——基于上海四區1255份農村調查問卷的分析
2015年，中央提出在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點。2016年和2017年，中央一號文件提出農地“三權分置”，支持引導農民依法自愿有償轉讓土地承包經營權益。目前農民土地承包經營權退出主要有兩種路徑：一是強制性退出：國家或地方政府以公共利益的名義征收，使部分農民被動市民化而喪失土地承包經營權；二是引導性退出：地方政府制定激勵政策，引導有條件地方的農戶自愿退出土地承包經營權，并換取一定形式的補償。
在城市化推進過程中，我國一些省市先后選點探索了引導性的土地承包經營權退出機制，并形成了各具特色的操作模式。上海作為全國社會經濟發展水平最高的地區之一，既有條件也有需求開展農民土地承包經營權有償退出的探索。因此，以上海郊區農村為對象，研究科學性和可操作性兼備的農村土地承包經營權退出機制，在理論和實踐兩方面均有積極意義。
一、上海郊區農戶承包地退出意愿問卷調研分析
（一）上海的探索實踐
上海農村人均占有耕地面積較少，除崇明區外，其他郊區農民人均承包地面積約為1畝。2015年下半年起，松江區探索開展了老年農民退出土地承包增保障的做法。截至2017年5月，全區32775名老年農民退出了36222.95畝承包地，并自愿簽訂了完全退出土地承包的確認書。2016年起，松江區對老年農民退出土地承包的（土地承包共有人中如有子女的，必須將整戶承包地全部流轉），在每人每月860元農村養老保障金的基礎上，由區財政每月再補貼664元，合計1524元，使老年農民每月收入達到上海城鎮居民保險相同的水平。其中，整戶退出承包地的中青年農民不享受老年農民社會保障補貼政策，按土地流轉每年享受折合250公斤稻谷的流轉費，2029年二輪延包結束后仍享有承包權利。
奉賢區從2017年起，對承諾將承包地流轉出的老年農民每月給予100元的退養補貼。全區57737名老年農民中，有36579人符合退出條件并自愿退出，每年每位農民1200元的退養補助金由區財政專門列支資金承擔。
（二）問卷設計與基本情況
為進一步掌握上海郊區農戶退出土地承包的意愿，退出機制的實施條件，以及影響退出土地承包的因素，筆者于2017年3月起，歷時3個月對上海松江、奉賢、金山、崇明等4個遠郊地區有承包地的農戶開展了問卷調查，并進村入戶對村干部和村民進行了座談。
問卷設計包含了四方面的內容：一是基本信息，包括性別、年齡、學歷、職業等，可作為問卷核心問題的樣本類型遴選項；二是家庭經濟情況，包括年收入、房產、汽車等，用以觀察家庭經濟條件對退出土地承包意愿的影響；三是土地承包信息，包括面積、地塊數、流轉情況等，用以觀察承包地利用現狀對退出土地承包意愿的影響；四是退出土地承包的意愿以及對補償條件的意愿。
調查問卷共發放并回收了1255份，均為有效問卷，其中松江區277份，奉賢區298份，金山區394份，崇明區286份，各項指標統計值符合正態分布的基本要求。
（三）退出土地承包的影響因素
統計顯示，全部1255名受訪農戶中，有820人表示愿意退出土地承包，比例為65.3%；有435人表示不愿退出土地承包，比例為34.7%。從調研情況看，影響農戶退出土地承包意愿的因素，可以歸納為經濟因素、個人因素和家庭因素三類。
經濟因素方面，筆者考察了農戶退出土地承包意愿與家庭年收入，商品房和小汽車的擁有情況的關系。統計顯示，無論家庭年收入處于哪一個檔次，受訪者關于退出土地承包的意愿大體相當，并沒有出現兩極分化的現象；同樣，受訪者退出意愿與其家庭擁有商品房和小汽車的情況也無明顯關聯。筆者認為，上海作為國內最發達的地區之一，城鄉居民家庭經濟水平普遍較高，因此經濟因素對農民是否愿意退出承包地的關鍵因素明顯減弱。與問卷統計結果相呼應的是，在座談時，筆者了解到家庭經濟條件較好的農戶對承包地有較高的預期，待價而沽不愿退出的反而不在少數。
個人因素方面，筆者發現年齡、學歷和職業情況能夠影響農戶退出土地承包的意愿。年紀輕、學歷高、非農就業的受訪農戶，由于掌握一定的職業技能，擁有穩定的工作收入，承包地的經濟和社會保障功能對他們而言較為淡化，因此一般愿意退出土地承包經營權。統計顯示，35-45歲的青壯年受訪農戶愿意退出的比例為74.3%，高于60歲以上的受訪農戶（63%）；高中（含中專）學歷的受訪農戶，愿意退出的比例為70.3%，高于初中以下學歷的農戶（64.8%）；非農就業的受訪農戶，愿意退出的比例為69.7%，而純務農的受訪農戶，愿意退出的比例則為60.9%。
家庭因素方面，筆者認為影響退出土地承包意愿的，主要是承包地情況和家庭結構。從承包地流轉情況看，全部流轉的農戶中愿意退出的比例為66.5%，高于部分流轉的農戶（59.4%）。實地調研發現，松江和奉賢兩區承包地流轉率分別是99%和70%，金山和崇明兩區承包地流轉率均為50%，而這四區受訪農戶愿意退出土地承包意愿的比例分別是98.9%、78.9%、39.8%和53.8%，顯然承包地流轉率與退出意愿存在著對應關系。問卷統計還顯示，松江、奉賢、金山、崇明四區受訪農戶家庭平均擁有承包地面積分別為2.8畝、2.6畝、4.2畝和3.4畝，對應退出意愿可知，家庭承包地越多的農戶越不愿意退出土地承包。此外，筆者在調研座談時了解到，已與子女分戶承包的老夫妻農戶，由于迫切希望提早享受社會保障，因此普遍愿意一次性全部退出土地承包，且年齡越大，退出承包地換取增加社會保障的意愿越強烈。
（四）退出承包地后補償方式的選擇
對愿意退出土地承包的受訪農戶，問卷設計了三種補償方式，分別是“一次性經濟補償，每畝承包地補償5萬元左右”、“承包經營權證上的人都取得類似鎮保的保障水平”、“每畝承包地補償2萬左右，承包經營權證上的人都解決就業”。統計結果表明，選擇“承包經營權證上的人都取得類似鎮保的保障水平”的有441人，排位第一，比例為53.8%；選擇“一次性經濟補償，每畝承包地補償5萬元左右”的有233人，比例為28.4%；選擇“每畝承包地補償2萬左右，承包經營權證上的人都解決就業”的有102人，比例為12.4%；另有44人不認可上述三種補償標準，希望另行設計。
對441名選擇“承包經營權證上的人都取得類似鎮保的保障水平”的農戶，筆者作了跟蹤分析：45歲以上的有305人，占69.2%；初中及以下學歷的有296人，占67.1%；從事農業（純務農和兼業）的有295人，占66.9%；家庭年收入4萬元以下的有159人，占36.1%；承包地全部流轉出去的有357人，占81%。由此可知，選擇該補償方式的受訪農戶，多為中老年群體，其文化程度相對偏低，家庭經濟收入較低，從事農業生產且沒有保留承包地的相對較多，因此把承包地視為養老的重要保障。
對不愿意退出土地承包的受訪農戶，問卷設計了四種理由，分別是“補償力度不夠”、“與補償無關，希望承包地能留給后代”、“不了解政策，吃不準”、“愿意從事農業，有穩定感”。統計結果表明，有208人選擇“補償力度不夠”，占47.8%；選擇“不了解政策，吃不準”的有134人，占30.8%；表示希望將承包地留給后代和愿意從事農業的受訪對象分別為64名和29名，分別占14.7%和6.7%。顯然，不愿退出土地承包的農戶主要是認為補償力度不夠，這從側面印證了愿意退出承包地農戶的意愿，即只要補償達到了心理價位，農戶是愿意退出土地承包的。
二、結論和對策建議
通過問卷調查，筆者認為上海農村土地承包經營權退出機制探索了兩種模式，即松江的完全退出和奉賢的不完全退出，它們都具有典型示范引領的意義。對于不完全退出者，在不放棄承包權的情況下，土地保障功能依然存在，其退出補償標準主要基于“二輪”土地承包期剩余年限和承包地年均流轉收益標準，給予適當社會保障補助，這也是奉賢區受訪農戶退出土地承包意愿高于金山、崇明兩區的原因所在。對于完全退出者，由于農地承包者失去了“二輪”承包期內和期滿后的土地承包經營權以及附著其上的所有福利，退出的補償標準不能由土地的農業收入價值所決定，還要綜合考慮土地的保障價值以及預期收益。退出補償標準可基于農業收入的流轉價值、當前的社會保障水平，以及適當、合理的預期收益進行綜合測算。
此外，根據問卷分析結果，筆者認為推進農村土地承包經營權退出需要滿足一定的客觀條件。一是政策實施區域要有較高的城鎮化率。城鎮化率越高，農戶的生產生活方式就越與城鎮居民近似，越容易融入城市，承包地的社會保障屬性越弱，退出土地可獲得較客觀的經濟收益。二是農村土地承包確權登記頒證工作扎實。農村承包地確權登記頒證，有利于明晰土地的財產權利，有利于規范土地流轉，實現農業適度規模經營。三是政策實施區域要有較高的經濟發展水平。四是政府要制訂出臺相關引導性政策。
針對上述結論，筆者認為將來進一步探索農村土地承包經營權退出機制應采取五方面的措施：
一要因地制宜確定選擇退出模式。在試點開展農民土地承包經營權有償退出過程中，建立多元化的退出模式，是當前和今后一段時期需要不斷探索研究的重點。在推進過程中，既要考慮“二輪”承包期內農民所擁有土地承包權和經營權的退出，還要研究“二輪”承包期滿后的土地承包經營權歸屬問題，要統籌兼顧，不能搞一刀切。辨證地看，未來上海開展農民土地承包經營權有償退出的重點，應放在引導完全退出上。
二要充分尊重農民意愿。政府部門在探索推行退出土地承包政策時，必須因地制宜，在條件成熟的地區先行試點；應尊重農戶的個人意愿，并充分考慮不同農戶群體的訴求；政策設計要有彈性，分類制定補償方案供農戶選擇，從而保障政策實施的公平性，提高施政滿意度。
三要加快戶籍制度配套改革。建議建立健全完整的社會保障體系，即從激勵農戶主動退出承包地及農戶長遠生計考慮，為農民建立一個“福利包”，主要包含社會保障，包括失業、養老、醫療、工傷等保險；教育保障，讓完全退出承包經營權的農戶子女能享受在城市公立學校平等入學的權利；住房保障，將完全退出承包經營權的農戶納入政府住房保障體系等。
四要繼續提高非農就業水平。農民只有擁有穩定的工作和社會保障才可能會放棄土地。要幫助農民提高非農就業能力，開展多層次、多領域、多形式的職業教育、技能培訓，提升其融入城市的能力。
五要完善土地承包經營權證。目前全國各地正在開展的土地承包經營權確權登記頒證工作，頒發的權證是承包權和經營權合一的。需要探索頒發土地經營權證，為今后分階段有步驟實現不完全退出經營權和完全退出承包權提供支撐。在此基礎上，還應加快對《農村土地承包法》的修改完善，從而在法律上對探索土地承包經營權退出機制予以保障。
作者單位：上海市農業委員會；上海市農業科學院
中國鄉村發現網轉自：《農村經營管理》2017年第11期
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