摘要：對(duì)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，應(yīng)以“權(quán)利賦予和回歸、權(quán)利行使和運(yùn)作、權(quán)利救濟(jì)和保障”為邏輯主線，以理順、平衡、協(xié)調(diào)農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)體與國(guó)家的復(fù)雜關(guān)系為基本目標(biāo)，通過(guò)為農(nóng)民集體與其成員之間分配經(jīng)濟(jì)利益提供公平務(wù)實(shí)的科學(xué)規(guī)則和運(yùn)行方式，真正實(shí)現(xiàn)通過(guò)集體、依靠集體使農(nóng)民個(gè)體持續(xù)增收，并獲得充分有效的救濟(jì)渠道，發(fā)揮法律制度的保障和規(guī)制作用。就法律制度構(gòu)造而言，應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行以下五個(gè)方面的工作：尊重民意，保障農(nóng)民公平享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；落實(shí)選擇權(quán)，由農(nóng)民決定是分還是統(tǒng)，走出“只能分無(wú)力統(tǒng)”困境；減少管制，推動(dòng)宅基地使用權(quán)適度流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；合理配置集體成員權(quán)，讓農(nóng)民分享集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益；打破家戶，從根本上實(shí)現(xiàn)和保障婦女享有各項(xiàng)土地權(quán)利。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地；財(cái)產(chǎn)權(quán)利；法律制度；農(nóng)民集體；農(nóng)民個(gè)體
中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“十八屆三中全會(huì)《決定》”）關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策出臺(tái)后，2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，標(biāo)志著農(nóng)村土地制度改革正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》為農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作奠定了法制基礎(chǔ)。如何在試點(diǎn)工作中進(jìn)而在農(nóng)村土地制度改革中以法律制度形式保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，需要實(shí)現(xiàn)從觀念到制度的重大變革。
在理論層面，以往理論研究和立法的重點(diǎn)主要集中在農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的擴(kuò)展和保護(hù)，對(duì)農(nóng)民集體在維護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面所起的不可替代的作用關(guān)注不夠。對(duì)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，本文以理順、平衡、協(xié)調(diào)農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)體與國(guó)家之間的關(guān)系為基本目標(biāo)，通過(guò)為農(nóng)民集體與其成員之間分配經(jīng)濟(jì)利益提供公平務(wù)實(shí)的科學(xué)規(guī)則和運(yùn)行方式，真正實(shí)現(xiàn)通過(guò)集體、依靠集體使農(nóng)民個(gè)體持續(xù)增收，發(fā)揮法律制度的保障和規(guī)制作用。在農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù)問(wèn)題上，真正實(shí)現(xiàn)從“重農(nóng)民個(gè)體、輕農(nóng)民集體”到“既重視農(nóng)民個(gè)體、又重視農(nóng)民集體”的轉(zhuǎn)變。
在實(shí)踐層面，課題組充分運(yùn)用田野調(diào)查方法，于2015年7-8月間，針對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)中的問(wèn)題，對(duì)7省21縣504戶進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“82村調(diào)研”），取得了眾多一手資料，以期對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度進(jìn)行發(fā)現(xiàn)性描述。
本文首先提出農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的觀念與思路；其次，針對(duì)農(nóng)民具體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利設(shè)置相應(yīng)的具體保護(hù)制度，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)及婦女土地權(quán)益保護(hù)；最后，提出農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的基本結(jié)論和立法建議。
一、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的觀念轉(zhuǎn)變與立法思路
農(nóng)民在土地權(quán)利享有上存在權(quán)利空白、虛化和殘缺，權(quán)利行使低效，侵害救濟(jì)乏力，制度配套不足等各種問(wèn)題。一言以蔽之，農(nóng)民土地權(quán)利貧困化現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民的可行能力低下。而作為“三農(nóng)” 問(wèn)題實(shí)質(zhì)的農(nóng)民問(wèn)題又不僅僅是單一的農(nóng)民問(wèn)題，還涉及國(guó)家、集體等多方的利益平衡。為確保農(nóng)民所享權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)并給予切實(shí)保護(hù)，就必須理順農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的法律地位及相互之間的權(quán)利義務(wù)，就必須明確國(guó)家的定位和職能，規(guī)范公權(quán)力的行使。這要求以農(nóng)民主體地位理論作為保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法理基礎(chǔ)，把農(nóng)民權(quán)利理論作為保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基本依據(jù)，把各主體之間權(quán)利的平衡與均衡是保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。同時(shí)，我們還應(yīng)堅(jiān)持并貫徹以下理念，作為研究的先導(dǎo)：（1）貫徹充分尊重農(nóng)民意愿和主體地位、發(fā)揮其積極能動(dòng)作用的價(jià)值目標(biāo)。（2）堅(jiān)持法律的視角切入我國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利法律保護(hù)研究，順應(yīng)用制度規(guī)范社會(huì)各種重大問(wèn)題這一社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的必然趨勢(shì)，提升治理能力。（3）實(shí)現(xiàn)從重視個(gè)體到個(gè)體和集體并重的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利法律制度構(gòu)建在充分重視農(nóng)民個(gè)體權(quán)益保護(hù)的同時(shí)又注重依靠農(nóng)民集體、通過(guò)農(nóng)民集體來(lái)保護(hù)農(nóng)民個(gè)體權(quán)益，實(shí)現(xiàn)集體成員、農(nóng)民集體和國(guó)家的利益平衡和和諧共贏。（4）農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利法律保護(hù)制度應(yīng)貫徹全程保護(hù)理念。（5）追求法律保護(hù)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)化、體系化和完整性，在實(shí)體和程序上完整實(shí)現(xiàn)。
對(duì)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，我們以“權(quán)利賦予和回歸、權(quán)利行使和運(yùn)作、權(quán)利救濟(jì)和保障”為邏輯主線，以理順、平衡、協(xié)調(diào)農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)體與國(guó)家的復(fù)雜關(guān)系為基本目標(biāo)，通過(guò)為農(nóng)民集體與其成員之間分配經(jīng)濟(jì)利益提供公平務(wù)實(shí)的科學(xué)規(guī)則和運(yùn)行方式，真正實(shí)現(xiàn)通過(guò)集體、依靠集體使農(nóng)民個(gè)體持續(xù)增收，并獲得充分有效的救濟(jì)渠道，發(fā)揮法律制度的保障和規(guī)制作用。
以往理論研究和立法的重點(diǎn)主要集中在農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的擴(kuò)展和保護(hù)，對(duì)農(nóng)民集體在維護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面所起的不可替代的作用關(guān)注不夠。農(nóng)業(yè)不僅受自然風(fēng)險(xiǎn)的制約，又受社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的影響，處于“日趨分散的離散性生存處境”的農(nóng)民抵御自然災(zāi)害和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力更弱，迫切需要合作互助，在個(gè)體維權(quán)不足以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)時(shí)更是需要依靠集體的力量改變?nèi)鮿?shì)的境遇。法律應(yīng)通過(guò)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)使以經(jīng)濟(jì)聯(lián)合為主要導(dǎo)向的集體發(fā)展起來(lái)，從而真正擔(dān)負(fù)起維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)使命。而且，農(nóng)民的利益增加與權(quán)利擴(kuò)展也需要集體提供助力。概言之，農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)和利益增加需要相應(yīng)的組織資源。而現(xiàn)有的組織資源主要為村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織。相比作為政治制度安排且行政化、依附性的村民自治組織，集體經(jīng)濟(jì)組織有其倫理、歷史和政治上的正當(dāng)性以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。可見(jiàn)，賦予并保護(hù)農(nóng)民集體土地權(quán)利，壯大集體力量，保證農(nóng)民集體穩(wěn)定而充足的收益，對(duì)農(nóng)民而言具有重大的實(shí)踐價(jià)值。壯大農(nóng)民集體，首先是在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度中的主體性彰顯，其次是權(quán)利主要是土地權(quán)利的充實(shí)。需要特別指出的是，重視、發(fā)展農(nóng)民集體是以最終服務(wù)于農(nóng)民個(gè)體為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的，因此不能使其發(fā)展走向另一個(gè)極端——壓制、侵害甚至剝奪農(nóng)民個(gè)體利益。
從“重農(nóng)民個(gè)體、輕農(nóng)民集體”到“既重視農(nóng)民個(gè)體、又重視農(nóng)民集體”的轉(zhuǎn)變，是在主體層面的轉(zhuǎn)變，是基礎(chǔ)性和決定性的轉(zhuǎn)變。中國(guó)農(nóng)民的根本問(wèn)題是權(quán)利問(wèn)題。因此，我們還應(yīng)在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)主體所享利益形態(tài)的轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)從財(cái)產(chǎn)到財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變。這大致又可以分為兩個(gè)層面：一是從重利、讓利到還權(quán)、賦權(quán)的轉(zhuǎn)變，二是從輕視財(cái)產(chǎn)權(quán)到重視財(cái)產(chǎn)制度建設(shè)。
鑒于土地是我國(guó)農(nóng)民及其集體所擁有的最重要自然資源，是其賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，因此還權(quán)賦權(quán)與把財(cái)產(chǎn)權(quán)做實(shí)做全主要針對(duì)的是農(nóng)村土地上的權(quán)利，這亦是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)和前提。
就農(nóng)民集體而言，就是要明確其農(nóng)村土地所有權(quán)主體的身份和地位，在法律上的首要表現(xiàn)就是“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”，這也正是十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)此予以強(qiáng)調(diào)的真義所在。具體而言，一是要對(duì)享有的所有權(quán)進(jìn)行確認(rèn)、固定并予以公示，進(jìn)而產(chǎn)生公信力和作為對(duì)抗各種侵害、不當(dāng)干預(yù)的前提性制度安排。二是要充實(shí)所有權(quán)的內(nèi)涵，保證所有權(quán)主體切實(shí)享有完整的權(quán)能特別是使用（在符合土地利用規(guī)劃、嚴(yán)格土地用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下改變土地用途，進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)）、收益（依法收取合理地租用以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)造福于其成員）和處分權(quán)能（反對(duì)借公共利益之名進(jìn)行的強(qiáng)制性的商業(yè)征收），能自由、有效地行使權(quán)利，凸顯其應(yīng)有的尊崇地位。
就農(nóng)民個(gè)體而言，其財(cái)產(chǎn)權(quán)的充實(shí)和完整只有從實(shí)體和程序兩個(gè)維度才能更有效地實(shí)現(xiàn)。（1）從實(shí)體的角度看，一是在依法保障其真正、公平地享有并能自主行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上建立健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、加強(qiáng)土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)，重申其所負(fù)的與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的各項(xiàng)義務(wù)和責(zé)任，同時(shí)賦予農(nóng)民選擇權(quán)，落實(shí)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。二是對(duì)自留地（山）享有的權(quán)利，回歸傳統(tǒng)，即恢復(fù)作為保障農(nóng)民生活的類所有權(quán)性質(zhì)權(quán)利的本來(lái)面目，超越傳統(tǒng)，同時(shí)做到規(guī)劃利用、高效利用并保證集體有權(quán)依法監(jiān)管。三是要做實(shí)其享有的宅基地使用權(quán)，強(qiáng)化其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)與耕地保護(hù)政策及土地管理制度的協(xié)調(diào)，發(fā)揮集體的統(tǒng)籌作用。四是根據(jù)實(shí)踐需求，針對(duì)集體建設(shè)用地制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與集體公益性建設(shè)用地的分類規(guī)范，積極推進(jìn)前者的流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，助推新型城鎮(zhèn)化，通過(guò)理順農(nóng)民作為成員與農(nóng)民集體之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地增值收益在農(nóng)民、集體和國(guó)家之間合理分配。五是引入性別視角，從立法上強(qiáng)化對(duì)婦女的土地權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。（2）從程序的角度看，一是保障農(nóng)民作為集體成員所享有的公平、有效參與各項(xiàng)集體事務(wù)決策的權(quán)利，這既是農(nóng)民作為集體一分子所應(yīng)享有的成員權(quán)，也是農(nóng)民作為農(nóng)村土地使用權(quán)人所享有權(quán)利的應(yīng)有之義；二是在涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和個(gè)體使用權(quán)的政府活動(dòng)中，農(nóng)民作為行政相對(duì)人和利害關(guān)系人也應(yīng)享有相應(yīng)的權(quán)利，如在城鄉(xiāng)規(guī)劃與集體土地征收中，存在著程序性權(quán)利缺失、模糊與程序規(guī)則失范、隨意的現(xiàn)象，因此應(yīng)切實(shí)保障農(nóng)民參與的程序性權(quán)利。
此外，我們還可以運(yùn)用類型化思維，以功用為標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)民所享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)分為以下幾類：一是生存型財(cái)產(chǎn)權(quán)，主要有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留地（山）使用權(quán)；二是發(fā)展型財(cái)產(chǎn)權(quán)，主要為集體建設(shè)用地使用權(quán)；三是混合型財(cái)產(chǎn)權(quán)，其中有地役權(quán)。在具體實(shí)現(xiàn)的過(guò)程、步驟和途徑上對(duì)不同類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)進(jìn)行有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。
二、尊重民意，保障農(nóng)民公平享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
公平享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是最大的民意，是農(nóng)民樸素公平觀的集中反映，是法理的邏輯使然，更是實(shí)踐的邏輯使然。農(nóng)民的樸素公平觀，是指集體成員對(duì)集體等主體的付出與集體等主體對(duì)成員這種付出的回報(bào)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入了“迎法下鄉(xiāng)”的新常態(tài)，但這種新常態(tài)若離開(kāi)了農(nóng)民樸素公平觀及其作用機(jī)制，不但法律難以正常實(shí)施，村莊內(nèi)部的治理秩序就將難以維系，從而危及農(nóng)村穩(wěn)定與社會(huì)和諧。
農(nóng)民樸素的公平觀大致可以概括為以下幾點(diǎn)：（1）生存第一：保證所有集體成員的基本生存。有別于傳統(tǒng)小農(nóng)，農(nóng)民的生活方式發(fā)生了新的變化，如農(nóng)民可借此脫離土地，轉(zhuǎn)化為工商勞動(dòng)者。然而，對(duì)生存第一的首要考慮使得他們寧愿選擇佃農(nóng)的生存方式，也不去當(dāng)掙工資的工人。因?yàn)橥瑒趧?dòng)力市場(chǎng)的不確定性相比，他們更喜歡土地收入的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。這恰恰是我國(guó)農(nóng)村土地集體所有的重要制度優(yōu)勢(shì)，即可以通過(guò)農(nóng)村土地作為基本保障給予進(jìn)城失敗農(nóng)民留下返鄉(xiāng)的權(quán)利。但承包地“生不增，死不減”使部分集體成員的生存無(wú)法保障。總體來(lái)看，“增人不增地，減人不減地”導(dǎo)致嚴(yán)重的不公平，與農(nóng)民的樸素公平觀相背離。2015年7-8月間，課題組對(duì)河南省、山東省、黑龍江省、浙江省、貴州省、湖北省、廣東省等7省，每省4縣12村72戶，共504戶的調(diào)研結(jié)果顯示，只有23.31%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“增人不增地，減人不減地”政策合理。當(dāng)問(wèn)及“自2003年《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以來(lái)，您認(rèn)為本村土地承包經(jīng)營(yíng)中主要問(wèn)題是什么？”49.8%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為，承包地調(diào)整問(wèn)題是本村土地承包經(jīng)營(yíng)中的主要問(wèn)題。（2）權(quán)責(zé)統(tǒng)一：權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)等。在我國(guó)農(nóng)村“迎法下鄉(xiāng)”的過(guò)程中，權(quán)利義務(wù)對(duì)等更應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，片面強(qiáng)化農(nóng)民的個(gè)人權(quán)利削弱甚至是忽視農(nóng)民對(duì)集體的義務(wù)，最終并不利于農(nóng)民權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)，只是培養(yǎng)了更多有權(quán)利無(wú)義務(wù)的“無(wú)公德”農(nóng)民。在稅費(fèi)改革之前，農(nóng)民擁有承包村社集體所有土地的權(quán)利和繳納相應(yīng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的義務(wù)之間存在對(duì)等關(guān)系；在農(nóng)村公共品供給中，農(nóng)戶承擔(dān)經(jīng)濟(jì)成本與享有相關(guān)收益之間存在對(duì)等關(guān)系。但稅費(fèi)改革之后，法律和政策層面片面強(qiáng)化農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，虛化集體土地所有權(quán)，使集體和成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡，多數(shù)農(nóng)戶只享有權(quán)利，卻不承擔(dān)任何義務(wù)；集體只承擔(dān)義務(wù)，卻沒(méi)有任何權(quán)利。（3）多數(shù)人決：保障民意的形成與貫徹。隨著村莊內(nèi)結(jié)構(gòu)的變化，“半熟人社會(huì)”的生成，使村莊內(nèi)的約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制日益失靈，鄉(xiāng)土社會(huì)出現(xiàn)了一定程度的公共權(quán)威真空，農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式的變遷使得傳統(tǒng)的公共權(quán)威很難再真正復(fù)興，如何在農(nóng)地領(lǐng)域真正實(shí)現(xiàn)多數(shù)人決，解決部分“釘子戶”的難題已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理的重要議題。
《農(nóng)村土地承包法》應(yīng)尊重農(nóng)民的這種公平觀，在制度設(shè)計(jì)和法律修改中加以考慮，依循法理邏輯和目的體系進(jìn)行回應(yīng)：（1）尊重農(nóng)民“生存第一”的要求，在土地承包關(guān)系中，公平分配土地，土地公平享有，通過(guò)承包土地小幅調(diào)整和機(jī)動(dòng)地預(yù)留政策對(duì)集體成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行重新配置。第一，承包地調(diào)整的目標(biāo)在于以再分配協(xié)調(diào)差距，避免集體成員之間出現(xiàn)分化，通過(guò)尊重農(nóng)民樸素的公平觀以期維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。在保持土地承包政策總體穩(wěn)定的前提下，賦予農(nóng)民集體對(duì)土地的小幅調(diào)整權(quán)利是村莊維持土地均分的重要手段。在《農(nóng)村土地承包法》修改中，應(yīng)允許通過(guò)個(gè)別農(nóng)戶之間承包地的多退少補(bǔ)達(dá)到土地均分的目的，并在法律中明確規(guī)定允許農(nóng)民集體每5年通過(guò)小幅調(diào)整方式對(duì)部分農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行重新配置。第二，對(duì)承包地調(diào)整權(quán)的適用情形進(jìn)行明晰。《農(nóng)村土地承包法》第27條第2款和《物權(quán)法》第130條規(guī)定的是“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，該“特殊情形”應(yīng)作擴(kuò)大解釋，除了部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的情形，還應(yīng)包括因一定期間內(nèi)本集體組織的人口增減而需要將人口減少戶的承包地調(diào)整給未取得承包地的新增人口戶的情形，以及農(nóng)戶的承包地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)的情形，或者失地農(nóng)戶要求繼續(xù)承包土地的情形；第三，允許農(nóng)民集體在新開(kāi)墾增加的或收回的承包地中繼續(xù)預(yù)留不超過(guò)5%的機(jī)動(dòng)地，超過(guò)部分必須重新發(fā)包給農(nóng)戶，且規(guī)定預(yù)留的機(jī)動(dòng)地只能用于解決人地矛盾。（2）堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，實(shí)現(xiàn)發(fā)包方與承包方之間的權(quán)利義務(wù)對(duì)等。造成實(shí)踐中農(nóng)民個(gè)體有權(quán)利無(wú)義務(wù)、農(nóng)民集體有義務(wù)無(wú)權(quán)利局面的重要原因是法律和政策對(duì)集體土地所有權(quán)及其利益的漠視和虛置。以“動(dòng)態(tài)的、相對(duì)平均的土地分配制度”取代“靜態(tài)的、絕對(duì)平均的土地分配制度”。所謂“動(dòng)態(tài)、相對(duì)平均的土地分配制度”，是指在尊重農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)主體身份和細(xì)化和明確農(nóng)民集體的發(fā)包權(quán)和收回權(quán)的前提下，在土地承包權(quán)人和實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)人已經(jīng)發(fā)生現(xiàn)實(shí)分離的情況下，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益在集體成員間進(jìn)行分配，“調(diào)賬不調(diào)地”，恰當(dāng)分割承包地流轉(zhuǎn)主要是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)收益，最終不再調(diào)整承包地，既保證土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又保證農(nóng)民集體和集體成員土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，還保證實(shí)際耕種人的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。（3）在法律框架下賦予集體成員多數(shù)人決的合法性，不能因極少數(shù)人的利益訴求而否定多數(shù)人的利益主張，當(dāng)然，也應(yīng)控制“多數(shù)人的暴政”。《農(nóng)村土地承包法》修改中應(yīng)首先進(jìn)行賦權(quán)，即法律應(yīng)將涉及農(nóng)村土地承包的重大事項(xiàng)決策權(quán)真正賦予集體成員，特別是包括承包地的調(diào)整、種糧直補(bǔ)款的使用和承包地有償使用制度。在《農(nóng)村土地承包法》修改中，應(yīng)尊重而不是削弱農(nóng)民集體的主體地位。
在現(xiàn)行立法和社會(huì)實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生移轉(zhuǎn)物權(quán)的效果的（如轉(zhuǎn)讓、互換等），權(quán)利人將喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生創(chuàng)設(shè)物權(quán)的效果的（如抵押），在抵押權(quán)可得實(shí)現(xiàn)之時(shí)，權(quán)利人也將面臨著喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的生產(chǎn)和生活保障功能，《2014年中央一號(hào)文件》以經(jīng)濟(jì)學(xué)界三權(quán)分置學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)首次在中央文件中正式提出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”術(shù)語(yǔ)和概念。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》進(jìn)一步闡明了這一理論。但這一經(jīng)濟(jì)理論如何在法律上得以表達(dá)，在法學(xué)界存在巨大爭(zhēng)議。
雖然三權(quán)分置學(xué)說(shuō)存在與既有物權(quán)體系相容性不夠、造成權(quán)利層次體系復(fù)雜等不足，但我們也要正視其在現(xiàn)行政策體制下所具有的政策目標(biāo)宣示、政策方案說(shuō)明、社會(huì)實(shí)踐解釋的獨(dú)特價(jià)值：第一，“落實(shí)集體所有權(quán)”，就是要堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有制，“尊重作為所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用、在促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面的橋梁作用”。這也與重視、發(fā)展集體以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的價(jià)值目標(biāo)契合。第二，“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”，就是要傳達(dá)“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”的政策目標(biāo)，就是要讓“承包權(quán)始終屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶”，目前要“界定集體成員資格、鎖定集體成員范圍，在起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)上落實(shí)‘長(zhǎng)久不變’，并對(duì)承包權(quán)的權(quán)能邊界進(jìn)行清晰界定”，因而也是對(duì)農(nóng)民樸素公平觀的回應(yīng)以及對(duì)生存權(quán)的落實(shí)。第三，“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，就是要鼓勵(lì)符合條件的承包地以多種形式流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，“其實(shí)質(zhì)就是賦予農(nóng)民更完整、更有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)增加農(nóng)民轉(zhuǎn)讓權(quán)的價(jià)值”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定的根本目標(biāo)。總之，“三權(quán)分置是深化農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐探索，體現(xiàn)了中國(guó)特色農(nóng)村土地制度改革的理論創(chuàng)新。”
三權(quán)分置的經(jīng)濟(jì)理論所反映的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和生產(chǎn)關(guān)系是，承包土地流轉(zhuǎn)之后所產(chǎn)生的權(quán)利分離和配置問(wèn)題。在土地流轉(zhuǎn)不頻繁時(shí)，承包地由農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置足以反映此時(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，但“在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又發(fā)生分離，演變成承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩部分，從而形成了所謂的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’的狀態(tài)。”三權(quán)分置之后，如何確定承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容即成了擺在我們面前的迫切問(wèn)題，無(wú)論是《農(nóng)村土地承包法》的修改，還是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押規(guī)則的設(shè)計(jì)，無(wú)不端賴于此。
為了與現(xiàn)有制度相銜接，三權(quán)分置學(xué)說(shuō)在法律上可以表達(dá)為：其一，為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，集體土地所有權(quán)人（集體經(jīng)濟(jì)組織）在其所有權(quán)之上為本集體農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，體現(xiàn)著集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的法權(quán)關(guān)系。此際，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“集體土地所有權(quán)”分置，并被賦予物權(quán)性質(zhì)，穩(wěn)定地傳達(dá)著集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的土地利用關(guān)系。其二，如其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利用該農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則由該農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)戶之間簽訂利用合同（流轉(zhuǎn)合同），由農(nóng)地利用者在農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這里，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分置，也被賦予物權(quán)性質(zhì)，以傳達(dá)穩(wěn)定其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶之間土地利用關(guān)系的信號(hào)。如此設(shè)計(jì)，便于說(shuō)明和解釋目前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)：就不流轉(zhuǎn)的農(nóng)地，農(nóng)地利用關(guān)系即表達(dá)為“集體的土地所有權(quán)+農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，沒(méi)有必要把農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解為土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；就欲流轉(zhuǎn)的農(nóng)地，農(nóng)地利用關(guān)系表達(dá)為“集體的土地所有權(quán)+農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屆滿，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)即除去，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即回復(fù)其圓滿狀態(tài)，農(nóng)戶可以自己行使，也可以再次在其上為他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
此外，在土地承包經(jīng)營(yíng)體制變革進(jìn)程中自留地（山）使用權(quán)幾乎成了被遺忘在角落的“棄兒”。從我國(guó)農(nóng)村土地所有制的歷史演變、功能初衷與社會(huì)實(shí)踐來(lái)看，自留地（山）使用權(quán)主要用于滿足農(nóng)民基本生活需求（如種植瓜果蔬菜、養(yǎng)殖牲畜、砍柴取火），在效果和地位上強(qiáng)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等他物權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中，少數(shù)村集體不尊重自留地（山）權(quán)屬現(xiàn)狀，將已經(jīng)分配給農(nóng)戶的自留地（山）收回后重新發(fā)包，對(duì)現(xiàn)有秩序造成沖擊，并成為少數(shù)村干部借以侵害農(nóng)民權(quán)益的幌子且難以通過(guò)訴訟得到保護(hù)。立法應(yīng)對(duì)自留地（山）給予足夠的重視，進(jìn)行相應(yīng)的制度構(gòu)建，在庭院經(jīng)濟(jì)因宅基地集約利用、村莊合并集中居住被政府強(qiáng)力推進(jìn)而遭到摧毀的當(dāng)下更是凸顯出不可替代的意義和價(jià)值。
三、落實(shí)選擇權(quán)，由農(nóng)民決定是分還是統(tǒng)，走出“只能分無(wú)力統(tǒng)”困境
十八屆三中全會(huì)《決定》提出加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系：堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新；同時(shí)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。在實(shí)踐中，作為長(zhǎng)期被忽略的話題，集體經(jīng)營(yíng)存在哪些問(wèn)題？統(tǒng)分結(jié)合中的“分”是指家庭承包，分散經(jīng)營(yíng)；“統(tǒng)”至少包括兩層含義：集體直接對(duì)集體農(nóng)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)；集體解決農(nóng)民一家一戶由于其自身規(guī)模的狹小性、不完全性和局限性而無(wú)力單獨(dú)解決的問(wèn)題，如基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)田灌溉、生產(chǎn)與流通的聯(lián)結(jié)，抗御嚴(yán)重自然災(zāi)害等生產(chǎn)、技術(shù)、信息服務(wù)。但農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制在實(shí)踐中面臨著只“分”不“統(tǒng)”、重農(nóng)民個(gè)人輕集體的困境，集體“統(tǒng)”層的功能弱化甚至缺失，成為只完成了一半的“跛腿”式改革。所謂“完成了一半的改革”，一方面是指沒(méi)有建立“統(tǒng)”層的法律制度，另一方面也是指只建立了農(nóng)戶一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次，集體經(jīng)營(yíng)層次在大部分地區(qū)還很薄弱。雖然近年來(lái)，專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體正在興起，十八屆三中全會(huì)《決定》明確支持這些新型經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮更大作用，但新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的興起能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)民全體的持續(xù)增收和農(nóng)村社會(huì)的普遍富裕，仍需進(jìn)一步考量。對(duì)于多數(shù)普通村而言，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給缺失仍是制約農(nóng)民持續(xù)增收最大的難題，多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體著眼于自身發(fā)展，對(duì)于村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給助益不大，如多數(shù)村莊的水利設(shè)施仍依靠國(guó)家和集體的資金投入，并由集體具體負(fù)責(zé)落實(shí)。從這個(gè)意義上講，集體仍是“統(tǒng)”層中最重要的主體，集體“統(tǒng)”層作用的發(fā)揮對(duì)于鞏固村莊共同體具有主導(dǎo)作用。
遺憾的是，集體土地所有權(quán)虛化、集體有分無(wú)統(tǒng)，“統(tǒng)”層缺失卻是當(dāng)前農(nóng)村的最大現(xiàn)實(shí)，集體“統(tǒng)”層缺失成為我國(guó)中部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不佳的主要原因。這具體表現(xiàn)為：（1）集體經(jīng)營(yíng)的法律規(guī)范缺失。集體作為集體土地所有權(quán)人，既可以將土地發(fā)包給集體成員經(jīng)營(yíng)，也可以由集體自己進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，但集體經(jīng)營(yíng)面臨法律障礙，集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能受到不當(dāng)限縮。（2）集體“統(tǒng)”層的主體及其利益實(shí)現(xiàn)缺位。集體“統(tǒng)”層的實(shí)現(xiàn)需要主體基礎(chǔ)，但實(shí)踐中，集體“統(tǒng)”層的主體及其利益實(shí)現(xiàn)方面均存在問(wèn)題：一是集體的法律地位不清晰；二是集體無(wú)法通過(guò)農(nóng)地獲取收益，集體的“空殼化”導(dǎo)致村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)部分缺失；三是集體“統(tǒng)”層的法權(quán)基礎(chǔ)喪失。多數(shù)集體農(nóng)地法權(quán)基礎(chǔ)缺失，導(dǎo)致其地位弱勢(shì)。法權(quán)基礎(chǔ)是指在集體與成員的農(nóng)地權(quán)利關(guān)系中，集體由于喪失承包地的發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)和收回權(quán)，導(dǎo)致出現(xiàn)承包方為所欲為，發(fā)包方卻無(wú)可奈何的現(xiàn)象，這種絕對(duì)弱勢(shì)地位的持續(xù)，導(dǎo)致集體失去帶領(lǐng)集體成員形成集體行動(dòng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
對(duì)集體“統(tǒng)”層進(jìn)行法律規(guī)制必不可少：（1）科學(xué)設(shè)計(jì)集體經(jīng)營(yíng)法律制度。法律層面應(yīng)允許集體以集體經(jīng)營(yíng)的方式行使集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式應(yīng)遵循宜分著分，宜統(tǒng)則統(tǒng)的總體原則。集體經(jīng)營(yíng)是集體土地所有權(quán)人享有使用權(quán)能的重要方式，從立法層面規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵是明確賦予集體成員對(duì)土地經(jīng)營(yíng)方式的選擇權(quán)，由集體根據(jù)集體成員的民主意志和決議決定其經(jīng)營(yíng)方式。（2）通過(guò)法律規(guī)范集體“統(tǒng)”層面的主體及其利益的實(shí)現(xiàn)。真正實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的職能分立，保障集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的法人地位。集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中職能交叉、法律人格不清導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)成為矛盾的多發(fā)地帶，甚至影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化。因此，對(duì)兩者準(zhǔn)確定性、重構(gòu)職能成為當(dāng)務(wù)之急。（3）進(jìn)行集體“統(tǒng)”層面的法權(quán)配置。立法應(yīng)充實(shí)集體對(duì)承包地的發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)和收回權(quán)，以奠定集體“統(tǒng)”層的法權(quán)基礎(chǔ)。
四、減少管制，推動(dòng)宅基地使用權(quán)適度流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的國(guó)家管制，其目的在于保障城市土地出讓和房屋買(mǎi)賣(mài)中賣(mài)方獨(dú)占所生的獨(dú)占力，現(xiàn)行的管制狀態(tài)直接影響資源的均衡配置和市場(chǎng)均衡的存在，維護(hù)的是一種不公平的利益分配，大幅度增加了社會(huì)中農(nóng)民私有房屋的交易成本，更未真正保護(hù)社會(huì)中弱者的權(quán)益；從賣(mài)方獨(dú)占城市土地出讓的事實(shí)來(lái)看，無(wú)論是農(nóng)民還是買(mǎi)房者均是弱者。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的國(guó)家管制錯(cuò)位體現(xiàn)在：一是管制對(duì)象，將“小產(chǎn)權(quán)房”買(mǎi)賣(mài)與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混為一談；二是管制方式，司法機(jī)關(guān)誤用“合同無(wú)效”理論和制度；三是管制目標(biāo)在客觀上限制農(nóng)民選擇的自由。
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的國(guó)家管制更新，一是要重新確立管制依據(jù)，超越“管制民法”與“家長(zhǎng)主義”；二是要變革管制方式，采用激勵(lì)約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的用途的國(guó)家管制一元化；三是重訂管制目標(biāo)，保障保障農(nóng)民、集體和國(guó)家的土地權(quán)益。
為此，應(yīng)當(dāng)把保護(hù)農(nóng)地權(quán)利主體真正實(shí)現(xiàn)其土地權(quán)益作為管制的理由，農(nóng)地權(quán)利的主體既包括作為所有權(quán)主體的村集體也包括作為使用權(quán)主體的農(nóng)民。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角考察，農(nóng)村地權(quán)的核心就是地主（農(nóng)民和農(nóng)民集體）分享地租和土地資本化收益的權(quán)利。考察農(nóng)民地權(quán)是否擴(kuò)大，必須抓住兩個(gè)核心：一是農(nóng)民分享地租（特別是非農(nóng)用地租）是不是增加了，二是農(nóng)民占有土地資本化收益是不是增加了。有學(xué)者對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)狀不禁發(fā)出這樣的疑問(wèn)：第一，既然所有權(quán)都是一樣的，那解決城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題時(shí)為什么還要分成農(nóng)村的房屋和城市的房屋呢？第二要從私權(quán)的角度來(lái)看，農(nóng)民最值錢(qián)的房子為什么不能出租、抵押和出賣(mài)呢？第三，只要房屋本身內(nèi)符合條件，就能轉(zhuǎn)讓，至于宅基地的價(jià)值部分，可以進(jìn)行補(bǔ)償！據(jù)此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的管制更應(yīng)注重宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益分配問(wèn)題，在保障農(nóng)民和村集體的意志和權(quán)益的前提下，應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)放松管制。而將保障農(nóng)民和村集體的意志和權(quán)益、保護(hù)農(nóng)民真正按照其意志去實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)益，并將此作為宅基地使用權(quán)管制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)最為妥當(dāng)。
根據(jù)《物權(quán)法》第152條和《土地管理法》第62條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的法律限制。《物權(quán)法》第184條明確禁止宅基地使用權(quán)抵押。但房屋和宅基地是農(nóng)民取得財(cái)產(chǎn)性收入的關(guān)鍵部分，十八屆三中全會(huì)《決定》出臺(tái)后應(yīng)對(duì)宅基地使用權(quán)法律制度進(jìn)行創(chuàng)新：（1）不動(dòng)產(chǎn)登記分解為宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)兩種權(quán)屬，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際開(kāi)展物權(quán)登記。在房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)分離時(shí)應(yīng)以宅基地法定租賃權(quán)作為調(diào)整手段。當(dāng)房屋為他人所有時(shí)，可以與土地使用權(quán)人形成租賃關(guān)系。房屋和土地本身即具備不同的價(jià)值評(píng)估體系，在土地使用權(quán)被限制轉(zhuǎn)處分時(shí)，單就房屋的價(jià)值進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押亦無(wú)不可。農(nóng)村房屋的買(mǎi)受人在取得房屋所有權(quán)的同時(shí)，對(duì)于房屋的宅基地并非取得作為物權(quán)的村民的“宅基地使用權(quán)”，而是取得作為債權(quán)的“宅基地租賃權(quán)”。房屋所有權(quán)人與宅基地使用權(quán)人形成租賃關(guān)系，分享房屋和土地的利益。（2）為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提高土地的利用效率，應(yīng)允許舉家搬遷至城鎮(zhèn)的農(nóng)民在限定的條件下在處分其房屋的同時(shí)依據(jù)“宅基地租賃權(quán)”獲得一定的租金收益。但該租金收益應(yīng)當(dāng)在成員與集體之間的按一定比例進(jìn)行分配。在宅基地租賃權(quán)設(shè)定后，宅基地使用權(quán)人不再享有本集體內(nèi)分配宅基地的福利，而非集體成員購(gòu)房后獲得的宅基地租賃權(quán)，不得改變土地的所有權(quán)性質(zhì)與用途。法律應(yīng)賦予本集體成員基于成員身份的優(yōu)先承租權(quán)和集體在補(bǔ)償房屋價(jià)值前提下的有償收回權(quán)，以期保障宅基地優(yōu)先用于本集體的發(fā)展。（3）在宅基地使用權(quán)取得條件方面要繼續(xù)堅(jiān)持落實(shí)“一戶一宅”原則，對(duì)宅基地使用權(quán)的取得條件，包括取得主體、取得程序和取得范圍等作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。（4）建立宅基地使用權(quán)有償使用機(jī)制。上世紀(jì)80年代，我國(guó)部分省市實(shí)行了宅基地使用權(quán)有償使用制度，并取得了一定的成績(jī)。但在農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重的背景下，為了獲取農(nóng)民對(duì)政權(quán)合法性的認(rèn)同，政府取消了宅基地使用權(quán)有償使用的有關(guān)稅費(fèi)，雖然一定程度上緩解了基層政權(quán)的合法性危機(jī)，但卻助長(zhǎng)了農(nóng)村宅基地占用耕地和一戶多宅等違法行為的發(fā)生。我們建議：在多余宅基地不作收回處理的或原有宅基地面積超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，農(nóng)民集體可采取有償使用辦法，對(duì)該部分集體成員收取宅基地有償使用費(fèi)。（5）建立健全農(nóng)民集體作為集體所有權(quán)人的單方收回權(quán)。集體成員一戶有兩處以上宅基地的，農(nóng)民集體可依法將多余的宅基地收回，統(tǒng)一安排使用。基于公共利益或在宅基地使用權(quán)人改變用途、閑置、舉家戶口遷出該農(nóng)民集體超過(guò)20年且原住宅未被轉(zhuǎn)讓、繼承的，農(nóng)民集體有權(quán)單方收回宅基地使用權(quán)。在進(jìn)行上述五項(xiàng)制度設(shè)計(jì)后，農(nóng)村房屋所有權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)和農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)便具有可能性和操作性。
五、合理配置集體成員權(quán)，讓農(nóng)民分享集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵在于保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體和集體成員的土地權(quán)益，必然涉及入市決定如何做出、入市利益如何分配、入市后農(nóng)民的土地權(quán)利如何保障和實(shí)現(xiàn)等核心問(wèn)題，這些關(guān)鍵問(wèn)題所指向的正是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中集體和成員的權(quán)利配置問(wèn)題。
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中集體與成員之間的權(quán)利配置應(yīng)然路徑是做實(shí)集體所有權(quán)，重構(gòu)集體成員權(quán)。從集體所有權(quán)和集體成員權(quán)的視角考量集體與成員之間權(quán)利配置問(wèn)題較為妥當(dāng)，具體應(yīng)遵循利益均衡原則、不違反國(guó)家管制前提下的私法自治原則以及社會(huì)效益最大化原則。
在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓過(guò)程中，集體最重要的權(quán)利是利益分配權(quán)，而成員最主要的權(quán)利是決策權(quán)、撤銷(xiāo)權(quán)以及優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。詳言之，（1）在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，設(shè)立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)集體成員（代表）大會(huì)2/3以上多數(shù)同意。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)質(zhì)上是在集體土地上設(shè)立用益物權(quán)，屬于所有權(quán)權(quán)能中的處分行為，理應(yīng)由所有權(quán)主體農(nóng)民集體來(lái)行使，按照《物權(quán)法》第59條第2款之規(guī)定，該處分行為應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體全體成員（代表）依照民主程序共同決定，這是維護(hù)集體成員合法利益的重要措施，有利于擴(kuò)大集體成員對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。（2）對(duì)于經(jīng)農(nóng)民集體通過(guò)的有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的決策，成員若認(rèn)為該決定侵害了其合法權(quán)益的，受侵害的成員可以請(qǐng)求法院予以撤銷(xiāo)。其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)便是《物權(quán)法》第63條第2款之規(guī)定，集體成員的撤銷(xiāo)權(quán)是法律賦予集體成員在其合法權(quán)益因集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)及其負(fù)責(zé)人做出的行使集體所有權(quán)的決定而受到侵害時(shí)予以救濟(jì)的措施。在集體初始設(shè)立并出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)過(guò)程中適用《物權(quán)法》第63條第2款之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)符合以下要件：其一，“初始設(shè)立并出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的決定”是由集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者負(fù)責(zé)人做出的。其二，該出讓決定侵害了“集體成員合法權(quán)益”。從主觀上看，無(wú)論集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者負(fù)責(zé)人是否有過(guò)錯(cuò)，只要“初始設(shè)立并出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)”的決定在客觀上侵害“集體成員合法權(quán)益”，集體成員均可提起撤銷(xiāo)之訴。其三，受該決定侵害的集體成員可以向法院提起撤銷(xiāo)之訴。（3）土地收益分配及管理是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的關(guān)鍵問(wèn)題，關(guān)系到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市運(yùn)作的利益保障機(jī)制。合理的土地收益分配機(jī)制是在國(guó)家、集體和成員之間對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓收益進(jìn)行合理的分配。以法律形式保障集體獲取部分收益是對(duì)農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求的呼應(yīng)，有利于保證農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，具體留存比例應(yīng)由集體成員（代表）大會(huì)決定。
法律應(yīng)確立集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓中集體成員先買(mǎi)權(quán)。對(duì)于集體成員先買(mǎi)權(quán)的行使條件，主要有四個(gè)條件，即權(quán)利人適格，買(mǎi)受人適格、必須在同等條件下和必須在合理期限內(nèi)行使。
六、打破家戶，從根本上實(shí)現(xiàn)和保障婦女享有各項(xiàng)土地權(quán)利
婦女享有的土地權(quán)利主要有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留地（山）使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和地役權(quán)。
婦女土地權(quán)益侵害及其成因分析：（1）本體制度方面的原因：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有名無(wú)分；二是宅基地使用權(quán)無(wú)名無(wú)實(shí)；三是自留地（山）使用權(quán)類同土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；四是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在設(shè)立和轉(zhuǎn)讓中主體缺位，收益分享被忽視、歧視；五是鄉(xiāng)村地役權(quán)則處于皮之不存，毛將焉附的境地；此外，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化及土地股份合作制改革則類同于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。（2）配套制度上的原因：一是現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記制度將上述侵害予以強(qiáng)化，以戶主作為權(quán)利主體的代表人出現(xiàn)在登記簿上，婦女則在登記簿上缺席；二是村集體及村民自治決議制度被選擇性執(zhí)法，侵害婦女土地承包權(quán)益，且缺乏有效的法律救濟(jì)途徑。
婦女土地權(quán)利保護(hù)問(wèn)題既有立法觀念的原因，也有立法制度和立法技術(shù)上的原因。因此，修修補(bǔ)補(bǔ)式的制度改良已經(jīng)難以滿足保護(hù)婦女土地權(quán)利這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，必須進(jìn)行重建：（1）打破家戶，彰顯婦女的獨(dú)立主體地位。家戶已經(jīng)成為婦女土地權(quán)利保護(hù)的癥結(jié)之一。因此破的對(duì)象首先是打破家戶，廢除農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶作為一類獨(dú)立的主體，以彰顯婦女的獨(dú)立主體地位，為保護(hù)婦女土地權(quán)利奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，設(shè)定科學(xué)的前提。（2）走向獨(dú)立，從制度上實(shí)現(xiàn)婦女的主體地位。
在取消家戶這一主體制度后，原來(lái)以其為主體享有和行使的權(quán)利如何承接下來(lái)是必須要面對(duì)的難題：（1）對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和自留地（山）使用權(quán)，由家戶成員根據(jù)發(fā)包分配時(shí)的份額按份共有，準(zhǔn)用相關(guān)規(guī)則。（2）對(duì)于宅基地使用權(quán)，基于家戶聚集而居的現(xiàn)實(shí)必然性和土地集約化利用之客觀要求，建議家戶成員對(duì)宅基地使用權(quán)共同共有，準(zhǔn)用相關(guān)規(guī)則。（3）對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定，參照選舉權(quán)的行使方式和程序，保證婦女作為獨(dú)立主體參與決策，分享收益。（4）對(duì)于集體資產(chǎn)股份化及農(nóng)村土地股份合作制改革，同樣是落實(shí)婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，作為獨(dú)立主體參與。由于“與非股份制地區(qū)相比，股份制地區(qū)的婦女土地承包權(quán)受婚姻變動(dòng)的影響較少，股份制更好地保護(hù)了農(nóng)村婦女特別是婚姻變動(dòng)?jì)D女的土地權(quán)益”，因此我們有必要進(jìn)一步深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化特別是農(nóng)村土地股份合作制，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行理論提煉和升華。在理論研究和制度變革中應(yīng)注意保障婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)；在賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承時(shí)考慮婦女的特殊性，盡量避免家戶因素對(duì)其權(quán)利保護(hù)的干擾。（5）在理順上述法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系后，地役權(quán)問(wèn)題自然將迎刃而解。
制度保障，應(yīng)以配套制度跟進(jìn)為基本要求：一是落實(shí)土地權(quán)利之確權(quán)登記，正如聯(lián)合國(guó)千年項(xiàng)目教育與性別平等研究組所言，“從法律及政策層面規(guī)定將婦女的名字登記在土地證書(shū)上可以為婦女的土地權(quán)利提供最有力的保障”；二是集體組織和村民自治決議制度以選舉權(quán)賦予模式為參照。
相應(yīng)地，立法則可以以規(guī)范控制村規(guī)民約作為維護(hù)婦女土地權(quán)利的抓手：（1）切實(shí)賦予婦女在集體事務(wù)管理中的參與權(quán)和決策權(quán)等，真正落實(shí)法律的相關(guān)規(guī)定。（2）營(yíng)造尊重婦女、保護(hù)婦女權(quán)益的社會(huì)氛圍，為婦女行使權(quán)利提供條件，努力提高婦女在集體事務(wù)管理中的參與意識(shí)和參與水平。（3）構(gòu)建外部約束機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)/集體經(jīng)濟(jì)組織的民主監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力約束機(jī)制。（4）加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的修訂工作的行政指導(dǎo)和監(jiān)督，政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)《村民委員會(huì)組織法》第20條第1款的規(guī)定，依法督促村民委員會(huì)做好備案工作，并根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展進(jìn)一步的審查、清理工作。（5）建立對(duì)村規(guī)民約的司法審查和糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)于因婚姻狀況變化而流動(dòng)的農(nóng)村婦女在土地權(quán)利保護(hù)上面臨的法律難題——婦女的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的合理界定以及侵害婦女土地權(quán)利的村規(guī)民約、村民會(huì)議決議的規(guī)制——法律應(yīng)該明確認(rèn)定農(nóng)村婦女集體成員身份的依據(jù)和途徑，賦予婦女以有效順暢的行政和司法救濟(jì)渠道，并允許有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)作為第三方獨(dú)立或者輔助婦女通過(guò)各種途徑糾正侵害、剝奪婦女土地權(quán)益的村規(guī)民約、村民會(huì)議決議。
七、基本結(jié)論和主要建議
（一）基本結(jié)論
對(duì)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，應(yīng)以“權(quán)利賦予和回歸、權(quán)利行使和運(yùn)作、權(quán)利救濟(jì)和保障”為邏輯主線，以理順、平衡、協(xié)調(diào)農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)體與國(guó)家的復(fù)雜關(guān)系為基本目標(biāo)，通過(guò)為農(nóng)民集體與其成員之間分配經(jīng)濟(jì)利益提供公平務(wù)實(shí)的科學(xué)規(guī)則和運(yùn)行方式，真正實(shí)現(xiàn)通過(guò)集體、依靠集體使農(nóng)民個(gè)體持續(xù)增收，并獲得充分有效的救濟(jì)渠道，發(fā)揮法律制度的保障和規(guī)制作用。
對(duì)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，必須實(shí)現(xiàn)從“重農(nóng)民個(gè)體、輕農(nóng)民集體”到“既重視農(nóng)民個(gè)體、又重視農(nóng)民集體”的轉(zhuǎn)變，這是在主體層面的轉(zhuǎn)變，更是基礎(chǔ)性和決定性的轉(zhuǎn)變。中國(guó)農(nóng)民的根本問(wèn)題是權(quán)利問(wèn)題，應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民作為主體所享利益形態(tài)的轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)從財(cái)產(chǎn)到財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變，既包括從重利、讓利到還權(quán)、賦權(quán)的轉(zhuǎn)變，還包括從輕視財(cái)產(chǎn)權(quán)到重視財(cái)產(chǎn)制度建設(shè)。就法律制度構(gòu)造而言，應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行以下五個(gè)方面的工作：
1.尊重民意，保障農(nóng)民公平享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。立法應(yīng)尊重農(nóng)民“生存第一”的要求，在土地承包關(guān)系中，公平分配土地，土地公平享有，通過(guò)承包土地小幅調(diào)整和機(jī)動(dòng)地預(yù)留政策對(duì)集體成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行重新配置。在稅費(fèi)改革之后，法律和政策層面片面強(qiáng)化農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，虛化集體土地所有權(quán)，使集體和成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡。立法中應(yīng)堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，實(shí)現(xiàn)發(fā)包方與承包方之間的權(quán)利義務(wù)對(duì)等。
在遵循理論體系和實(shí)踐邏輯，實(shí)現(xiàn)三權(quán)分置學(xué)說(shuō)的法律化：其一，為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，集體土地所有權(quán)人在其所有權(quán)之上為本集體農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“集體土地所有權(quán)”分置，并被賦予物權(quán)性質(zhì)，穩(wěn)定地傳達(dá)著集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的土地利用關(guān)系。其二，如其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利用該農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則由該農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)戶之間簽訂流轉(zhuǎn)合同，由農(nóng)地利用者在農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。即“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分置，也被賦予物權(quán)性質(zhì)，以傳達(dá)穩(wěn)定其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶之間土地利用關(guān)系的信號(hào)。
2.落實(shí)選擇權(quán)，由農(nóng)民決定是分還是統(tǒng)，走出“只能分無(wú)力統(tǒng)”困境。必須對(duì)集體“統(tǒng)”的這一層作為當(dāng)事人依法可選的一個(gè)選項(xiàng)，包括法律層面應(yīng)允許集體以集體經(jīng)營(yíng)的方式行使集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式應(yīng)遵循宜分著分，宜統(tǒng)則統(tǒng)的總體原則。同時(shí)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)準(zhǔn)確定性，厘清二者的關(guān)系，重構(gòu)其功用職能。為奠定集體“統(tǒng)”層的法權(quán)基礎(chǔ)，立法應(yīng)充實(shí)集體對(duì)承包地的發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)和收回權(quán)。
3.減少管制，推動(dòng)宅基地使用權(quán)適度流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。應(yīng)允許舉家搬遷至城鎮(zhèn)的農(nóng)民在限定的條件下在處分其房屋的同時(shí)依據(jù)“宅基地租賃權(quán)”獲得一定的租金收益。在宅基地使用權(quán)取得條件方面要繼續(xù)堅(jiān)持落實(shí)“一戶一宅”原則，對(duì)宅基地使用權(quán)的取得條件，包括取得主體、取得程序和取得范圍等作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。并建立健全宅基地使用權(quán)有償使用機(jī)制和農(nóng)民集體作為集體所有權(quán)人的單方收回權(quán)。
4.合理配置集體成員權(quán)，讓農(nóng)民分享集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中集體與成員之間的權(quán)利配置應(yīng)然路徑是做實(shí)集體所有權(quán)，重構(gòu)集體成員權(quán)，具體應(yīng)遵循利益均衡原則、不違反國(guó)家管制前提下的私法自治原則以及社會(huì)效益最大化原則。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓過(guò)程中，集體最重要的權(quán)利是利益分配權(quán)，而成員最主要的權(quán)利是決策權(quán)、撤銷(xiāo)權(quán)以及優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。
5.打破家戶，從根本上實(shí)現(xiàn)和保障婦女享有各項(xiàng)土地權(quán)利。婦女土地權(quán)利保護(hù)問(wèn)題既有立法觀念的原因，也有立法制度和立法技術(shù)上的原因。因此，修修補(bǔ)補(bǔ)式的制度改良已經(jīng)難以滿足保護(hù)婦女土地權(quán)利這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，必須進(jìn)行重建：既要打破家戶，彰顯婦女的獨(dú)立主體地位，更要從制度上實(shí)現(xiàn)婦女的主體地位。
此外，立法應(yīng)重視并從法律上明確自留地（山）使用權(quán)的類所有權(quán)性質(zhì)，進(jìn)而進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)；應(yīng)宣傳、推動(dòng)地役權(quán)在內(nèi)的法律規(guī)定從紙上走下去，到實(shí)踐中來(lái)，發(fā)揮制度功用。
（二）法律建議
鑒于農(nóng)民集體為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，現(xiàn)行立法特別是民法總則的相關(guān)專家意見(jiàn)稿對(duì)之關(guān)注不夠，考慮到我國(guó)廣大農(nóng)村大量存在合作社的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展趨勢(shì)，我們認(rèn)為作為民法總則重要組成部分的主體制度應(yīng)積極回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)要求，正視農(nóng)民集體的具體制度設(shè)計(jì)。
對(duì)于農(nóng)民集體可能采用的合作社主體類型，民法總則的主體制度應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)范。遺憾的是，民法通則和中國(guó)法學(xué)會(huì)民法總則征求意見(jiàn)稿均未明確規(guī)定對(duì)于合作社。合作社在我國(guó)主要為農(nóng)民專業(yè)合作社。根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第2條的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購(gòu)買(mǎi)，農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)。首先，合作社在經(jīng)營(yíng)目的上，不以營(yíng)利為主要目的，主要是以社員間的互助、互濟(jì)、互惠、互利，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程就是為其成員帶來(lái)利益的過(guò)程，在于為社員提供服務(wù)，有別于公司為投資人謀利的目的。在利潤(rùn)分配上來(lái)看，主要是按照交易額分配，農(nóng)民專業(yè)合作社的可分配盈余首先按成員與本社的交易量（額）比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的60%；按前項(xiàng)規(guī)定返還后的剩余部分，以成員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及本社接受?chē)?guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助和他人捐贈(zèng)形成的財(cái)產(chǎn)平均量化到成員的份額，按比例分配給本社成員。這與公司完全的按資本分配不同。可見(jiàn)，合作社更適合定位于互益型的中間法人，不宜簡(jiǎn)單把其歸入營(yíng)利性社團(tuán)法人，在民法總則中僅做原則性規(guī)定，具體規(guī)定留待《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修改。對(duì)于相關(guān)規(guī)定的具體位置，我們認(rèn)為可以進(jìn)一步探討，初步意見(jiàn)是在“法人”中加以規(guī)定，在確立營(yíng)利性和非營(yíng)利性法人分類的基礎(chǔ)上在其中間規(guī)定合作社，作為中間型社團(tuán)法人。合作社法人包括但不限于農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法人，為未來(lái)合作社法人的發(fā)展留下空間，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。
對(duì)于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，未來(lái)立法克毅可以考慮分兩步走：在近期，根據(jù)全國(guó)人大的立法規(guī)劃，在修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》時(shí)進(jìn)一步體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)，把上述內(nèi)容轉(zhuǎn)化成相關(guān)條文，是當(dāng)下較為便益的做法；在遠(yuǎn)期，在編纂民法典時(shí)在財(cái)產(chǎn)法等領(lǐng)域主要是物權(quán)編樹(shù)立并貫徹保護(hù)農(nóng)民權(quán)利理念，對(duì)現(xiàn)行制度和規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)的刪除、修改和增加，這是未來(lái)的理想方案。
本文系廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)校級(jí)科研項(xiàng)目“農(nóng)地三權(quán)分置實(shí)踐的法律問(wèn)題研究”（231-X5216168）。陸劍，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士；耿卓，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授，博士生導(dǎo)師。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地法制研究院 微信公眾號(hào)
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