——以福建省晉江市為例
摘要：在廣大農(nóng)村一戶多宅現(xiàn)象普遍存在。以宅基地制度改革試點(diǎn)縣福建省晉江市為研究對(duì)象,分析一戶多宅的類型及原因,并從重構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的角度提出疏解一戶多宅的辦法。研究表明,晉江市的一戶多宅可以分為沒有分戶的"一戶多宅"、有合法產(chǎn)權(quán)的"一戶多宅"、沒有合法產(chǎn)權(quán)的"一戶多宅"三種類型。"一戶多宅"問題的解決必須從理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系入手,構(gòu)建產(chǎn)權(quán)處置的制度和機(jī)制。對(duì)于有合法產(chǎn)權(quán)的一戶多宅,重在建立宅基地集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制、建立宅基地自愿有償退出機(jī)制和落實(shí)宅基地"拆舊建新"。對(duì)于沒有合法產(chǎn)權(quán)的一戶多宅,因歷史原因造成的,建立宅基地流轉(zhuǎn)有償使用制度;不符合規(guī)劃或超過面積過大的、私自圈占土地建房的,嚴(yán)格拆除取締;通過開展農(nóng)村居民點(diǎn)整治,盤活閑置宅基地。
《土地管理法》對(duì)宅基地的取得和利用做出了“一戶一宅”的管理規(guī)定, 在現(xiàn)實(shí)中一戶一宅難以實(shí)施, 尤其是在城市化快速地區(qū), 一戶多宅的情況普遍存在。隨著農(nóng)村人口外流、分配土地建房時(shí)的人地關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了改變, 而宅基地隨著人口的出生、分戶在增加, 卻不隨著人口的死亡和遷出而減少, 分配、占有、繼承關(guān)系的永久性已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的人口分布情況。在城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地需求和耕地紅線外延約束的形勢(shì)下, 亟須轉(zhuǎn)變土地粗放利用方式, 農(nóng)村閑置、低效使用的建設(shè)用地中的一類———宅基地, 無(wú)疑吸引了政府和專家的注意力。如何在“空心村”上做文章, 盤活這部分建設(shè)用地, 使宅基地的使用順應(yīng)人口流動(dòng)和資源集約利用的發(fā)展方式, 是一個(gè)擺在改革者面前的棘手的現(xiàn)實(shí)課題。2015年全國(guó)15個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)試點(diǎn)宅基地管理制度改革。2016年10月10日, 國(guó)土資源部召開《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》, 邁出“允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”的改革步伐。宅基地制度改革的根本目的是解決當(dāng)前的人地關(guān)系配置不合理的問題 (取得困難、利用粗放、退出不暢) , 一戶多宅是在資源稟賦條件下新增住房需求得不到滿足的一個(gè)直接原因, 是粗放利用的典型表現(xiàn), 是進(jìn)城農(nóng)民土地不退的結(jié)果。晉江不僅表現(xiàn)出了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地利用特質(zhì), 而且是全國(guó)土地制度改革試點(diǎn)和新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)。在實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上, 歸納該地區(qū)一戶多宅形成的類型, 分析各種類型的制度、管理、利用、認(rèn)知等層面的原因, 對(duì)該類問題的解決具有啟示性意義。
一、“一戶一宅”的制度要義
(一) “一戶一宅”制度的產(chǎn)生
“一戶一宅”的制度規(guī)定是在20世紀(jì)90年代出臺(tái)的。改革開放以后, 農(nóng)村首先實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入大大提高, 隨著農(nóng)民收入的增加, 改善居住條件要求高漲, 造成宅基地不斷擴(kuò)大, 甚至占用大量農(nóng)業(yè)用地。與此同時(shí), 80年代國(guó)家對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化的管理較為寬松。據(jù)統(tǒng)計(jì), 1985-1987年, 農(nóng)民建房占用農(nóng)地年均8.87萬(wàn)公頃, 超過國(guó)家征地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)規(guī)模。為了解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地利用的矛盾, 國(guó)家出臺(tái)一系列對(duì)農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行管理的土地政策, 農(nóng)村土地進(jìn)入集體非農(nóng)使用從初期的自動(dòng)自發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)榧{入政府行政管理。在一定程度上規(guī)范了農(nóng)村建設(shè)用地合理使用, 壓制了亂占耕地的勢(shì)頭, 緩解了農(nóng)村由于建房引發(fā)的矛盾。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明, 1988年以后, 農(nóng)民建房占用耕地的數(shù)量有所減少, 基本保持在3萬(wàn)公頃的水平。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的通知》, 1991年農(nóng)民建房占地減少到2.05萬(wàn)公頃, 較1990年減少了三成。1992年國(guó)家加快了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐, 農(nóng)民建房的發(fā)展又出現(xiàn)了反彈, 雖然沒有達(dá)到80年代中期農(nóng)民建房的占地水平, 但是遠(yuǎn)高于1991年的占地面積。因此, 1997年以后國(guó)家加強(qiáng)對(duì)宅基地利用的管制, 提出“一戶一宅”的管理原則。
(二) “一戶一宅”的涵義
“一戶一宅”是對(duì)農(nóng)民擁有的宅基地規(guī)模的限制。其中包含四層涵義:
1.“戶”指的是農(nóng)戶。
宅基地是農(nóng)民憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)獲得的居住權(quán), 1999年之前的相關(guān)政策還是對(duì)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民開放的, 經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn), 面積不超標(biāo), 支付相關(guān)費(fèi)用后可以建住宅, 但是1998年《土地管理法》關(guān)閉了這個(gè)口子, 1999年下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售, 也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。
2. 法律允許的農(nóng)民取得宅基地的方式是“依法申請(qǐng)、無(wú)償獲得”。
按照《土地管理法》的規(guī)定, 有宅基地需求的農(nóng)民, “向村、鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 提出申請(qǐng), 逐級(jí)審核, 批量報(bào)縣 (市) 批準(zhǔn)”后, 即能獲得合法產(chǎn)權(quán), 如果涉及轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的, 還需要縣 (市) 向省 (區(qū)、市) 申請(qǐng)辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。目前, 國(guó)家政策剛剛放開集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部可以交易和轉(zhuǎn)讓宅基地的口子, 但是非集體經(jīng)濟(jì)組織成員間是不允許的。
3. 宅基地的功能是居住。
宅基地在最初的認(rèn)識(shí)上是基于“房屋”而存在的, 新中國(guó)成立后, 國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地的政策文件中沒有提到過“宅基地”, 提的是“房屋”, 1956年《農(nóng)村生產(chǎn)合作社示范章程》提出“房屋地基”一詞, 表明地基是隨房屋的附屬物。1962年出臺(tái)的《農(nóng)村人民公社工作條例》才首次使用“宅基地”一詞, 并且從這一時(shí)間開始講宅基地所有權(quán)、使用權(quán)和房屋所有權(quán)“三權(quán)分離”。宅基地的取得方式自制度創(chuàng)立之初至今都是無(wú)償申請(qǐng)。可見從“宅基地”一詞的出現(xiàn)到宅基地的獲得方式, 都表明宅基地的基本功能是自住。
4. 以戶為單位, 每戶擁有的宅基宗數(shù)是一宗。
對(duì)于宅基地的使用者以“戶”為基本單元, 每個(gè)基本單元只能有一處宅基地, 多出的宅基地, 要依法收歸集體所有。沒有宅基地的農(nóng)戶, 有獲得宅基地的權(quán)利, 國(guó)家法律保障農(nóng)民戶有所居, 滿足農(nóng)民居住條件。
5. 每宗宅基地面積不能超標(biāo)。
法定面積國(guó)家未做統(tǒng)一規(guī)定, 由各省的地方性法規(guī)制定。各省 (區(qū)、市) 都制定了戶均宅基地標(biāo)準(zhǔn)。如《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》 (閩政辦[2011]189號(hào)) 第十條規(guī)定:“村民建房每戶宅基地面積限額為80平方米至120平方米。利用空閑地、荒坡地和其他未利用地建設(shè)住宅, 或者對(duì)原舊住宅進(jìn)行改建的, 每戶可以增加不超過30平方米的用地面積。”
“一戶一宅”制度具有極強(qiáng)的針對(duì)性, 目的是為了解決農(nóng)民住房建設(shè)和土地利用過度的矛盾, 既要滿足農(nóng)民合理的居住需求, 又對(duì)農(nóng)民個(gè)體的建房行為進(jìn)行干預(yù), 避免“公共”利益的破壞。
二、晉江宅基地“一戶多宅”的客觀現(xiàn)實(shí)
根據(jù)福建省晉江市農(nóng)村居民點(diǎn)的地理分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平, 我們?cè)诔擎?zhèn)規(guī)劃區(qū)外選取10個(gè)鎮(zhèn)100個(gè)行政村, 就村域和農(nóng)戶情況、宅基地利用情況 (現(xiàn)狀、申請(qǐng)與審批、流轉(zhuǎn)與退出) 及農(nóng)戶意愿幾個(gè)方面, 在當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T大力協(xié)助下, 向村委和村民分別發(fā)放“晉江市農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀調(diào)查現(xiàn)狀問卷”和“晉江市農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀調(diào)查村委會(huì)問卷”, 并且組織調(diào)查人員分組與村委訪談、入戶調(diào)查, 進(jìn)一步詳細(xì)了解宅基地利用情況及影響因素, 確保了數(shù)據(jù)的真實(shí)性、信息的客觀性。
通過實(shí)證數(shù)據(jù)分析, 發(fā)現(xiàn)晉江市農(nóng)村宅基地一戶多宅情況普遍, 且一戶多宅比例相差較大。在調(diào)查的行政村中, 有兩塊及兩塊以上宅基地的農(nóng)戶占全部農(nóng)戶比重的平均值約為9.45%。其中, 一戶多宅比例最大的是T鎮(zhèn)W村, 為95%, 最小的一戶多宅比例為0.00%。與此同時(shí), 各村的戶均宅基地宗數(shù)相差較大, 有45%的村沒有達(dá)到“一戶一宅”, 在55%戶均宅基地宗數(shù)超過1宗/戶的村中, 戶均宅基地宗數(shù)偏高, 這說(shuō)明宅基地占有嚴(yán)重不均。另外, 在對(duì)晉江385戶農(nóng)民的走訪中, 超過半數(shù)的農(nóng)民存在“建新不拆舊”的意識(shí)。
三、晉江“一戶多宅”形成的類型及原因
一戶多宅雖然與國(guó)家“一戶一宅”的政策規(guī)定相悖, 但是在性質(zhì)認(rèn)定上要區(qū)分情況:分戶和沒有分戶的;產(chǎn)權(quán)合法和不合法的;產(chǎn)權(quán)不合法中又要區(qū)分歷史客觀原因造成、屬于農(nóng)戶正當(dāng)利益獲得、可以給予產(chǎn)權(quán)的宅基地和農(nóng)戶不當(dāng)?shù)美恼夭糠帧Ｒ虼? 透過W村曾某農(nóng)戶“一戶多宅”形成的案例, 可以將“一戶多宅”形成的類型分為三類:沒有分戶的“一戶多宅”、有合法產(chǎn)權(quán)的“一戶多宅”、沒有合法產(chǎn)權(quán)的“一戶多宅”。
(一) 沒有分戶的“一戶多宅”
一戶的戶籍人口具備分戶條件但沒有分戶, 法律規(guī)定的一處宅基地面積無(wú)法滿足戶籍人口居住需求的情況下, 該戶擁有兩處或兩處以上宅基地。這種由于“戶”的界定導(dǎo)致的“一戶多宅”主要有以下制度性原因。
1. 法律對(duì)“一戶”的解釋比較模糊
《土地管理法》只對(duì)“一戶一宅”做了限制性規(guī)定, 地方性法規(guī)對(duì)宅基地面積做了圈定, 但是國(guó)家對(duì)“戶”并未做確切定義, “一戶”的概念在現(xiàn)實(shí)中包含不同數(shù)量的人口, 有面積規(guī)定的“一宅”就會(huì)存在“現(xiàn)實(shí)合理”對(duì)“制度合理”的挑戰(zhàn)。
2. 戶籍意義上沒有分戶
“一戶一宅”的“戶”是按照戶籍備案所說(shuō)的, 但是實(shí)際中不乏很多子女成家而不單立門戶的情況, 即在戶籍登記上沒有分戶。例如, 課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)晉江一個(gè)一戶多宅的典型案例, 形成的一種重要原因就是沒有分戶。
3. 戶籍管理和宅基地審批使用的時(shí)間不一致
戶籍管理是以居住地為依托的, 對(duì)于需要分戶申請(qǐng)宅基地的農(nóng)民來(lái)說(shuō), 首先要做的是申請(qǐng)新居住地, 新宅基地下來(lái)后到戶籍管理部門辦理分戶手續(xù)才算是分戶, 等確實(shí)分戶完成, 新宅基地才屬于了新戶主。如果新宅基地申請(qǐng)下來(lái), 原戶沒有及時(shí)辦理分戶手續(xù), 或者由于辦理周期等原因, 就會(huì)出現(xiàn)戶籍管理和宅基地審批使用時(shí)間的不銜接, 造成統(tǒng)計(jì)數(shù)字中“一戶多宅”。
(二) 有合法產(chǎn)權(quán)的“一戶多宅”
部分“一戶多宅”擁有相關(guān)證書, 主要是由歷史性原因及管理體制缺陷所造成的。
1. 基層管理人員的尋租和疏忽
農(nóng)民獲得宅基地是通過申請(qǐng)審批制度, 改革開放初期, 宅基地的審批權(quán)限主要在生產(chǎn)隊(duì), 具體可見1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》。20世紀(jì)八、九十年代, 村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部掌握著重要的審批權(quán)限, 在農(nóng)民建房熱情高漲, 農(nóng)村宅基地用地管制尚不成熟的情況下, 出現(xiàn)只要交錢就可得到一處宅基地, 并頒發(fā)相應(yīng)證書的情況。90年代以后宅基地申請(qǐng)權(quán)限收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門, 不乏一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管部門違規(guī)收費(fèi), 使“一戶多宅”的違法行為獲得合法身份, 政策執(zhí)行大打折扣。基層土管部門未能嚴(yán)格審批宅基地的行為也助長(zhǎng)了一戶多宅現(xiàn)象的產(chǎn)生。
2. 頒證時(shí)間早于政策管制時(shí)間
一些一戶多宅的宅基地證書是上世紀(jì)90年代以前頒發(fā)的, 例如, 調(diào)查中發(fā)現(xiàn), W村一戶多宅比例高達(dá)95%, 面積超標(biāo)的也高達(dá)90%, 但是宅基地頒證比例卻達(dá)到50%, 未批先建違規(guī)情況僅占到1/3。這就是因?yàn)槠渲杏邢喈?dāng)一部分是上世紀(jì)90年代以前頒的證。
3.“建新退舊”政策出臺(tái)時(shí)間和執(zhí)行障礙
福建省下發(fā)的《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》是在2004年, 其中提到“一戶一宅”和“建新退舊”的相關(guān)內(nèi)容。但是對(duì)于2004年之前申請(qǐng)宅基地的卻沒有規(guī)定要求退出和拆除舊的宅基地和房屋。
由于村民存在宅基地私有觀念, 加之基層土管部門疏于監(jiān)管, 一些農(nóng)戶得到新的宅基地后仍占用舊宅基地, 而沒有交還給集體的意識(shí)。還有一種情況是新宅基地批準(zhǔn)后, 長(zhǎng)期閑置未建, 仍占用舊宅基地, 其中既有農(nóng)民自利行為的因素, 也有制度和監(jiān)管的問題, 因?yàn)榉刹]有對(duì)建房的時(shí)間限期做明確的規(guī)定, 農(nóng)戶遲遲沒有在新批準(zhǔn)宅基地上建房也就沒有有關(guān)部門進(jìn)行督查。
4. 繼承父輩宅基地卻又閑置
繼承父輩遺產(chǎn)是“一戶多宅”常見的形成方式。宅基地繼承權(quán)沒有異議, 問題是這部分宅基地和房屋并沒有得到充分利用。這主要由于:一是沒有農(nóng)民放棄繼承權(quán)的激勵(lì)機(jī)制, 農(nóng)民無(wú)償、無(wú)期限地享有宅基地繼承權(quán)。二是從父輩繼承的宅基地, 由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系是兄弟共有, 對(duì)于翻建很難達(dá)成統(tǒng)一意見, 翻建阻力較大。三是住宅環(huán)境臟、亂、差。老宅本身房屋居住功能較差, 又位于農(nóng)村舊宅區(qū), 基礎(chǔ)設(shè)施不完善, 交通條件不好, 有些甚至沒有出行道路, 多數(shù)人都希望到新的規(guī)劃區(qū)或交通條件稍微好一些的區(qū)域建新房子, 舊宅區(qū)即形成所謂的“空心村”。
5. 宅基地的無(wú)償退出政策
宅基地的無(wú)償退出政策致使無(wú)論是何種原因?qū)е碌囊粦舳嗾紱]有有效的化解機(jī)制。可以看到, 一方面缺乏有效的管理和政策落實(shí), 使歷史遺留的一戶多宅問題久拖不辦、沒有統(tǒng)一的處理標(biāo)準(zhǔn)、沒有一盤棋的整治行動(dòng)和確權(quán)登記;新的一戶多宅現(xiàn)象又不斷出現(xiàn)。另一方面宅基地的無(wú)償退出政策對(duì)于化解一戶多宅沒有激勵(lì)作用。目前, 宅基地向村集體退還主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是新農(nóng)村建設(shè)中對(duì)宅基地的整治, 依靠的是村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力, 土地使用權(quán)人合法部分的宅基地能得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償;二是房屋拆除后沒有批準(zhǔn)重建的, 空閑或房屋倒塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地, 土地由集體無(wú)償收回。
盡管在各地新農(nóng)村建設(shè)中造成宅基地退出的情況會(huì)給予相關(guān)農(nóng)戶一定補(bǔ)償, 但是對(duì)補(bǔ)償對(duì)象以及補(bǔ)償方式, 法律并沒有做出明確的規(guī)定, 農(nóng)民退出宅基地的意愿主要取決于各地的行政力量和補(bǔ)償水平。村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有收回宅基地的動(dòng)力, 因?yàn)椴粌H要補(bǔ)償土地, 還要補(bǔ)償?shù)厣系姆课? 如何補(bǔ)償缺乏標(biāo)準(zhǔn), 而且補(bǔ)償需要村集體有資金支持;村集體主導(dǎo)的宅基地整治會(huì)出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的情況。
(三) 沒有合法產(chǎn)權(quán)的“一戶多宅”
1. 歷史客觀原因
在深入調(diào)查后, 我們發(fā)現(xiàn), 未批先建的宅基地的建設(shè)時(shí)期主要是在20世紀(jì)80、90年代, 既有舊村改造統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的, 也有村民自己建設(shè)的, 近十年未批先建的新增宅基地?cái)?shù)量較少。歷史客觀原因主要指不是農(nóng)戶有意違反國(guó)家“一戶一宅”政策規(guī)定, 出現(xiàn)“一戶多宅”是農(nóng)戶自身以外的因素所致, 包括:時(shí)間節(jié)點(diǎn)上, 在國(guó)家“一戶多宅”政策和地方性法規(guī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地管理部門 (所) 之前, 形成的至今沒有頒證的“一戶多宅”;存在形態(tài)上, 屬于村改造統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的, 或村民自建符合村莊的建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃;產(chǎn)權(quán)辦理上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村領(lǐng)導(dǎo)承諾辦理, 農(nóng)民并能提供有關(guān)證明的。對(duì)于歷史客觀原因造成的沒有合法產(chǎn)權(quán)的“一戶多宅”既不能完全否定產(chǎn)權(quán)關(guān)系和占有事實(shí), 也不能完全納入合法范疇, 因?yàn)楫吘古c國(guó)家“一戶一宅”政策相背, 應(yīng)區(qū)分情況, 采取合理的措施。
2. 私自圈占
調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 由于受到傳統(tǒng)文化、宅基地私權(quán)歷史、文化水平的影響, 晉江農(nóng)民眼中的宅基地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是完全的私權(quán), 至少是村莊內(nèi)部的完全私權(quán)。這種私有觀念導(dǎo)致“占有即自己”的行為, 自作主張?jiān)谄渌亍⒆约业某邪铩⒋彘e置土地、半耕半廢土地上強(qiáng)行蓋房, 形成了“一戶多宅”。強(qiáng)占宅基地必須通過加強(qiáng)管理來(lái)解決, 然而村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部疏于管理, 或出于私利多占宅基地, 或幫助他人多占宅基地, 助長(zhǎng)了私自圈占行為。
3. 宅基地買賣
“地隨房走”這一規(guī)定在人民公社時(shí)期就有了, 但在1980年代后的政策中被弱化了, 農(nóng)民可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織、在房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移下進(jìn)行宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。但現(xiàn)實(shí)中, 宅基地轉(zhuǎn)讓沒有合法產(chǎn)權(quán)的原因主要有:一是單純的宅基地轉(zhuǎn)讓與國(guó)家禁止宅基地轉(zhuǎn)讓政策相背;二是房屋及宅基地轉(zhuǎn)讓私下進(jìn)行, 沒有經(jīng)過村委會(huì)批準(zhǔn);三是沒有辦理產(chǎn)權(quán)變更手續(xù), 僅有農(nóng)戶之間的契約;四是農(nóng)房轉(zhuǎn)讓對(duì)象不符合法律要求, 即城鎮(zhèn)居民、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買房屋。
四、“一戶多宅”的解決對(duì)策
(一) 區(qū)分情況確權(quán)
由于繼承、私有觀念、疏于監(jiān)管、歷史遺留等原因, 農(nóng)村宅基地及其房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜, 大部分農(nóng)民擁有土地動(dòng)用證和土地使用權(quán)證, 而擁有房屋所有權(quán)證的比例較少。解決一戶多宅的銳利武器是明確產(chǎn)權(quán), 明確產(chǎn)權(quán)可以保障“一戶一宅”制度的權(quán)威性, 剔除不符合政策的宅基地占有, 為宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)配置提供基礎(chǔ)。現(xiàn)在各地都在紛紛進(jìn)行宅基地確權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作。確權(quán)中亟待討論的是兩個(gè)問題:
1. 繼承權(quán)的產(chǎn)權(quán)確權(quán)原則。
農(nóng)村租屋由父輩傳給子女, 產(chǎn)權(quán)在兄弟姊妹間繼承和分割是最復(fù)雜的, 其中有一些人已經(jīng)成為城市居民, 不實(shí)際使用農(nóng)村宅基地。按照房屋所有權(quán)和繼承權(quán), 這部分人應(yīng)該享有產(chǎn)權(quán), 但是宅基地所有權(quán)是集體的, 宅基地的無(wú)償分配取得方式表明其功能是居住, 已經(jīng)不是集體成員的城市居民繼續(xù)享有居住權(quán)不符合制度精神, 也不符合公平原則。如果確權(quán)就會(huì)固化私權(quán)認(rèn)識(shí), 不利于宅基地整理, 增加整理成本;如果不確權(quán)又會(huì)被認(rèn)為是剝奪繼承權(quán)利。統(tǒng)籌考慮, 以集體成員身份作為確權(quán)前提, 集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮宅基地所有者統(tǒng)籌配置角色, 對(duì)于城市居民的房屋繼承權(quán)采取無(wú)償收回或兄弟購(gòu)買的方式處理;對(duì)于宅基地中農(nóng)村剩余兄弟的部分產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證;對(duì)于長(zhǎng)期閑置破舊無(wú)法居住的房屋, 集體有償收回集體成員占有的那部分產(chǎn)權(quán), 無(wú)償收回城市居民占有的那部分產(chǎn)權(quán)。
2. 根據(jù)是否違規(guī)、形成原因、占地時(shí)間節(jié)點(diǎn)的情況進(jìn)行登記發(fā)證。
不是所有的違規(guī)情況都可以通過有償方式確權(quán)。 (1) 對(duì)于可以繼續(xù)使用, 不影響村莊規(guī)劃, 無(wú)法分割拆除的違規(guī)部分產(chǎn)權(quán), 進(jìn)行有償確權(quán); (2) 對(duì)于影響村莊規(guī)劃、可以拆除的違規(guī)建房, 不給予產(chǎn)權(quán), 在宅基地整理時(shí)不受產(chǎn)權(quán)保護(hù)。對(duì)于客觀歷史情況、管理政策頒布之前出現(xiàn)的超標(biāo)情況, 只要能提供合理解釋, 本著減少矛盾的原則, 進(jìn)行有償確權(quán)。有償確權(quán)不是簡(jiǎn)單地通過付費(fèi)就可以獲得產(chǎn)權(quán), 依據(jù)超標(biāo)部分的情況又分為兩種具體的方式:一是補(bǔ)交土地占用費(fèi)用, 獲得超出標(biāo)準(zhǔn)部分的宅基地和房屋的產(chǎn)權(quán), 主要針對(duì)由于繼承和歷史客觀原因造成的一戶多宅和面積超標(biāo)情況;二是對(duì)違法占用部分進(jìn)行罰款后, 只登記在冊(cè), 保留超出標(biāo)準(zhǔn)部分的房屋的使用權(quán), 不登記超出部分宅基地使用權(quán), 這針對(duì)的是未批先建、不符合建造時(shí)政策規(guī)定的情況。
(二) 有合法產(chǎn)權(quán)的一戶多宅, 通過市場(chǎng)手段盤活
1. 有序放開宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)
開放宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓, 既有法律基礎(chǔ), 也有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。法律基礎(chǔ)來(lái)自于《物權(quán)法》中用益物權(quán)的定義, 現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來(lái)自于國(guó)家對(duì)于房屋所有權(quán)的保護(hù)和房屋與宅基地實(shí)物上的不可分割。應(yīng)該開放宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓, 豐富集體成員的集體土地的收益權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。
對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的開放, 應(yīng)該與對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行管制同步, 而不能進(jìn)入另一個(gè)極端。 (1) 避免出現(xiàn)私權(quán)膨脹。確權(quán)強(qiáng)化了農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn), 農(nóng)民將土地和房屋作為保值增值的手段, 或者作為“鄉(xiāng)愁”家產(chǎn)等保留宅基地。 (2) 避免出現(xiàn)坐地起價(jià)。農(nóng)民憑借強(qiáng)大的土地產(chǎn)權(quán)提高地價(jià), 導(dǎo)致“財(cái)產(chǎn)價(jià)值抬高土地開發(fā)成本”的后果, 增加宅基地整理難度。 (3) 避免城市貧民窟現(xiàn)象。市場(chǎng)放開會(huì)彰顯宅基地市場(chǎng)價(jià)值, 也會(huì)激勵(lì)農(nóng)民流出土地, 一旦進(jìn)城務(wù)工失敗就會(huì)出現(xiàn)城市貧民窟。因此在市場(chǎng)機(jī)制沒有設(shè)計(jì)完全、其他條件尚未成熟的情況下, 市場(chǎng)放開是循序漸進(jìn)的, 遵循政府始終能提供保障作為改革前進(jìn)的原則。宅基地流出方必須具有兩處以上的宅基地, 或已在城鎮(zhèn)落戶、或隨子女生活的老年農(nóng)民且自己有宅基地, 流轉(zhuǎn)不損害其居住等條件限制。
2. 建立宅基地自愿有償退出機(jī)制
基于利益的考慮, 農(nóng)民自愿放棄宅基地是不可能的, 尤其是在確權(quán)以后, 農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)也在增強(qiáng), 因此必須建立有償退出機(jī)制。有償?shù)某霭l(fā)點(diǎn)是既收回土地又不激化矛盾。按照這個(gè)邏輯, 有償退出機(jī)制是建立在農(nóng)民居住功能剩余、提供補(bǔ)償且合理的前提基礎(chǔ)上的。在制定有償退出政策時(shí)就應(yīng)該: (1) 明確有償退出對(duì)象。即一戶多宅、在城市居住農(nóng)村宅基地閑置、非集體組織成員。 (2) 退出方式可以是農(nóng)民主動(dòng)提出或政府動(dòng)員, 無(wú)論哪一種方式都應(yīng)該有專門的機(jī)構(gòu)和了解鄉(xiāng)情的公職人員推進(jìn)和落實(shí), 讓農(nóng)民不抵觸且無(wú)后顧之憂地放棄土地。 (3) 有償退出的宅基地必須有合法的產(chǎn)權(quán)。“合法”在現(xiàn)實(shí)認(rèn)定中要區(qū)分情況, 準(zhǔn)確認(rèn)定:對(duì)于有合法產(chǎn)權(quán)的宅基地在退出時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償, 不合法的則不屬于有償退出范疇;對(duì)于因歷史原因形成超標(biāo)占用和一戶多宅的, 以及非集體成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用的宅基地, 退出時(shí)先遵照有償使用原則管理, 補(bǔ)交有償使用費(fèi)后認(rèn)定為合法產(chǎn)權(quán)的, 再納入有償退出范疇;對(duì)于由于歷史客觀原因造成的沒有合法產(chǎn)權(quán)的宅基地, 首先對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行認(rèn)定, 如果符合條件的確權(quán)登記, 納入有償退出范疇。 (4) 合理設(shè)計(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前在一些地方推行的“房票”模式是宅基地整理補(bǔ)償?shù)挠幸嫣剿? 應(yīng)合理設(shè)計(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 避免出現(xiàn)征地中的困境并吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
(三) 沒有合法產(chǎn)權(quán)的一戶多宅, 以相對(duì)公平原則處理
對(duì)于沒有合法產(chǎn)權(quán)的一戶多宅, 在處理時(shí)要考慮兩個(gè)因素, 一是宅基地占有的相對(duì)公平, 二是考慮占有使用實(shí)際情況和宅基地居住功能的穩(wěn)定保障意義, 謹(jǐn)慎使用沒收、收回、拆除等行政手段, 考慮“法律———占有”分離的處理方式, 在法律上對(duì)于不合法合規(guī)的占有, 不認(rèn)定產(chǎn)權(quán), 不確權(quán)登記, 不對(duì)其產(chǎn)權(quán)進(jìn)行國(guó)家保護(hù), 在實(shí)際占有上有條件地保留實(shí)際占有居住事實(shí), 并對(duì)其違法行為支付一定“占有成本”, 進(jìn)而形成自愿退出的經(jīng)濟(jì)激勵(lì), 減少個(gè)人抵觸心理。在操作上, 必須和確權(quán)工作銜接, 遵循拆除取締、集體收回和有償確權(quán)三個(gè)原則。基于前文確權(quán)登記論述的內(nèi)容: (1) 無(wú)條件不能確權(quán)的獨(dú)立地塊和房屋, 不予辦理土地登記, 責(zé)令自行拆除 (對(duì)應(yīng)確權(quán)發(fā)證亟待討論的第2個(gè)問題中的 (2) 類情況) 。 (2) 無(wú)條件不能確權(quán)但實(shí)際發(fā)揮居住功能或非獨(dú)立地塊和房屋部分, 集體收回宅基地和房屋產(chǎn)權(quán), 并補(bǔ)交費(fèi)用進(jìn)行有償使用 (對(duì)應(yīng)確權(quán)發(fā)證亟待討論問題中的有償確權(quán)的第2種情況) 。 (3) 對(duì)于因歷史造成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地以及非本集體成員通過繼承房屋占有宅基地并且實(shí)際居住使用的, 超出部分實(shí)行有償使用 (對(duì)應(yīng)確權(quán)發(fā)證亟待討論問題中的有償確權(quán)的第1種情況) 。
(四) 優(yōu)化和強(qiáng)化政府管理
1. 明確“戶”的概念
建議修改《土地管理法》, 對(duì)戶的概念進(jìn)行明確。有學(xué)者認(rèn)為, 申請(qǐng)農(nóng)村宅基地“一戶”的概念, 不等于也不應(yīng)該等于戶口簿的“一戶”概念, 應(yīng)該是具備申請(qǐng)宅基地基本條件的“一戶”。 (2)
2. 落實(shí)宅基地“拆舊建新”
一方面, 動(dòng)用行政權(quán)力, 加強(qiáng)督查和強(qiáng)制拆除, 嚴(yán)格落實(shí)政策, 通過行政威懾力增加違規(guī)成本, 減少僥幸心理, 形成“拆舊建新”的自覺意識(shí)。另一方面, 實(shí)行用途管制, 集體可以以拆舊作為新宅基地動(dòng)工的許可條件。借鑒“增減掛鉤”的經(jīng)驗(yàn), 預(yù)先下達(dá)一定的用地計(jì)劃周轉(zhuǎn)指標(biāo), 引導(dǎo)農(nóng)民在規(guī)劃預(yù)留區(qū)建房, 同時(shí)逐步復(fù)墾舊村莊用地歸還建新區(qū)占用的用地計(jì)劃指標(biāo)。
3. 開展農(nóng)村居民點(diǎn)整治
合理規(guī)劃村莊土地利用, 編制宅基地整理規(guī)劃。宅基地整理規(guī)劃要注意:第一, 明確村莊建設(shè)發(fā)展的方向和定位, 尤其考慮社會(huì)主義新農(nóng)村未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì), 這就需要由上級(jí)政府在新村規(guī)劃時(shí)給予科學(xué)的指導(dǎo)。第二, 規(guī)劃要可以操作、能夠落地、建設(shè)可以承受。第三, 規(guī)劃要綜合考慮整理的綜合效益, 對(duì)宅基地進(jìn)行土地的適應(yīng)性評(píng)價(jià), 以確定整理后土地用途。第四, 同時(shí)配套道路、通訊、電網(wǎng)改造和環(huán)境整治等分項(xiàng)規(guī)劃, 解決村莊規(guī)劃落地難的問題。
作者單位：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京)土地政策研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東南學(xué)術(shù)2017年04期
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