“土地平曠，屋舍儼然，有良田美池桑竹之屬。阡陌交通，雞犬相聞。”這是陶淵明《桃花源記》中所描述的“世外桃源”，也是中國農(nóng)民千百年來對于“美麗鄉(xiāng)村”的夢想，如今，這個(gè)夢想有望在本世紀(jì)中葉成為現(xiàn)實(shí)。今年1月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了“到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)”的奮斗目標(biāo)，農(nóng)村美不美成為衡量鄉(xiāng)村是否實(shí)現(xiàn)全面振興的重要標(biāo)準(zhǔn)。
鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興的重要前提
然而，現(xiàn)實(shí)不容樂觀。從全國范圍看，隨著我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，鄉(xiāng)村房屋新建、改建的需求十分迫切，鄉(xiāng)村房屋建設(shè)量大、面廣、速度快，一棟棟新房拔地而起，一座座村莊改頭換面。但由于鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失、房屋設(shè)計(jì)凌亂、政府管理不到位，鄉(xiāng)村快速建設(shè)中的許多問題也逐漸顯現(xiàn)出來。
一是鄉(xiāng)村建設(shè)無規(guī)劃，想建哪就建哪，甚至毀壞耕地用以建房，導(dǎo)致新建的房屋橫七豎八、雜亂無章，耕地面積逐年減少。二是房屋的建筑形式缺少規(guī)范，房屋的高矮大小不一，外立面設(shè)計(jì)得五花八門，外墻磚及屋頂?shù)念伾唤y(tǒng)一，房屋外觀要么極其簡單，要么千奇百怪，導(dǎo)致“只見新房不見村”。三是房屋建設(shè)沒有與本村的歷史、文化、習(xí)俗、傳統(tǒng)相結(jié)合，照搬城市住宅建設(shè)模式，導(dǎo)致鄉(xiāng)村不像鄉(xiāng)村，失去了原有的鄉(xiāng)土特色。四是盲目地拆毀了原來富有民族特色、地方風(fēng)格的老房子，導(dǎo)致原本十分美麗、富有個(gè)性的傳統(tǒng)村落逐漸消失。五是建新不拆舊，一戶占兩宅，一方面導(dǎo)致土地被非法占用，另一方面導(dǎo)致村莊風(fēng)貌遭到破壞。六是房屋建設(shè)與村莊公共設(shè)施的建設(shè)沒有形成有機(jī)的銜接、和諧的統(tǒng)一，生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間雜亂無章，無法滿足當(dāng)代農(nóng)民現(xiàn)代化生產(chǎn)、生活的實(shí)際需要。
要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化，使鄉(xiāng)村成為美麗宜居的鄉(xiāng)村，使農(nóng)民過上美好現(xiàn)代的生活，就必須解決鄉(xiāng)村規(guī)劃問題。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村規(guī)劃管理要做到“五個(gè)一套”。
一套法規(guī)制度。無規(guī)矩不成方圓，鄉(xiāng)村房屋之所以野蠻生長，首先是因?yàn)榉ㄒ?guī)制度的缺失或者沒有得到很好的執(zhí)行。各地應(yīng)該根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》等法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，制定本地鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見、管控辦法、規(guī)劃導(dǎo)則，明確建設(shè)項(xiàng)目的占地規(guī)模、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、外觀風(fēng)貌、建設(shè)時(shí)序、獎(jiǎng)懲措施等，并且在實(shí)踐中堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，加強(qiáng)對法規(guī)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，堅(jiān)持依法依規(guī)辦事，對于違法違規(guī)的情況予以堅(jiān)決制止和嚴(yán)厲懲罰。
一套規(guī)劃設(shè)計(jì)。規(guī)劃是龍頭，是搞好美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃先行。鄉(xiāng)村規(guī)劃不僅僅是村莊的整體規(guī)劃，還應(yīng)該配套出臺建設(shè)用地規(guī)劃、住宅建設(shè)規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、生態(tài)景觀規(guī)劃等，實(shí)現(xiàn)多規(guī)協(xié)調(diào)、相互融合。鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計(jì)要注重以民為本，因地制宜，注重特色，不能一刀切，更不能千村一面。規(guī)劃與設(shè)計(jì)應(yīng)符合當(dāng)?shù)刈匀粭l件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、歷史文化傳統(tǒng)等，房屋建設(shè)要與公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，正確處理好生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會文化、空間環(huán)境“三位一體”可持續(xù)發(fā)展，營造既符合現(xiàn)代人生活需求、又具有地方風(fēng)貌特色的物質(zhì)空間建構(gòu)和鄉(xiāng)村人居環(huán)境。鄉(xiāng)村房屋設(shè)計(jì)要在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上充分考慮當(dāng)?shù)氐慕ㄖ厣⒌乩淼孛病⑽幕?xí)俗、氣候特點(diǎn)以及當(dāng)?shù)氐慕ㄖ牧稀⒔ㄖに嚨榷喾矫嬉蛩兀木幹骑L(fēng)格統(tǒng)一、色彩一致、個(gè)性鮮明的房屋修建方案或改造方案，在此基礎(chǔ)上提供多套效果圖，免費(fèi)供村民挑選使用。
一套審批程序。要避免不報(bào)就建、先建后報(bào)、報(bào)這建那、報(bào)小建大、不按規(guī)劃與設(shè)計(jì)導(dǎo)則建房等問題，就必須建立健全房屋建設(shè)、道路建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃審批、開工建設(shè)的審批程序。以房屋建設(shè)為例，審批程序主要包括：（1）建設(shè)單位或者個(gè)人提出申請。（2）村民小組簽署意見。（3）村民委員會根據(jù)《鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》和相關(guān)的村規(guī)民約簽署意見。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管所、國土站審查意見。（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽署審核意見。（6）縣住建局、國土局、交通局現(xiàn)場踏勘提出審查意見。（7）縣住建局依據(jù)項(xiàng)目所在鄉(xiāng)村的《鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》及國家有關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核查，審批辦理《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。
一套議事機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)村規(guī)劃是涉及到全體村民切身利益的重大決策，應(yīng)加強(qiáng)公眾參與，以村民為核心，以村民的客觀現(xiàn)實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)，以滿足村民的意愿為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，充分征求村民意見、體現(xiàn)村民意愿、征得村民同意。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制，以及按照規(guī)劃進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)，必須建立一套議事機(jī)構(gòu)，以便組織和引導(dǎo)村民參與規(guī)劃與設(shè)計(jì)的編制過程，按照法律法規(guī)和村規(guī)民約處理本村建設(shè)方面的事宜。根據(jù)目前鄉(xiāng)村治理的實(shí)際，村委會是鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計(jì)的主體，村委會可根據(jù)村民的特長和意愿，成立規(guī)劃小組、設(shè)計(jì)小組、施工監(jiān)理小組、監(jiān)督檢查小組等專門小組，制定議事規(guī)則和獎(jiǎng)懲辦法，定期召開會議，研究處理有關(guān)事項(xiàng)。
一套保障體系。推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計(jì)落地，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，還必須建立健全保障機(jī)制。一是建立投入保障機(jī)制，村民按照規(guī)劃與設(shè)計(jì)的要求修繕舊房或者建造新房，會遇到資金上的困難，導(dǎo)致遵循規(guī)劃與設(shè)計(jì)的積極性不高、自覺性不強(qiáng)，因此，政府每年要安排一定的財(cái)政資金，并整合部分涉農(nóng)項(xiàng)目資金作為鄉(xiāng)村規(guī)范建設(shè)的專項(xiàng)資金，用于補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)。二是建立責(zé)任追究機(jī)制，細(xì)化鄉(xiāng)村違法建設(shè)的處罰措施，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對鄉(xiāng)村違法建設(shè)查處職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對違章建筑和違法建設(shè)的日常巡查。村委會發(fā)現(xiàn)本村有違法建設(shè)行為的，應(yīng)予以勸阻，并及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報(bào)告。三是建立人才保障機(jī)制，由于我國村莊數(shù)量龐大，每個(gè)村莊的具體情況又各不相同，須按照一個(gè)自然村為基本單元來進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，這就需要一大批規(guī)劃與設(shè)計(jì)方面的專業(yè)人才，因此，縣市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)與人事部門一道，一方面多聘用規(guī)劃專業(yè)、建筑專業(yè)出身的大學(xué)畢業(yè)生，另一方面加大對本土鄉(xiāng)村規(guī)劃師的培訓(xùn)力度，使人才的數(shù)量與質(zhì)量滿足鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)的要求。
作者：黃志霄，系吉首大學(xué)“湖南鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究中心”團(tuán)隊(duì)成員、長沙理工大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)成員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新湖南
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