(guī)模提供條件。根據(jù)規(guī)定，65至70歲的老年農(nóng)民，并且有連續(xù)10年的務農(nóng)經(jīng)歷（如果農(nóng)民生病或因為意外不能經(jīng)營農(nóng)場，8年經(jīng)驗即可），可以申請參加該計劃。老農(nóng)提前退休直接給付計劃對農(nóng)地的轉移對象也作了明確限定，農(nóng)地需出售給年齡60歲以下的專業(yè)農(nóng)民，或45歲以下至少有3年務農(nóng)經(jīng)驗的一般農(nóng)民，另外，農(nóng)地也可出售或出租給農(nóng)地銀行。老農(nóng)提前退休計劃的直接給付金額為每年3000美元/公頃，上限為2公頃。領取年限由6年（70歲農(nóng)民）至10年（66歲或更年輕的農(nóng)民），給付金可以月領。
農(nóng)地年金計劃是韓國促進老年農(nóng)民釋出農(nóng)地，同時給予老年農(nóng)民相應養(yǎng)老補償?shù)挠忠挥媱潯７蚱蘧^65歲，有5年以上務農(nóng)經(jīng)歷，并且農(nóng)地少于3公頃的農(nóng)民，可參加該計劃。農(nóng)地價值由農(nóng)地價格以及農(nóng)地面積決定，年金可以限期（5年、10年、15年）或是終身兩種方式領取。年金給付根據(jù)農(nóng)地價值和農(nóng)民年齡確定。另外，已參加農(nóng)地年金計劃的農(nóng)地，當年輕子女想繼承時，亦可進行贖回。
從韓國兩種以農(nóng)地補充養(yǎng)老計劃的實施效果來看，截止到2014年，韓國共有101624人參與老農(nóng)提前退休直接給付計劃，政府投入經(jīng)費4.95億美元；共有3963位老農(nóng)透過農(nóng)地質押，每月領取年金，平均每位老年農(nóng)民領取金額850美元/月，政府投入經(jīng)費7400萬美元。通過參加兩項計劃，老年農(nóng)民籍由農(nóng)地獲得了生活保障，同時釋出農(nóng)地，促進了農(nóng)地向專業(yè)農(nóng)民與年輕農(nóng)民集中。
（三）日本及我國臺灣地區(qū)經(jīng)驗
日本。在促進老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營方面，日本也實施了一定的激勵措施。為了保障老年農(nóng)民的生活，日本實施農(nóng)民年金制度，而年金又可分為農(nóng)民老年年金（Farmers old-age pension）和特別附加年金（Special additional pension），對于農(nóng)民老年年金，農(nóng)民65歲以后便可終身領取，領取金額根據(jù)自身繳存額與投資利潤而定，而農(nóng)民參加特別附加年金制度則能得到政府對自付款的補貼，但要領取特別附加年金必須退出農(nóng)地經(jīng)營。通過這一政策的實施，日本鼓勵老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營，將農(nóng)地交給繼承者或是轉移給專業(yè)農(nóng)民。
我國臺灣地區(qū)。從農(nóng)民養(yǎng)老政策來看，我國臺灣地區(qū)自1995年開始實施老農(nóng)津貼制度，作為一項老年農(nóng)民養(yǎng)老普惠制度，政策開始實施時規(guī)定，凡交納6個月以上農(nóng)保農(nóng)民年滿65歲老農(nóng)便可領取津貼，2014年對申領條件進行了調(diào)整，規(guī)定只有交納滿 15年以上農(nóng)保的農(nóng)民，才有資格領取老農(nóng)津貼。相對來說，我國臺灣地區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老保障與歐盟、日本等地還存在一定的差距，仍然存在提高養(yǎng)老保障的訴求。而從農(nóng)地政策來看，臺灣為促進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，近年著力推進“小地主、大佃農(nóng)”政策，并且，給予特別補助激勵老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營，引導農(nóng)地轉移至18至55歲有心從農(nóng)的專業(yè)農(nóng)民手中。“小地主、大佃農(nóng)”目前補助政策規(guī)定：符合農(nóng)保年資滿5年且年滿65歲之農(nóng)民，將農(nóng)地出租給大專業(yè)農(nóng)者，每個月每公頃可領取2000元新臺幣，最高上限3公頃，即每年7.2萬元新臺幣。
從以上對各國(地區(qū))促進老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營的分析中可以看出，歐美等國工農(nóng)收入差距不大，農(nóng)業(yè)的養(yǎng)老體系也相對比較完善，老年農(nóng)民對以農(nóng)地補充養(yǎng)老的需求有限，在此條件下，美國主要采用稅收制度促進農(nóng)地的釋放，歐盟一些國家則將農(nóng)地退出與老農(nóng)年金相掛鉤，盡管如此，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策還是采取了以經(jīng)濟手段激勵老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營的政策，帶有以農(nóng)地補充養(yǎng)老的性質，雖然其目標群體為55歲至64歲的農(nóng)民。與歐美國家相比，韓國、日本以及我國臺灣地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營相對細碎，一方面政策層面對于促進農(nóng)地的集中經(jīng)營更為迫切，另一方面農(nóng)民從農(nóng)收入有限，養(yǎng)老保障也有待進一步提高，因此，無論從政府視角來看還是從農(nóng)民個體視角來看，都有存在以農(nóng)地補充養(yǎng)老的需求。另外，從境外經(jīng)驗中還可以看出，在給付相應補貼，促進老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營的同時，都將支持年輕農(nóng)民、專業(yè)農(nóng)民作為相關聯(lián)的政策，引導老年農(nóng)民退出的農(nóng)地向年輕農(nóng)民、專業(yè)農(nóng)民轉移。
四、以承包權補充養(yǎng)老政策的初步思考
以上分析表明，無論從我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的客觀狀況來看，還是從我國老年農(nóng)民的主觀訴求來看，都存在對“以承包權補充養(yǎng)老”的政策需求，而且，縱觀國外發(fā)達國家經(jīng)驗，也大多已采取以經(jīng)濟補助或保障激勵老年農(nóng)地退出農(nóng)地經(jīng)營。相對國外發(fā)達國家，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營更為細碎，推進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的需求更為迫切，我國老年農(nóng)民的保障更為薄弱，提高老年農(nóng)民的養(yǎng)老水平，也更為必要。盡管我國目前大力推進農(nóng)地流轉，但農(nóng)地承包經(jīng)營權的適度集中無疑是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨向，另外，農(nóng)地的流轉也并不能體現(xiàn)農(nóng)地的既有財產(chǎn)權能，特別是對于中西部地區(qū)來說，流轉租金還比較有限。因此，推進“以承包權補充養(yǎng)老”，應納入政策的考量。相對國外發(fā)達國家，由于我國農(nóng)民農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模有限，完全以承包經(jīng)營權養(yǎng)老或許并不現(xiàn)實，但在財政支持的條件下，以退出承包經(jīng)營權為條件，對退地老年農(nóng)民進行一定的補助，對于補充養(yǎng)老仍然有著積極的意義。借鑒發(fā)達國家(地區(qū))經(jīng)驗，結合我國現(xiàn)實，為了推進以承包權補充養(yǎng)老，可行的措施如下：
（一）成立以承包權補充養(yǎng)老操作機構
由于以承包權補充養(yǎng)老屬政府政策性農(nóng)地操作，帶有一定的社會公益性，因此需相應實體機構具體負責。因農(nóng)地歸屬農(nóng)村集體所有，我國現(xiàn)有農(nóng)地承包權退出試點皆以農(nóng)村集體為主要操作主體，負責農(nóng)地承包權的收回以及重新外租，但由于農(nóng)村集體一般沒有相應的財力對退地農(nóng)戶進行常態(tài)化支付，農(nóng)地承包權退出往往是以存在承租主體為前提，承包農(nóng)地退出受到較大的制約，因此，這種農(nóng)地退出模式難以機制化運作，在沒有政府相應補貼情況下，其租金也難以滿足以承包權補充養(yǎng)老的期望水平。另外，由于農(nóng)地政策的外部性較強，商業(yè)化或是民間操作主體也難以承擔老農(nóng)退地與重新配置的任務。早在1970年，日本便設立市場化運營的農(nóng)地保有合理化制度，但事實表明，依靠市場均衡價格的農(nóng)地權屬交易激勵性不足，因此，日本于2014年成立政府性的農(nóng)地中間機構，即農(nóng)地銀行。韓國政府也于2005年成立政府性的農(nóng)地銀行系統(tǒng)，具體操作老年農(nóng)民提前退休計劃與老農(nóng)農(nóng)地抵押津貼計劃。鑒于此，我國可借鑒韓國、日本等地經(jīng)驗，成立政府性公益機構，可在每一縣級行政機構設立農(nóng)地銀行，歸屬農(nóng)業(yè)部門管理，承擔老年農(nóng)民農(nóng)地承包權退出與重新配置的具體操作事宜，落實相應政策。
（二）確定以承包權補充養(yǎng)老補助額度
隨著農(nóng)地承包權屬的強化以及農(nóng)民就業(yè)選擇機會的增多，承包農(nóng)地已不僅僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，還具有重要的財產(chǎn)屬性。然而，我國戶均農(nóng)地不足一公頃，即便在充分產(chǎn)權條件下農(nóng)地的財產(chǎn)價值也比較有限，完全以承包權市場價值顯示支撐農(nóng)民以地養(yǎng)老并不現(xiàn)實，政府應結合對老年農(nóng)民的公益性養(yǎng)老保障，進行相應的政策激勵。盡管我國目前農(nóng)地流轉市場已相對成熟，但一方面，農(nóng)地流轉價格有限，一般地區(qū)一畝一年也就在三五百元左右，難以支撐老年農(nóng)民生存需要；另一方面，我國目前的農(nóng)地流轉租金地區(qū)差異較大，一般來說，山區(qū)以及中西部地區(qū)農(nóng)地流轉租金較低，東部或城效地區(qū)農(nóng)地租金相對較高，這進一步拉大了農(nóng)戶間收入的不平等，越是條件差、貧窮的地區(qū)，農(nóng)地財產(chǎn)化實現(xiàn)越困難，農(nóng)地流轉收益越低，從這個意義來說，推進以承包權補充養(yǎng)老政策，加大政府對退地老農(nóng)的養(yǎng)老補助，不但有利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，照顧老年農(nóng)民生活，還可在一定程度上緩解因級差地租而導致的地區(qū)間不平等。
以承包權補充養(yǎng)老，需政府進行一定的財政補貼，而具體到對退地老農(nóng)的養(yǎng)老補助額度，既要考慮我國的發(fā)展水平，也要考慮農(nóng)地的既有價值以及老年農(nóng)民的生活保障需求。具體來說，制定以承包權補充養(yǎng)老補助標準應考慮的因素有：從農(nóng)戶視角來看，需考慮農(nóng)戶年齡、農(nóng)戶擁有承包農(nóng)地等級及面積等；從市場角度來看，需考慮農(nóng)地的流轉價格，農(nóng)地潛在價值等；從政府視角來看，需考慮我國農(nóng)村居民最低保障水平、征地補償?shù)取．斍埃覈鞯剞r(nóng)地流轉價格差異較大，以上海為例，流轉價格有些已突破千元，而從征地補償來看，上海對于一般農(nóng)地的補償每畝在3萬元左右，而韓國的農(nóng)地交易價格在4萬元左右。從農(nóng)村居民最低保障水平來看，2015年底，全國農(nóng)村低保月人均標準達到255元，而上海則更高。綜合以上因素，在確定退地補助時，應適度高于農(nóng)地流轉價格，體現(xiàn)一定的激勵性與公益性。對于以承包權養(yǎng)老的補助，國家可以設定基礎補助線，根據(jù)激勵、適度的原則，養(yǎng)老補貼可以采取“基礎補貼+浮動補貼”的形式，退出承包經(jīng)營權的老年農(nóng)民，無論承包農(nóng)地多少，均可按人領取基礎補貼，而浮動補貼則根據(jù)農(nóng)戶承包農(nóng)地面積確定。如基礎補貼設定為每人50元/月，浮動補貼為80-120元/月，若一戶老農(nóng)夫妻有5畝承包地，則每月可以領取500-700元，每年達6000-8400元，并可終身領取，對于保證老年農(nóng)民的生存權，補充其生活將有一定的幫助。從財政支出層面來看，假設退地老農(nóng)平均領取20年，則每畝總給付2.4-3.6萬元，財政壓力并不大。各地可根據(jù)財力狀況在此基礎上適當提高。
（三）制訂以承包權補充養(yǎng)老受益條件
由于以承包權補充養(yǎng)老不僅意在促進老年農(nóng)民釋出農(nóng)地，而且還將之作為農(nóng)民保障體系的一個重要組成，存在一定的公益性，因此需制訂相應限制條件，以確定受益人。以承包權補充養(yǎng)老最主要的受益人為老年農(nóng)民，參考歐盟、日韓以及我國臺灣地區(qū)老農(nóng)退地補助激勵政策，對老年農(nóng)民的限制主要體現(xiàn)在三個方面，即年齡、從農(nóng)年限以及農(nóng)戶擁有耕地或財富狀況。從年齡條件來看，盡管一般來說非農(nóng)產(chǎn)業(yè)退休年齡為60歲，但考慮到農(nóng)業(yè)的特殊性，很多地區(qū)將農(nóng)民年金給付條件限定在65歲，如韓國規(guī)定，農(nóng)戶夫妻均超過65歲，才有資格參加農(nóng)地年金計劃，因此，我國也可將以承包權補充養(yǎng)老年齡門檻限定在65歲；而從農(nóng)業(yè)經(jīng)營年限來看，國外以及我國臺灣地區(qū)對參加相應激勵計劃的農(nóng)民從農(nóng)年限一般也有規(guī)定，如歐盟以及韓國老農(nóng)提前退休計劃規(guī)定，申請者至少須具備10年以上的務農(nóng)年限，韓國農(nóng)地年金計劃的從農(nóng)年限為5年，日本參加特別附加年金的農(nóng)民須在39歲前加入農(nóng)民年金制度，并且為地方市政府認證的農(nóng)民，而我國臺灣地區(qū)老年農(nóng)戶領取補貼也要求農(nóng)保年資滿5年。以上各地之所以對從農(nóng)年限或是農(nóng)民身份做出具體限制，原因是由于在農(nóng)地交易相對自由的條件下，防止新進入者的投機性行為，而對于我國來說，農(nóng)地承包經(jīng)營權的獲取受到限制，基本不存在投機性從農(nóng)的可能性，因此，對于以承包權補充養(yǎng)老，我國目前可不對農(nóng)民具體從民年限做具體限制。而從農(nóng)戶擁有耕地或財富狀況的限定來看，由于老農(nóng)退地激勵計劃帶有一定的公益性，是一種對小農(nóng)生活補充照料，很多國家在老年農(nóng)地補充年金領取規(guī)定中都存在一定的排富條款，如韓國參加老年農(nóng)地年金者擁有農(nóng)地面積須在3公頃以下，日本參加特別附加年金的農(nóng)民每年農(nóng)業(yè)收入須少于90萬日元，而從我國的情況來看，農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營面積相對碎化，絕大多數(shù)農(nóng)民農(nóng)地擁有量有限，為了促進農(nóng)地承包經(jīng)營權的轉移，目前階段我國可不考慮排富條款。綜合來看，凡年齡滿足規(guī)定的老年農(nóng)民，皆可納入以承包權補充養(yǎng)老政策之中。
另外，在以承包權補充養(yǎng)老的政策中，除老年農(nóng)民外，農(nóng)地的承接者亦是該政策的受益人。當前我國農(nóng)地流轉主要的問題之一就是存在小農(nóng)復制的現(xiàn)象，為了發(fā)揮以承包權退出機制促進農(nóng)地適度規(guī)模集中的政策期望，借鑒國外發(fā)達國家以及我國臺灣經(jīng)驗，還應對農(nóng)地的承接主體做出一定的導向性規(guī)定。從相關經(jīng)驗來看，政策一般導向已退出農(nóng)地流向年輕農(nóng)民或是專業(yè)農(nóng)民，如韓國不但對農(nóng)地承租人的年齡存在一定的要求，而且對現(xiàn)有農(nóng)地經(jīng)營面積也存在一定的限制。根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，可優(yōu)先支持年齡在45歲以下，有志于發(fā)展成為家庭農(nóng)場的農(nóng)戶。除此之外，為了促進年輕或專業(yè)農(nóng)民順利承接農(nóng)地，在農(nóng)地租金以及貸款方面也應予以一定的配套支持。
（四）明確以承包權補充養(yǎng)老程序
以承包權補充養(yǎng)老政策的推進，除明確具體操作機構、補助額度以及相應條件外，還應制定相應操作程序。在具體運作過程中，應明確兩個原則：一是應充分尊重老年農(nóng)戶意愿，畢竟以承包權補充養(yǎng)老并非完全養(yǎng)老，考慮到從農(nóng)收益、農(nóng)地承繼等方面的原因，大部分老年農(nóng)戶仍然會選擇保留農(nóng)地承包經(jīng)營權，因此，推進以承包權補充養(yǎng)老政策過程中，應充分尊敬農(nóng)戶意愿，使真正可擺脫農(nóng)地依賴、子女已進城就業(yè)老年農(nóng)戶參與該計劃；二是應保證農(nóng)地農(nóng)用，農(nóng)地政策應以不影響糧食生產(chǎn)、保障糧食安全為前提，因此，應保障農(nóng)地退出與農(nóng)地承接相銜接，在確定承租人時確保農(nóng)地農(nóng)用。從具體操作流程來看，對于愿意退出農(nóng)地承包權的老年農(nóng)民，可向當?shù)剞r(nóng)地銀行申請，由農(nóng)地銀行聯(lián)合村集體對農(nóng)地面積進行確認、對農(nóng)地等級進行評估，確認可獲補助金額，在此基礎上，經(jīng)農(nóng)戶所有承包權人同意，辦理農(nóng)地承包經(jīng)營權退出手續(xù)，農(nóng)地經(jīng)營權歸入農(nóng)地銀行，農(nóng)地銀行為農(nóng)戶開立補充養(yǎng)老賬戶，每月進行補充養(yǎng)老金發(fā)放。而對于已納入農(nóng)地銀行的農(nóng)地，農(nóng)地銀行可通過一定的整理與整治，聯(lián)合村集體，從申請者中遴選出合適的承租人，將農(nóng)地再租賃。
五、以承包權補充養(yǎng)老政策的配套改革
（一）明確農(nóng)地承包經(jīng)營權屬戶主所有
改革開放初期，我國農(nóng)地承包權主要按人口平均配置，在后續(xù)的延包過程中，很多地方農(nóng)地配置都按人口進行了動態(tài)調(diào)整，總體來看，1997年之前，我國戶屬承包農(nóng)地處于“大穩(wěn)定、小調(diào)整的”狀態(tài)。在此之后，為了保障農(nóng)地經(jīng)營的穩(wěn)定性，中央對農(nóng)地的“小調(diào)整”進行嚴格限制，如 1997 年《關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知》、1998年《中華人民共和國土地管理法》及2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等確立了我國“增人不增地，減人不減地”的農(nóng)地配置政策，以戶為單位的承包農(nóng)地數(shù)量逐步固化。基于這一農(nóng)地配置脈絡，農(nóng)地承包權屬于戶內(nèi)共享制，這一制度在新一輪的農(nóng)地確權頒證中予以確認。從生產(chǎn)層面來看，由于戶是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，這一制度安排并不違背生產(chǎn)效率原則，但一旦將農(nóng)地權屬擴展到財產(chǎn)權以及處置權，承包經(jīng)營權的戶內(nèi)共享制度安排或會對處置決策存在一定的影響，根據(jù)權利對等原則，老年農(nóng)戶承包經(jīng)營權的退出，只能退出自身享有的份額部分，這不但會帶來政策推進的成本，由于原本農(nóng)戶承包農(nóng)地面積就十分有限，僅個人所屬承包農(nóng)地份額的退出，不但補償非常有限，難以支撐老年農(nóng)民生存保障需求，也必將影響政策期望促進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的初衷。基于此，為了農(nóng)地承包經(jīng)營權所延伸的財產(chǎn)權能、處置權能的良好實現(xiàn)，以及降低后續(xù)農(nóng)地承包經(jīng)營權再配置的難度，建議改革承包經(jīng)營權的戶內(nèi)共享制度，進一步明晰戶內(nèi)承包經(jīng)營權歸屬，實現(xiàn)承包經(jīng)營權向老年戶主（夫妻）讓度，子女則可以通過繼承等方式獲取農(nóng)地承包權，從而支撐老年農(nóng)民以承包經(jīng)營權補償養(yǎng)老政策的實施。
（二）明晰權利人關系
由于農(nóng)地屬農(nóng)村集體所有，并且承包農(nóng)地是農(nóng)村社區(qū)社會系統(tǒng)的重要構成，因此，在推進以承包權補充養(yǎng)老政策時，應理順農(nóng)地銀行、農(nóng)村集體、承包權人以及農(nóng)地承租主體的關系。首先，從權利關系來看，農(nóng)村集體作為農(nóng)地所有權人，老年農(nóng)民承包經(jīng)營權的退出，按理應退還給農(nóng)地發(fā)包方即村集體，而村集體為了獲得已發(fā)包的承包經(jīng)營權，須向老年農(nóng)民支付一定的補償，在此過程中，通過引入農(nóng)地銀行代為支付相應補償，農(nóng)地銀行以出資方身份從農(nóng)村集體手中獲得農(nóng)地相應權利（永佃權或是部分產(chǎn)權），由于所有權人即農(nóng)村集體向農(nóng)地銀行讓度的部分權利，也應從農(nóng)地銀行農(nóng)地再出租收益中，獲取一次性或長期補償，農(nóng)地承租者則通過向農(nóng)地銀行租賃農(nóng)地而獲得相對固定的經(jīng)營權。其次，從政策推進過程中的收益分配來看，承包權退出的老年農(nóng)民通過退出承包權獲取了補充養(yǎng)老，農(nóng)地銀行通過給付養(yǎng)老補助獲取了農(nóng)地的永佃權（或部分產(chǎn)權），并通過政策操作促進了農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)村集體通過出讓永佃權（或部分產(chǎn)權）獲取了一定的發(fā)展公益金，承租人則以較低的租金獲得了農(nóng)地，在權屬再配置的過程中，明晰各主體收益分配。除此之外，主體關系還體現(xiàn)在政策操作中的作業(yè)關系層面，其中，最主要的要處理好農(nóng)地銀行在業(yè)務操作中與村集體的關系。農(nóng)村集體不僅是農(nóng)地所有權人，也是農(nóng)村社會的自治組織，農(nóng)地銀行在處理以農(nóng)補充養(yǎng)老的過程中應充分發(fā)揮農(nóng)村集體的作用。如在農(nóng)地的評估、整理以及農(nóng)地的再租賃過程中，應有村集體的參與，退出農(nóng)地承租人的遴選聽取農(nóng)村集體的意見等。
（三）成立農(nóng)地改革基金
農(nóng)業(yè)屬相對弱勢的產(chǎn)業(yè)，從各國經(jīng)驗來看普遍對農(nóng)業(yè)發(fā)展采取了較大的支持政策。另外，農(nóng)民養(yǎng)老屬社會保障事業(yè)，政府也應承擔相應責任。為了激勵老年農(nóng)民退出農(nóng)地承包權，保障老年農(nóng)民退地后生活，政府應在財政上對以承包權補充養(yǎng)老予以支持。各地可依托農(nóng)地銀行，成立相應農(nóng)地基金，用以退地老年農(nóng)民補充養(yǎng)老支付，同時支持專業(yè)農(nóng)民、年輕農(nóng)民獲取經(jīng)營農(nóng)地。日本僅2014年對農(nóng)地銀行的預算就達5億6千多萬美元，而韓國則累計投入100多億美元用于農(nóng)地銀行操作。農(nóng)地基金可以由中央補貼一部分、地方撥付一部分、租金收入供給一部分構成。相對農(nóng)地承包權的一次性補償退出，由于以承包權補充養(yǎng)老按時間發(fā)放，并且補助金額相對我國年增幾百的退休金來說，額度并不高，加之退出的農(nóng)地可以通過再出租，在一定程度上彌補農(nóng)地改革基金需求，因此，我國財政應該可以接受。
（四）制訂風險應對機制
以承包權補充養(yǎng)老，盡管可以在一定程度上通過經(jīng)濟補助提高老年農(nóng)民的生活水平，但由于退出了農(nóng)地承包經(jīng)營權，農(nóng)民失去了農(nóng)地這一心理與收入層面的保障，政府還應出臺相應措施，進一步降低老年農(nóng)戶退地的風險。首先，不斷提高農(nóng)民基礎養(yǎng)老保障水平。以承包權補充養(yǎng)老僅能作為老年農(nóng)民養(yǎng)老的補充，或者保證老年農(nóng)民的基礎生存權，而老年農(nóng)民生活水平的提高，還應主要依靠我國農(nóng)民保障體系的完善，也只有農(nóng)民保障體系更加完善，老年農(nóng)民才能擺脫對農(nóng)地的依賴，才能更有條件退出承包經(jīng)營權。其次，建立以承包權補充養(yǎng)老補貼的持續(xù)增長機制。隨著生活水平的提升，以農(nóng)地補充養(yǎng)老的補貼也應逐步提高，以保障退地老農(nóng)的基本生存需求。另外，由于各地區(qū)農(nóng)地價值差異較大，生產(chǎn)成本也不盡相同，補貼也應在國家基準的基礎體現(xiàn)一定的差異化。最后，對退地老農(nóng)子女租賃農(nóng)地采取一定的傾斜政策。如老年農(nóng)民以戶為單位退出農(nóng)地，其子女也將失去了農(nóng)地承包經(jīng)營權與繼承權，盡管以承包權補充養(yǎng)老保障了老年農(nóng)民的生存，但其子女的風險在一定程度上增加。在此條件下，應給予退出承包農(nóng)地老農(nóng)子女從農(nóng)地銀行租賃農(nóng)地經(jīng)營一定的優(yōu)先權，優(yōu)先保障其農(nóng)地租賃權，但其只能獲得相應的農(nóng)地經(jīng)營權，并需要支付相應的租金。
作者簡介：王常偉，上海財經(jīng)大學財經(jīng)研究所；顧海英，上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《社會科學》
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