城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化是經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、制度等多元復雜要素綜合作用的結(jié)果，研判中長期城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化對于指導我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略具有重大意義。本研究以城鎮(zhèn)化預(yù)測為出發(fā)點，根據(jù)國外類似國家城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變的軌跡，結(jié)合國內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的演變特點，分析目前至2030年我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變將呈現(xiàn)四大趨勢，在此基礎(chǔ)上提出針對性的對策建議，為我國后小康時代經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略制定提供研究支撐。
一、2030年我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變的四大趨勢
（一）城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)由劇烈變動期進入中后期緩慢發(fā)展階段，會逐步表現(xiàn)出經(jīng)濟轉(zhuǎn)型向社會轉(zhuǎn)型過渡、農(nóng)民型社會向市民型社會過渡的階段特征
綜合運用曲線擬合法、經(jīng)濟模型法、城鄉(xiāng)人口比增長率法，利用1978-2015年我國城鎮(zhèn)化率的連續(xù)時間數(shù)據(jù)，預(yù)測2030年我國城鎮(zhèn)化率將達到70.12%、2050年將達到81.32%。根據(jù)著名的諾瑟姆“S”曲線理論，在2030年，我國城鎮(zhèn)化將跨過30%-70%的快速發(fā)展區(qū)間進入緩慢變動區(qū)間，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)將由劇烈變動時期進入中后期的緩慢發(fā)展階段，大規(guī)模由鄉(xiāng)至城的人口流動將步入尾聲。
改革開放以來，我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)劇烈變化是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進而推動工業(yè)化高速發(fā)展的結(jié)果，表現(xiàn)為非農(nóng)人口迅速增加和城市空間迅速擴展等特征。然而在此過程中，劇烈的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與滯后的社會轉(zhuǎn)型的矛盾愈加突出，呈現(xiàn)出常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍城鎮(zhèn)化率之間存在的巨大差距。2016年，戶籍城鎮(zhèn)化率為41.2%，與常住人口城鎮(zhèn)化率差距達16.15個百分點，意味著仍然有2.23億尚未融入城市的農(nóng)民工被統(tǒng)計進常住人口城鎮(zhèn)化率范疇。這說明真正享有城市就業(yè)、公共服務(wù)和社會保障的城市市民僅占總?cè)丝诘?1.2%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)仍然呈現(xiàn)突出的農(nóng)民型社會的基本特征。從未來演變趨勢預(yù)測，至2020年，我國戶籍城鎮(zhèn)化率目標為45%，2030年我國戶籍城鎮(zhèn)化率將超過50%，意味著我國將真正面臨由農(nóng)民型社會向市民型社會的轉(zhuǎn)型，符合現(xiàn)代市民要求的社會轉(zhuǎn)型將成為城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變的主要階段特征。
（二）城鄉(xiāng)人口流動將逐步由農(nóng)民非農(nóng)化的就業(yè)流動為主，向農(nóng)民市民化帶動家庭流動為主轉(zhuǎn)變，不同等級城鎮(zhèn)之間的人口流動將更加頻繁，呈現(xiàn)橫向流動和縱向流動復雜交織的格局
城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化的核心是城鄉(xiāng)人口流動的方向、形式和強度。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化的主要特征表現(xiàn)為工業(yè)化帶動的農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)的遷移。遷移形式主要是農(nóng)民非農(nóng)化的就業(yè)流動為主，為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)崗位之間的勞動報酬差距所驅(qū)動，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變遷也是我國人口紅利逐步釋放的過程。《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030）》提出15—59歲勞動年齡人口于2011年達到峰值后波動下降。另有研究指出，2030年我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移潛力將喪失殆盡。筆者近期在中西部地區(qū)的農(nóng)村調(diào)研證實，農(nóng)村絕大部分青壯年勞動力已經(jīng)實現(xiàn)了向城鎮(zhèn)的就業(yè)遷移，農(nóng)村留守婦女、留守兒童、留守老人等現(xiàn)象十分突出。
至2030年，我國城鄉(xiāng)人口流動過程中農(nóng)民非農(nóng)化的就業(yè)流動將大幅縮減。隨著進城農(nóng)民收入水平的平穩(wěn)提升、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快和城鄉(xiāng)二元制度弱化的改革加快等過程，城鄉(xiāng)人口流動的主要形式將變成農(nóng)民市民化帶動家庭流動的形式。與此同時，城鄉(xiāng)人口流動不再是由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的縱向遷移占絕對主導地位，而不同城鎮(zhèn)之間的人口流動與遷移將呈現(xiàn)更加頻繁的態(tài)勢，城鄉(xiāng)人口流動將呈現(xiàn)縱向和橫向復雜交織的特征。
（三）城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的重心持續(xù)上移，城市分化態(tài)勢將不斷加速，世界城市、收縮城市、衰退城市會不斷涌現(xiàn)
城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化的一個重要內(nèi)容是城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的變化，包括城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)等。在我國社會主義特色的行政管理體制架構(gòu)下，不同城鎮(zhèn)具有不同的行政級別，高行政級別城鎮(zhèn)在公共服務(wù)設(shè)施投資、重大產(chǎn)業(yè)項目布局和重大交通路網(wǎng)布局等方面比低行政級別城鎮(zhèn)具有無可比擬的優(yōu)勢。在此資源配置模式下，城鄉(xiāng)人口流動毫無疑問會向高等級城市遷移，城鎮(zhèn)體系的重心會持續(xù)上移。改革開放以來城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的變化驗證了這一趨勢。1978年，人口1000萬人以上的城市還未出現(xiàn)，人口500萬人以上的城市總?cè)丝谡急?.3%，人口100-500萬人的城市總?cè)丝谡急?8.4%，人口50-100萬人的城市總?cè)丝谡急?7.1%，50萬人以下的城市總?cè)丝谡急?.4%。2014年，人口1000萬人以上的城市達到3個、城市總?cè)丝谡急?.6%，人口500萬人以上的城市總?cè)丝谡急?.1%，人口100-500萬人的城市總?cè)丝谡急?6.9%，人口50-100萬人的城市總?cè)丝谡急?9%，50萬人以下的城市總?cè)丝谡急?.4%。
因此，至2030年我國城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)重心上移的態(tài)勢不會改變，城市分化可能呈現(xiàn)不斷加速的態(tài)勢。由于不同城市的條件變化，高等級的城市會成為世界城市，而部分資源型城市、轉(zhuǎn)型難的城市可能會收縮，甚至出現(xiàn)衰落現(xiàn)象。
（四）鄉(xiāng)村由于青壯年勞動力持續(xù)外流而呈現(xiàn)衰落態(tài)勢，有可能出現(xiàn)大量鄉(xiāng)村遷并或消失，鄉(xiāng)村老齡化、鄉(xiāng)土文化衰退等問題將日益突出
城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化的另一個重要內(nèi)容是鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的變化趨勢。根據(jù)對城鎮(zhèn)化率的預(yù)測分析，2030年前我國農(nóng)村人口凈流出的格局不會發(fā)生根本變化。2030年農(nóng)村剩余人口大約4億人，鄉(xiāng)村大量農(nóng)村青壯年勞動力持續(xù)外流不可避免地會造成大部分農(nóng)村的衰落現(xiàn)象。當前，我國部分地區(qū)農(nóng)村的空心村問題已經(jīng)比較突出，位置僻遠、交通不暢、資源環(huán)境承載力弱的農(nóng)村地區(qū)將會出現(xiàn)持續(xù)衰退現(xiàn)象。基于公共服務(wù)設(shè)施配置效率原則，大量農(nóng)村將面臨遷并和整合發(fā)展的現(xiàn)實選擇。隨著農(nóng)村青壯年持續(xù)外流、農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)變動和代際空間選擇的變遷，農(nóng)村老齡化問題將會比城市更加突出。到2030年，我國農(nóng)村老齡人口所占比重可能會超過30%以上，農(nóng)村老齡化將迫使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐進一步加快，規(guī)模化、機械化、信息化會成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要方向。農(nóng)村鄉(xiāng)土文化由于缺乏代際有序傳遞，可能面臨失傳的風險，“鄉(xiāng)愁”可能缺乏被記憶和傳遞的有效載體，鄉(xiāng)村發(fā)展活力將面臨進一步衰退。
二、應(yīng)對2030年我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)演變趨勢的對策建議
（一）遵循城鄉(xiāng)人口流動的客觀規(guī)律，精準配置公共服務(wù)資源，提升公共投資的戰(zhàn)略性和長效性
根據(jù)2030年城鄉(xiāng)人口流動趨勢的預(yù)測，人口將持續(xù)流向就業(yè)崗位充足、優(yōu)質(zhì)公共資源富集和承載力強的高等級城市和成長潛力足的中小城市。因此，在公共服務(wù)資源配置過程中，應(yīng)該高度重視公共投資的戰(zhàn)略性和長效性。基于公共投資的效率原則，優(yōu)先支持大城市和超大城市的發(fā)展，支持其積極參與世界城市體系的職能分工，重點培育5-10個具有國際影響力的世界城市，并以其為核心組織國內(nèi)城市體系分工。積極扶持具有鮮明特色的中小城市發(fā)展，以公共服務(wù)投資為引導，將其培育為就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場。結(jié)合國家脫貧攻堅工程，對農(nóng)村居民點進行適當遷并，將公共投資優(yōu)先布局在交通基礎(chǔ)好、有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)，引導農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，提高公共資源的投資效率。
（二）堅定不移地以大城市群為核心，加快引導人口和產(chǎn)業(yè)聚集，合理引導新型城鎮(zhèn)化進程
城市群是人口和產(chǎn)業(yè)高效率配置的空間形態(tài)，是2030年城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要載體。堅定不移地以城市群為核心，以超大城市和特大城市為中心，以功能聯(lián)系為紐帶，以快速交通聯(lián)系為牽引，以產(chǎn)業(yè)協(xié)作為基礎(chǔ)，加快推動長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群3個城市群成長為世界級城市群，著力壯大成渝城市群、長江中游城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、中原城市群、哈長城市群、江淮城市群、關(guān)中城市群、北部灣城市群、天山北坡城市群11個區(qū)域性城市群，積極培育晉中城市群、呼包鄂榆城市群、黔中城市群、滇中城市群、蘭白酒城市群、寧夏沿黃城市群6個地區(qū)性城市群的發(fā)展，到2030年形成“3+11+6”的城市群空間格局。引導城市群內(nèi)部各城市之間形成密切的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作關(guān)系、銜接便利的交通運輸網(wǎng)絡(luò)、協(xié)同治理的生態(tài)格局，加快提升城市群基本公共服務(wù)供給質(zhì)量，優(yōu)化城市群組織體系結(jié)構(gòu)，提高城市群對人口和產(chǎn)業(yè)的綜合承載能力，合理引導新型城鎮(zhèn)化進程。
（三）科學評價各類城市的發(fā)展?jié)摿Γ缘胤椒謾?quán)為改革方向，鼓勵地方探索差異化的城鎮(zhèn)發(fā)展路徑
面對2030年我國城市分化加速的發(fā)展趨勢，科學評價各類城市發(fā)展?jié)摿Γ芯糠治龀鞘邪l(fā)展趨勢，以地方分權(quán)改革為方向，鼓勵地方探索差異化的發(fā)展路徑，是2030年優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的重要戰(zhàn)略選擇。實際上，新常態(tài)背景下我國城市發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)分化的態(tài)勢，資源型城市、去產(chǎn)能重點城市和老工業(yè)基地城市面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的巨大壓力，而中西部地區(qū)在承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動下城市發(fā)展速度呈現(xiàn)加快態(tài)勢等等。
推動地方分權(quán)化改革，即是鼓勵各類城市結(jié)合資源稟賦、自身發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Γ贫ǚ铣鞘邪l(fā)展實際情況的發(fā)展路徑。針對轉(zhuǎn)型發(fā)展的城市，應(yīng)積極推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，積極融入國家“一帶一路”大戰(zhàn)略，鼓勵有條件的城市將優(yōu)勢產(chǎn)能、技術(shù)和投資實現(xiàn)全球化布局，積極培育新的增長點，釋放新的發(fā)展活力，鼓勵探索轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑。針對處于快速發(fā)展階段的城市，國家應(yīng)在建設(shè)用地指標分配、重大交通基礎(chǔ)設(shè)施布局、重點項目布局等方面實施傾斜性政策，充分發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)和人口的集聚功能，鼓勵探索跨越式發(fā)展的后發(fā)路徑。針對超大城市和特大城市，應(yīng)科學引導實施“退二進三”工程，強化高端制造、研發(fā)設(shè)計、金融服務(wù)、商務(wù)會展、物流服務(wù)、文化展示等高端功能的發(fā)展，鼓勵探索建設(shè)具有中國特色世界城市的路徑。
（四）建立農(nóng)村居民點動態(tài)監(jiān)測體系，以集中集聚為原則，合理引導農(nóng)民進行集中布局，鼓勵有條件的鄉(xiāng)村實現(xiàn)特色化發(fā)展
2030年，我國農(nóng)村人口將繼續(xù)減少近2億人，大部分農(nóng)村將呈現(xiàn)衰落態(tài)勢。借鑒國外城鎮(zhèn)化中后期鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的突出問題及治理經(jīng)驗，建議我國盡快建立農(nóng)村居民點動態(tài)監(jiān)測體系，定期監(jiān)測評估農(nóng)村常駐人口變動狀況、設(shè)施供給狀況和發(fā)展條件綜合評價。針對人口稀少、老齡化程度高、區(qū)位偏遠、生態(tài)環(huán)境脆弱等農(nóng)村地區(qū)，結(jié)合脫貧攻堅工程和生態(tài)移民工程，引導農(nóng)民就近或異地搬遷集中居住，以滿足基本公共服務(wù)設(shè)施的供給門檻要求，以求最大程度地減少公共服務(wù)設(shè)施的低效投資，提高農(nóng)村人口的生活水平。針對都市近郊環(huán)境條件好、交通區(qū)位方便的農(nóng)村，鼓勵探索都市養(yǎng)老型、都市農(nóng)業(yè)休閑型、鄉(xiāng)村特色文化休閑型等特色村落建設(shè)，在土地供給、產(chǎn)業(yè)培育、公共服務(wù)供給和交通體系建設(shè)等方面給予重點支持，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。對于具有紅色文化、鄉(xiāng)土文化、地方風俗、民間藝術(shù)等特色文化魅力的鄉(xiāng)村，應(yīng)該鼓勵挖掘地方文化資源、延伸文化魅力，將特色文化融入到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，以鄉(xiāng)村旅游為動力推動鄉(xiāng)村特色化發(fā)展。
作者系中國宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟研究所副研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國宏網(wǎng)
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