摘要：征收農(nóng)民土地中的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，在補(bǔ)償關(guān)聯(lián)性、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性、名目正當(dāng)性等方面存在不足。建議用安置過(guò)渡費(fèi)代替土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，其標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)居民人均年消費(fèi)支出金額的5倍左右。
一、征收農(nóng)民土地中土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)存在的主要問(wèn)題
（一）補(bǔ)償關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)均以被征地原用途一定年限的產(chǎn)值給予補(bǔ)償，它們與落戶(hù)城鎮(zhèn)的被征地農(nóng)民生活關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。
（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)之和為土地年產(chǎn)值的10～30倍，在特殊情況下可再增加。盡管已全面實(shí)行統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，但不同省份之間甚至同一縣市不同地區(qū)之間相差仍很大。
（三）補(bǔ)償對(duì)象不一致?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。國(guó)土資發(fā)〔2004〕238號(hào)文件規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶(hù)。國(guó)土資發(fā)〔2010〕96號(hào)文件規(guī)定，征地補(bǔ)償主要用于被征地農(nóng)民。
（四）補(bǔ)償名目待斟酌。鑒于農(nóng)村土地“集體所有”權(quán)屬性質(zhì)，以及對(duì)被征地農(nóng)民給予住宅、農(nóng)作物等補(bǔ)償，給予安置補(bǔ)助費(fèi)，安置其住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老等，故從名目上就不宜支付土地補(bǔ)償費(fèi)。
二、征收農(nóng)民土地中用安置過(guò)渡費(fèi)代替土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的建議
（一）改革思路
堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制，堅(jiān)持征地補(bǔ)償與征地安置相結(jié)合，堅(jiān)持補(bǔ)償公正合理、各方能夠承受、操作方便易行原則，按照保障被征地農(nóng)民一定年限城鎮(zhèn)日常生活的思路，改革征地補(bǔ)償制度，逐步增強(qiáng)其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)能力、融入城鎮(zhèn)能力。
（二）改革建議
方案一：用安置過(guò)渡費(fèi)代替土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)。安置過(guò)渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為征地時(shí)上年度城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出金額的5倍，按安置人口計(jì)，一次性支付。
方案二：用安置過(guò)渡費(fèi)代替土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)。安置過(guò)渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及支付辦法：按安置人口計(jì)，從征地當(dāng)年開(kāi)始，連續(xù)6年分別定期支付上年度城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出金額100%、90%、80%、70%、60%、50%的安置過(guò)渡費(fèi)。
建議選擇方案二。
（三）改革理由
1．不支付土地補(bǔ)償費(fèi)，是由于農(nóng)村土地“集體所有”權(quán)屬性質(zhì)及有其他征地補(bǔ)償安置名目。一是從土地權(quán)屬性質(zhì)角度，被征地農(nóng)民對(duì)土地不具有所有權(quán)，且無(wú)償取得、無(wú)償使用，還享受支農(nóng)惠農(nóng)政策，故征收時(shí)應(yīng)無(wú)償。就征收農(nóng)民土地而言，集體經(jīng)濟(jì)組織也只是虛擬的所有權(quán)人。二是從征地補(bǔ)償安置角度，征地前，補(bǔ)償被征地農(nóng)民住宅、農(nóng)作物等地上附著物，給予安置補(bǔ)助費(fèi)，安置其住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老，將其納入城鎮(zhèn)醫(yī)療、失業(yè)、低保等基本公共服務(wù)體系。三是從剩余成員土地面積角度，集體所有土地隨其成員被征地退出而相應(yīng)減少，即征地通常不會(huì)減少剩余集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地，直至成員全部被轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民、集體所有土地全部被轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。四是從土地增值分配角度，征地后，土地變?yōu)閲?guó)有，其增值就應(yīng)歸國(guó)家，政府再通過(guò)稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的發(fā)展，尤其是可用來(lái)縮小征地與沒(méi)有征地區(qū)域之間的發(fā)展差距；土地增值的大部分是由政府投資改善土地周邊環(huán)境所致。因此，征收農(nóng)民土地，不宜對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償，也不宜對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織以及剩余集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行土地補(bǔ)償；征地后，被征地的增值收益應(yīng)歸國(guó)家，再由國(guó)家統(tǒng)籌使用。
2．用安置過(guò)渡費(fèi)代替土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，回歸到了正確的征地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)思路上來(lái)。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)均將土地作為基礎(chǔ)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但往往會(huì)因其用途、產(chǎn)值、區(qū)位、面積等不同而導(dǎo)致補(bǔ)償金額相差很大，且其補(bǔ)償與落戶(hù)城鎮(zhèn)的被征地農(nóng)民生活關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。用以城鎮(zhèn)居民人均年消費(fèi)支出為基礎(chǔ)的安置過(guò)渡費(fèi)代替它們，不但消除了土地因素帶來(lái)的補(bǔ)償不公平問(wèn)題，降低了補(bǔ)償工作的復(fù)雜性，而且回歸到保障被征地農(nóng)民一定年限城鎮(zhèn)日常生活的征地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)思路上來(lái)。
3．給予5倍左右城鎮(zhèn)居民人均年消費(fèi)支出金額（暫按每年增長(zhǎng)6%計(jì)）的安置過(guò)渡費(fèi)顯得很有必要。被征地農(nóng)民從農(nóng)村搬遷到城鎮(zhèn)，往往會(huì)大幅增加家庭的日常生活開(kāi)支，需要具有勞動(dòng)能力的家人通過(guò)就業(yè)來(lái)解決家庭生計(jì)。相比其他城鎮(zhèn)居民，通常他們獲取就業(yè)機(jī)會(huì)少，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，就業(yè)穩(wěn)定性不高，就業(yè)能力的提高需要有一個(gè)過(guò)程。因而，給予此標(biāo)準(zhǔn)的安置過(guò)渡費(fèi)用，以解決其家庭生計(jì)，就顯得很有必要。
4．分6年支付安置過(guò)渡費(fèi)，有利于逐步增強(qiáng)被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)能力、融入城鎮(zhèn)能力。對(duì)已被妥善安置住房、就業(yè)、上學(xué)、社會(huì)保障的被征地農(nóng)民而言，按年支付通常不影響他們?cè)诔擎?zhèn)的日常生活開(kāi)支（年滿(mǎn)60周歲，或家庭經(jīng)濟(jì)十分困難的，也可一次性支付）。它有利于青壯年更好規(guī)劃職業(yè)、有足夠長(zhǎng)的時(shí)間接受職業(yè)教育或就業(yè)培訓(xùn)、從事更為穩(wěn)定的工作，讓學(xué)齡孩子安心學(xué)習(xí)、全面發(fā)展，讓老年人安享晚年、老有所樂(lè)。
（四）推進(jìn)改革的主要措施
一是開(kāi)展調(diào)查研究，全面摸清底數(shù)，充分了解群眾意愿，重點(diǎn)研究補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金籌措、支付辦法等問(wèn)題。二是測(cè)算深化此項(xiàng)改革的資金需求，明確資金籌措渠道，統(tǒng)籌安排資金收支。三是先行試點(diǎn)，研究解決試點(diǎn)中遇到的新問(wèn)題，總結(jié)好的做法與成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善政策舉措。四是出臺(tái)征收農(nóng)民土地中用安置過(guò)渡費(fèi)代替土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)范性文件，重點(diǎn)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、支付辦法、資金籌措等。五是以5倍左右城鎮(zhèn)居民人均年消費(fèi)支出金額的安置過(guò)渡費(fèi)為調(diào)標(biāo)目標(biāo)，制定各省（區(qū)、市）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)三年調(diào)整計(jì)劃。六是各?。▍^(qū)、市）下發(fā)推動(dòng)此項(xiàng)改革的規(guī)范性文件，重點(diǎn)明確各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)標(biāo)時(shí)限，規(guī)范資金籌措渠道與支出管理，并加強(qiáng)對(duì)改革的指導(dǎo)督查。七是加強(qiáng)宣傳，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，合理引導(dǎo)改革預(yù)期，積極營(yíng)造良好的改革氛圍。八是在總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，推動(dòng)相關(guān)政策法規(guī)的修訂工作。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)
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