您現(xiàn)在的位置: 鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn) > 首頁 > 三農(nóng)論劍

吳國喆:三權(quán)分置背景下耕作權(quán)的法律規(guī)則設(shè)計(jì)

[ 作者:吳國喆  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù): 更新時(shí)間:2018-04-23 錄入:王惠敏 ]

“三權(quán)分置”,即農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分別配置給不同的主體,進(jìn)行多層次的支配和應(yīng)用。這項(xiàng)改革措施由中共十八屆三中全會提出,四中全會重申,是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的重要創(chuàng)新,是在現(xiàn)行法律框架制約下依法推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的最佳模式,有利于形成規(guī)模效益,有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。[1]但是,當(dāng)前“三權(quán)分置”尚處于政策層面,還未正式進(jìn)入國家的法律體系,我國現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》等涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排的法律中,均未進(jìn)行適度修改以容納“三權(quán)分置”的內(nèi)容,特別是對于作為新型民事權(quán)利的“經(jīng)營權(quán)”,更是缺乏明文,學(xué)術(shù)討論遠(yuǎn)未達(dá)成共識。法律規(guī)則的欠缺導(dǎo)致這一改革缺少強(qiáng)力支撐,也導(dǎo)致各地的具體實(shí)踐遭遇困境。本文聚焦于“經(jīng)營權(quán)”的具體規(guī)則設(shè)計(jì),研究受到兩方面的限制,一是法律的視角,二是僅限于“農(nóng)地”,而不涉及宅基地。

一、 “經(jīng)營權(quán)”與“承包經(jīng)營權(quán)”之間的關(guān)系

不少領(lǐng)導(dǎo)及執(zhí)行部門的專家認(rèn)為,“三權(quán)分置”就是在集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)相分離的前提下,進(jìn)一步將土地承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。[2]目前有機(jī)構(gòu)提出的修法方案也是采納了同樣的觀點(diǎn),將土地承包經(jīng)營權(quán)改為承包權(quán),把新設(shè)的權(quán)利稱為經(jīng)營權(quán)。[3] 在這種設(shè)計(jì)下,現(xiàn)行的“承包經(jīng)營權(quán)”概念被肢解,轉(zhuǎn)化為沒有“經(jīng)營”內(nèi)容的一種單純的指向集體的承包資格權(quán),從概念的字面解釋看,其意味著集體組織的成員有權(quán)要求集體給自己承包土地,而不能自己進(jìn)行經(jīng)營,必須將其讓渡另設(shè)經(jīng)營權(quán)。這樣設(shè)計(jì)使得這一權(quán)利的內(nèi)容虛化,價(jià)值降低,造成了對現(xiàn)行制度的重大沖擊,也跟中央的精神完全不符。

中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出,“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán),依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變,在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”從這一決定可以看出,改革的初衷是不能對承包經(jīng)營權(quán)造成任何沖擊,而是在維持其長久不變的前提下進(jìn)一步推動土地經(jīng)營的適度流轉(zhuǎn),使小規(guī)模土地適度集中,發(fā)揮規(guī)模效益優(yōu)勢,防止土地荒蕪,從而實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位,推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”的總體目標(biāo)。

因此,必須是在維持現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下另外創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利,而不是通過肢解承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”。基本的考慮在于:第一,可以維持既有的制度不變,保護(hù)農(nóng)民利益,“承包經(jīng)營權(quán)”這一概念已經(jīng)深入人心,曾經(jīng)發(fā)揮過重大積極作用,貿(mào)然改變會引起一系列不利后果。第二,通過創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利的方式也可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的適度流轉(zhuǎn)這一改革目的。第三,這種設(shè)計(jì)也會在不損害農(nóng)民現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上給農(nóng)民增加一個(gè)選擇的機(jī)會,使得改革更加容易被接納。

后文將要論到,“經(jīng)營權(quán)”是建立在“土地承包經(jīng)營權(quán)”之上的用益物權(quán),是后者部分權(quán)能讓渡所形成的新的權(quán)利。

二、“經(jīng)營權(quán)”的法律命名

雖然中央文件已經(jīng)確定將這一權(quán)利稱之為“經(jīng)營權(quán)”,但在將其規(guī)定為法律術(shù)語時(shí),并非必須使用跟中央文件完全相同的稱謂,而應(yīng)當(dāng)考慮與現(xiàn)行法律制度本身的和諧統(tǒng)一,既要與既有的制度相銜接,又要實(shí)現(xiàn)其特定目的,從而真正貫徹中央的精神,而不是拘泥于特定的文字。本文參考有關(guān)學(xué)者的意見,建議將其規(guī)定為“耕作權(quán)”。[4]基本理由有:

1.耕作權(quán)這一概念能夠準(zhǔn)確反映其內(nèi)容和“三權(quán)分置”的目的。耕作意味著對農(nóng)地基本功能的應(yīng)用和發(fā)揮——進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕作,不允許對土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)之外的開發(fā)和建設(shè)。“三權(quán)分置”改革的目的,就是要在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上,將對土地的實(shí)際耕作經(jīng)營讓渡給他人,以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和特定價(jià)值。讓渡的核心內(nèi)容就是對農(nóng)地的耕作,權(quán)利人所享有的核心利益也是對農(nóng)地的耕作,因此“耕作權(quán)”能夠準(zhǔn)確反映這一權(quán)利的內(nèi)容。

2.可以保持土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)有基本制度不變且與其明確地區(qū)分開來。前已述及,從法學(xué)理論的角度看,“三權(quán)分置”只是在現(xiàn)有雙重權(quán)利的基礎(chǔ)上增加一個(gè)權(quán)利類型,而不是對現(xiàn)有權(quán)利體系的改造和變革。耕作權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)有顯著的差別,不會對農(nóng)民現(xiàn)有的權(quán)利發(fā)生任何消極影響,也比較容易理解。相反,如果采用“經(jīng)營權(quán)”的概念,就會發(fā)生與現(xiàn)行“土地承包經(jīng)營權(quán)”是何關(guān)系的問題。

3.耕作權(quán)概念是有先例的。比如我國“臺灣土地法”中就有這個(gè)概念,可以參考。

三、賦予耕作權(quán)用益物權(quán)屬性

雖然某一權(quán)利的債權(quán)屬性或物權(quán)屬性,并不會從根本上影響對某一客體的使用,比如對于土地的利用,既可以通過設(shè)定債權(quán)的方式實(shí)現(xiàn),也可以通過設(shè)定物權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)。但相對而言,基于物權(quán)的支配性及絕對性效力,物權(quán)受到的保護(hù)比債權(quán)更強(qiáng),因此對權(quán)利人而言更安全可靠。其一,物權(quán)的存續(xù)期限除了當(dāng)事人的特別約定之外,不會受到法律的特別限制,因此往往會更長一些。相反,債權(quán)的存續(xù)期限會受到法律的特別限制。比如我國《合同法》第214條規(guī)定,“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的,超過部分無效。租賃期間屆滿,當(dāng)事人可以續(xù)訂租賃合同,但約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過二十年。”其二,物權(quán)人處分其物權(quán)無須征得他人同意,只要符合法定的變動要件,即可實(shí)現(xiàn)權(quán)利的變動,不會受到當(dāng)事人特別約定的影響,即使當(dāng)事人之間存在物權(quán)轉(zhuǎn)讓的特別約定,只能在當(dāng)事人之間發(fā)生債的效力,不能對抗第三人。其三,物權(quán)往往有特定的表征形式,不動產(chǎn)物權(quán)通常有特定的權(quán)利證書,因此對于權(quán)利人而言,權(quán)利的擁有更加可靠和確實(shí),相應(yīng)的確權(quán)糾紛也較少。

當(dāng)年在討論土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)時(shí),也存在債權(quán)性和物權(quán)性的爭論,立法最終從保護(hù)承包經(jīng)營權(quán)人的角度,將其界定為物權(quán)。當(dāng)下的情形與此非常類似,應(yīng)當(dāng)采用同樣的方案。

對于耕作權(quán)的享有者而言,往往是意欲通過耕作權(quán)的取得,進(jìn)行較長時(shí)間的耕作經(jīng)營,或者是開展規(guī)模經(jīng)營,科技農(nóng)業(yè),這都需要更多的投入,也需要較長時(shí)間來收回投資和取得效益,因此需要更強(qiáng)有力的保護(hù),渴望這一權(quán)利的安全性和可靠性。換言之,有將耕作權(quán)設(shè)定為物權(quán)的強(qiáng)烈愿望。另一方面,為了方便權(quán)利人將其進(jìn)行抵押、處分,設(shè)置為物權(quán)更為便捷。概言之,為了農(nóng)地經(jīng)營者對土地進(jìn)行長期投資和適度規(guī)模經(jīng)營,賦予耕作權(quán)物權(quán)化的性質(zhì),會使其保護(hù)更為周全,確權(quán)更為簡單,處分方法更加多元化。

更進(jìn)一步,耕作權(quán)屬于用益物權(quán)的范疇,即對他人的土地進(jìn)行使用和收益的權(quán)利。后文將要述及,耕作權(quán)的設(shè)定是由土地承包經(jīng)營權(quán)人與他人通過合同形式,將對土地一定期限內(nèi)的使用收益權(quán)限讓渡給他人而設(shè)定的。在用益物權(quán)之上設(shè)定新的用益物權(quán),也符合物權(quán)法的一般原理。

四、耕作權(quán)的主體

從理論上說,該權(quán)利的享有者,必須是現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)享有者之外的另一個(gè)民事主體,因?yàn)楦鳈?quán)是建立在承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上的用益物權(quán),二者的主體不可能重疊。我國現(xiàn)行立法對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人有嚴(yán)格的限制,不但只限于農(nóng)民,而且只限于本集體組織成員之內(nèi)。為適應(yīng)改革的需要,特別是為了推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),耕作權(quán)的權(quán)利人范圍應(yīng)該予以擴(kuò)大,除了本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之外,還包括非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、城市資本成立的農(nóng)業(yè)公司等。

其實(shí),豐富多彩的社會實(shí)踐已經(jīng)對此給出了答案,該主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)的其他成員,諸如種糧大戶、養(yǎng)殖大戶,或者其他經(jīng)營能手,他們將土地歸并進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營;也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的民事主體,比如農(nóng)村普遍建立的合作社;還可以是與本集體沒有任何關(guān)聯(lián)的其他人,甚至是城市“下鄉(xiāng)”的農(nóng)業(yè)企業(yè)、外資農(nóng)業(yè)企業(yè)。法律所要做的就是對這些實(shí)踐的做法進(jìn)行認(rèn)可。

權(quán)利主體的擴(kuò)展程度,意味著農(nóng)業(yè)改革拓展的寬度。合作社、專業(yè)的農(nóng)業(yè)公司進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷走向?qū)I(yè)化,從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率,因此應(yīng)當(dāng)成為將來土地耕作權(quán)流轉(zhuǎn)的基本趨勢。

五、耕作權(quán)的取得與變動模式

耕作權(quán)的取得制度主要包括耕作權(quán)設(shè)定的合同制度、登記制度、權(quán)利表征制度。其中最為重要的是合同訂立,包括合同訂立的主體、合同主要內(nèi)容、合同保障及救濟(jì)措施等等。應(yīng)當(dāng)適用《合同法》的有關(guān)規(guī)定,但對于特殊問題應(yīng)當(dāng)予以明確。比如,合同的一方主體即實(shí)質(zhì)主體必須是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人;合同的內(nèi)容要體現(xiàn)一定期限內(nèi)將土地的耕作使用權(quán)利讓渡給他人;對耕作權(quán)人的處分權(quán)利設(shè)定程序限制等等。合同的主要內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)包括涉及的特定土地、權(quán)利存續(xù)的期限、對價(jià)、雙方的主要權(quán)利和義務(wù)等;關(guān)于耕作權(quán)的保護(hù)措施、監(jiān)督與管理,立法應(yīng)當(dāng)做出規(guī)定。

另一個(gè)重要問題就是權(quán)利變動條件。作為不動產(chǎn)物權(quán),原則上需要登記,而我國的土地承包經(jīng)營權(quán)所采用的立法模式是登記對抗主義。本文主張借鑒這種模式,對于初始取得耕作權(quán),采登記對抗主義,即在耕作權(quán)設(shè)定合同生效之后,當(dāng)事人立即取得耕作權(quán)。同時(shí)為了避免糾紛爭議的發(fā)生,如果耕作權(quán)人事后進(jìn)一步以設(shè)定抵押、入股或者其他形式處分權(quán)利,則必須首先辦理登記,改采登記生效要件主義,以使得該權(quán)利確定化、固定化。

本文認(rèn)為,由于實(shí)踐中簽訂合同的主體不限于土地承包經(jīng)營權(quán)人,村委會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等主體亦可以作為合同當(dāng)事人,因此情況比較復(fù)雜,但需要指出的是,這種情況是土地承包經(jīng)營權(quán)人對自身權(quán)利的提前讓渡,因此他們屬于實(shí)質(zhì)性的合同主體。

無論如何,在耕作權(quán)的設(shè)定問題上,一定要尊重土地承包經(jīng)營權(quán)人的意愿,采取自愿原則,不得強(qiáng)制和搞“一刀切”,以體現(xiàn)改革是真正為農(nóng)民謀福利的宗旨。

六、耕作權(quán)的內(nèi)容

我國《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了承包方的主要權(quán)利:依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利,有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品;承包地被依法征用、占用的,有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。第17條規(guī)定了其主要義務(wù):維持土地的農(nóng)業(yè)用途,不得用于非農(nóng)建設(shè);依法保護(hù)和合理利用土地,不得給土地造成永久性損害。這是對土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的明確規(guī)定,呈現(xiàn)出權(quán)利與義務(wù)一體化的特點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)參照這一規(guī)定,詳細(xì)規(guī)定耕作權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)。就權(quán)利而言,主要是對承包土地享有直接占有、自主有償使用、全額農(nóng)作物處置收益、相關(guān)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼、土地征收地上物補(bǔ)償以及對耕作權(quán)進(jìn)行法律處分等權(quán)利。按照中央的有關(guān)文件精神,耕作權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、合伙等。《土地承包法》第37條對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)定了條件,“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。”設(shè)定限制的基本考慮是為了維持農(nóng)民的基本生活保障,但是對于耕作權(quán)而言,由于不涉及耕作權(quán)人的生活保障問題,因此建議不加任何條件限制,完全根據(jù)其意思自由決定,但應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)。

為了維護(hù)耕作權(quán)人的利益,耕作權(quán)可以依法繼承。為了使耕作權(quán)有效流轉(zhuǎn),需要建立有關(guān)耕作權(quán)的價(jià)值評估、抵押與處置、監(jiān)督和管理、工商資本獲得耕作權(quán)的相關(guān)權(quán)利義務(wù)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和土地征收的具體規(guī)則。同時(shí)必須明確規(guī)定其義務(wù),比如合理利用耕地,不得進(jìn)行掠奪性經(jīng)營、破壞地力;需要接受土地承包經(jīng)營權(quán)人及土地所有權(quán)人的監(jiān)督等等。

總之,在權(quán)利內(nèi)容方面,應(yīng)當(dāng)盡量使其內(nèi)容飽滿,賦予耕作權(quán)人較強(qiáng)的排除他人非法干涉的能力,確保耕作權(quán)人可以根據(jù)自己的意愿行使權(quán)利,減少人為的限制和干預(yù),以激發(fā)他人取得耕作權(quán)的積極性,并能夠長期投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn),達(dá)到設(shè)定耕作權(quán)及“三權(quán)分置”的目的。

七、其他規(guī)則

1. 耕作權(quán)的存續(xù)期限

耕作權(quán)必須要有明確的存續(xù)期限,這一期限通常由合同確定,但是法律也可以基于特定目的,規(guī)定最短或者最長期限。為了激勵設(shè)定耕作權(quán),并鼓勵進(jìn)行農(nóng)業(yè)投入,從農(nóng)業(yè)投資回報(bào)的基本時(shí)間計(jì)算,本文建議規(guī)定最短期限為5年,除非當(dāng)事人有特別約定。

2.耕作權(quán)的收回

如果耕作權(quán)人違反了合同的約定,具備了土地承包經(jīng)營權(quán)人依法收回的充分條件,即可收回,是為依約收回;另外,法律也應(yīng)當(dāng)規(guī)定一些承包經(jīng)營權(quán)人可以收回的情形,比如耕作權(quán)人進(jìn)行破壞性經(jīng)營,是為依法收回。

上述這些法律規(guī)則的設(shè)立,需要整體修改我國的法律體系,比如《物權(quán)法》《土地管理法》等,本文建議應(yīng)當(dāng)首先修改《農(nóng)村土地承包法》,在盡可能保持該法的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容不變的同時(shí),在第五章規(guī)定“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”之后增加第六節(jié),詳細(xì)規(guī)定“耕作權(quán)”,將有關(guān)的規(guī)則集中規(guī)定,并建議實(shí)行與土地承包經(jīng)營權(quán)相同的規(guī)則,采用“準(zhǔn)用”的立法技術(shù),以減少不必要的重復(fù)。

作者系西安交通大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師


中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:行政管理改革2018年第4期 


(掃一掃,更多精彩內(nèi)容!)

免責(zé)聲明:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)屬于非盈利學(xué)術(shù)網(wǎng)站,主要是為推進(jìn)三農(nóng)研究而提供無償文獻(xiàn)資料服務(wù),網(wǎng)站文章、圖片版權(quán)歸原作者所有,不代表本站立場,如涉及版權(quán)問題請及時(shí)聯(lián)系我們刪除。

欧洲一级中文字幕在线,久久精品综合视频,久久久久久不卡免费,玖玖资源站中文字幕一区二区
亚洲日韩欧美一区、二区 | 尤物精品国产福利一区网站 | 一级AV片久久精品 | 婷婷的五月天在线视频观看 | 夜夜久久久精品不卡 | 在线播放美女口爆吞精 |