近年來(lái)，山西省平順縣審計(jì)局牢固樹(shù)立“民本審計(jì)”理念，把民生資金審計(jì)作為審計(jì)工作的重中之重，多次組織審計(jì)力量對(duì)全縣民生資金進(jìn)行審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查 。審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：隨著國(guó)家“三農(nóng)”投入的不斷增加，資金的投放，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、村容村貌和村民生產(chǎn)生活條件、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御災(zāi)害的能力、提高糧食單產(chǎn)和增加農(nóng)民收入、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和各項(xiàng)公益事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。同時(shí)審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，一些部門和單位在民生資金的撥付、使用和管理上存在著撥付不及時(shí)、擠占挪用資金、資金使用效益低下、管理不規(guī)范等違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，導(dǎo)致民生資金不能正常發(fā)揮其使用效益，影響了事業(yè)的發(fā)展。
一、民生資金使用管理中存在的問(wèn)題
民生資金撥付不及時(shí)。財(cái)政和一些主管部門在民生資金撥付上環(huán)節(jié)過(guò)多，導(dǎo)致資金到位不及時(shí)。此外，有關(guān)部門資金安排的時(shí)間與項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間相差甚遠(yuǎn)。兩種因素影響項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度，使項(xiàng)目難以發(fā)揮如期效益。
建設(shè)工程項(xiàng)目疏于管理。主要表現(xiàn)在：對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程不進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致一些項(xiàng)目未按照立項(xiàng)要求和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施，使項(xiàng)目達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，影響項(xiàng)目質(zhì)量；重大工程項(xiàng)目不進(jìn)行招投標(biāo)，不進(jìn)行預(yù)決算。抽審的項(xiàng)目實(shí)施單位普遍存在工程決算不及時(shí)，施工單位不出具正式發(fā)票，項(xiàng)目單位僅以預(yù)付工程款收據(jù)作支出處理，也不結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)，導(dǎo)致固定資產(chǎn)底數(shù)不清。
資金缺口大，項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期效益。一是項(xiàng)目配套資金不到位，一些單位只依賴上級(jí)補(bǔ)助實(shí)施項(xiàng)目，資金缺口大，形成半拉子工程，造成資金損失浪費(fèi)；二是資金投入分散，形不成合力，影響資金效益發(fā)揮。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些行政村多部門爭(zhēng)取資金，一個(gè)村上十多個(gè)項(xiàng)目，一些項(xiàng)目資金村村都有。由于這些村無(wú)集體收入，僅依靠上級(jí)下達(dá)的專款啟動(dòng)項(xiàng)目，資金分散投入使項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期效益，發(fā)揮不出應(yīng)有的作用，國(guó)家惠農(nóng)政策得不到體現(xiàn)，村民得不到實(shí)惠。
一些用款單位爭(zhēng)取專項(xiàng)資金的動(dòng)機(jī)不純，表面上以項(xiàng)目名義要款，實(shí)為彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)缺口。平順縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，財(cái)政收入僅一億，是“吃飯財(cái)政”，實(shí)施項(xiàng)目資金主要依靠上級(jí)財(cái)政部門轉(zhuǎn)移支付維持，集體或單位沒(méi)有自有資金，正常工作難以開(kāi)展，一些必要的支出無(wú)資金來(lái)源，又不能以經(jīng)費(fèi)名義向上級(jí)要資金，只好以“項(xiàng)目”名義要資金，所要資金用以單位正常支出，根本沒(méi)有用到項(xiàng)目上，導(dǎo)致資金被擠占挪用。有的專項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)弄虛作假，套取財(cái)政資金。有的村爭(zhēng)取了專項(xiàng)資金，由于某些原因未及時(shí)實(shí)施，而自身經(jīng)費(fèi)緊張，直接彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致擠占挪用專項(xiàng)資金，他們的普遍想法是，挪用了也沒(méi)有什么大不了的，按規(guī)定“責(zé)令改正、調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，追回有關(guān)財(cái)政資金，限期退還違法所得”等處理即可。
單位“財(cái)”與“事”矛盾。事多財(cái)少，專款當(dāng)作應(yīng)急資金補(bǔ)東擋西。在新農(nóng)村建設(shè)中，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定，都需要有足夠的財(cái)力做保障，而地方財(cái)政沒(méi)有穩(wěn)固的財(cái)源，財(cái)政收入少，在安排支出上只能先保“吃飯”，再考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。縣財(cái)力緊張，而單位（村）的經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，要辦的事很多，業(yè)務(wù)工作又不能拖后腿，當(dāng)遇到緊急情況時(shí)，只能拆東墻補(bǔ)西墻，只能向上級(jí)爭(zhēng)取資金，爭(zhēng)取到的資金都有專門用途，是補(bǔ)助性質(zhì)的，要想使項(xiàng)目順利實(shí)施，必須有自有資金，否則項(xiàng)目達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，項(xiàng)目效益無(wú)法發(fā)揮，導(dǎo)致項(xiàng)目資金發(fā)揮不了應(yīng)有的效益。
財(cái)務(wù)管理混亂。一是資金未實(shí)行專賬管理、規(guī)范核算。抽審村級(jí)項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，一些村對(duì)上級(jí)下達(dá)的民生資金未按照資金性質(zhì)進(jìn)行核算，而是亂計(jì)會(huì)計(jì)科目。有的將與收益相關(guān)的財(cái)政資金（如轉(zhuǎn)移支付資金等）記入公積金公益金科目，有的將與資產(chǎn)相關(guān)的財(cái)政資金（如村通水泥路資金、飲水解困資金等）記入收益科目。賬務(wù)處理上也未實(shí)行專賬反映，而與村其他財(cái)務(wù)收支相混淆。此外，不規(guī)范票據(jù)入賬情況普遍存在。抽審的行政村多數(shù)報(bào)銷費(fèi)用的票據(jù)是普通收據(jù)，尤其是購(gòu)材料、工程結(jié)算等大額支出均以收據(jù)入賬，而未取得合法的票據(jù)。
資金投入部門（如財(cái)政、扶貧、發(fā)改等部門）對(duì)資金使用管理監(jiān)管不到位，資金使用效益低下。發(fā)改、財(cái)政、扶貧等部門只重視爭(zhēng)取資金和分配指標(biāo)以及項(xiàng)目立項(xiàng)、撥付資金等，而對(duì)資金使用、管理、效益等跟蹤監(jiān)督不到位，在項(xiàng)目考察、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目效益等環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，重?fù)芸钶p監(jiān)管，沒(méi)有樹(shù)立正確的政績(jī)觀，甚至對(duì)單位和部門工作的考核主要以爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金多少為依據(jù)。資金投入部門之間協(xié)調(diào)不夠，跟蹤審查不嚴(yán)，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新情況，新問(wèn)題沒(méi)有過(guò)多關(guān)注，致使一些專項(xiàng)資金沒(méi)有形成整體合力，不能發(fā)揮整體效益。
以上問(wèn)題的存在，嚴(yán)重影響資金效益的發(fā)揮，也是導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系緊張的隱患。分析其原因，客觀上講，縣財(cái)力緊張，鄉(xiāng)村集體收入?yún)T乏，“造血”功能不足，維護(hù)機(jī)構(gòu)、組織運(yùn)轉(zhuǎn)的必要經(jīng)費(fèi)得不到保障，項(xiàng)目配套資金、自籌資金無(wú)來(lái)源，這些因素導(dǎo)致了擠占挪用、項(xiàng)目效益低下等問(wèn)題的發(fā)生。主觀上講，資金用款單位專款意識(shí)不強(qiáng)，自覺(jué)執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)的觀念淡薄，專業(yè)素質(zhì)低下，“要”的動(dòng)機(jī)不純等因素造成了資金使用管理上的問(wèn)題。此外，資金撥付單位監(jiān)管不力、資金分散投入等也是問(wèn)題存在的不可忽視的因素。資金撥付單位在項(xiàng)目考察、資金撥付、工程驗(yàn)收、項(xiàng)目效益等環(huán)節(jié)監(jiān)督不到位，重?fù)芸钶p監(jiān)管。資金多部門投放，大都要求配套資金，使項(xiàng)目用款單位拆東墻補(bǔ)西墻，顧此失彼，疲于應(yīng)付。多頭投入，分散使用，形不成合力，使資金達(dá)不到效益最大化。
二、加強(qiáng)和改進(jìn)民生資金使用管理的建議
針對(duì)上述民生資金撥付、管理和使用中存在的問(wèn)題，筆者建議：
（一）采取有力措施，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)
村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主要物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕具有十分重要的作用。針對(duì)各村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，大多數(shù)村“地下無(wú)資源、地上無(wú)能人、‘等、靠、要’思想嚴(yán)重”的現(xiàn)狀，必須結(jié)合各村實(shí)際，因地制宜，從輿論引導(dǎo)、組織建設(shè)、政策扶持等方面給予支持。尤其在資金扶持上，通過(guò)加大村級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金的投入，減輕村集體組織公益事業(yè)建設(shè)的負(fù)擔(dān)，為發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、壯大集體經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，出臺(tái)一些發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的扶持政策，如扶貧項(xiàng)目不要規(guī)定配套資金、加大集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金貸款支持等，幫助經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，壯大收入，努力形成“輸血促造血”的良性發(fā)展機(jī)制。對(duì)一些人口少、位置偏僻、潛力小的行政村進(jìn)行整村遷移，推動(dòng)弱村轉(zhuǎn)化發(fā)展。
（二）加強(qiáng)監(jiān)管，確保資金專款專用
首先，財(cái)政專項(xiàng)資金撥付單位要嚴(yán)格依照《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》《財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制管理辦法》和其他財(cái)政專項(xiàng)資金相關(guān)規(guī)定，加大對(duì)投放資金使用管理情況的監(jiān)管力度，克服“只管放款、不管效益”的思想。其次，撥付單位要搞好溝通、協(xié)調(diào)，整合民生專項(xiàng)資金，實(shí)行資金的捆綁使用。此外，在資金投放及管理上，財(cái)政和主管部門要嚴(yán)把“三關(guān)”，即項(xiàng)目立項(xiàng)考察關(guān)、資金使用檢查關(guān)、資金項(xiàng)目效益驗(yàn)收關(guān)，認(rèn)真審查項(xiàng)目立項(xiàng)的相關(guān)資料，實(shí)地察看項(xiàng)目前期準(zhǔn)備情況，借以確定項(xiàng)目實(shí)施的可行性。同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及時(shí)撥付資金，盡可能減少資金撥付環(huán)節(jié)和資金撥付時(shí)間，避免資金閑置、截留。定期或不定期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行檢查，實(shí)地察看項(xiàng)目實(shí)施情況，對(duì)項(xiàng)目不按要求實(shí)施和資金不按規(guī)定使用的項(xiàng)目單位，除收回資金外，還要對(duì)相關(guān)人員給予責(zé)任追究，以確保民生資金安全完整，使國(guó)家投放的資金發(fā)揮應(yīng)有的效益，使農(nóng)民真正得到實(shí)惠。
（三）嚴(yán)格村級(jí)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范財(cái)務(wù)行為
隨著新農(nóng)村建設(shè)的逐步推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興計(jì)劃的實(shí)施，國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)的投入不斷增加，管好用好資金，確保國(guó)家惠農(nóng)政策落到實(shí)處，意義重大。資金使用單位要增強(qiáng)專款意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行專項(xiàng)資金管理的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范使用投放的資金。尤其是對(duì)用于購(gòu)建生產(chǎn)、管理、公益事業(yè)設(shè)施方面的重大工程投入，要規(guī)范工程的發(fā)包、承包、工程預(yù)決算等行為，通過(guò)正規(guī)的發(fā)包承包程序，與中標(biāo)單位簽訂合同，工程竣工要經(jīng)過(guò)相關(guān)單位驗(yàn)收，使有限的資金發(fā)揮出應(yīng)有的效益。此外，村級(jí)支出要嚴(yán)把“四關(guān)”，即村會(huì)計(jì)、村支書(shū)、村民理財(cái)小組、鄉(xiāng)經(jīng)管站，確保村支出票據(jù)規(guī)范、事實(shí)清楚。要嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)計(jì)法等財(cái)經(jīng)法規(guī)，規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)核算，對(duì)村集體組織接受的政府補(bǔ)助資金如實(shí)反映其來(lái)源和用途，實(shí)行專賬管理，專款專用，確保資金使用效益。
（四）改進(jìn)審計(jì)方式，提升審計(jì)質(zhì)量。在年度審計(jì)計(jì)劃中，認(rèn)真貫徹“民本”理念，將民生資金作為延審重點(diǎn)，對(duì)民生資金分配、使用、管理和效益進(jìn)行全方位的延伸審計(jì)，確保省、市、縣各級(jí)政府投入的民生資金發(fā)揮應(yīng)有的效益，使國(guó)家惠農(nóng)政策落到實(shí)處。延伸審計(jì)堅(jiān)持五查五看：一查資金撥付和使用，看資金是否及時(shí)撥付到位，看有無(wú)截留挪用問(wèn)題；二查項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)，看有無(wú)虛報(bào)項(xiàng)目騙取專項(xiàng)資金；三查項(xiàng)目建設(shè)，看工程招標(biāo)、實(shí)施、監(jiān)理、驗(yàn)收等是否符合規(guī)定；四查財(cái)務(wù)管理，看財(cái)務(wù)制度是否健全，有無(wú)貪污、挪用、浪費(fèi)資金問(wèn)題；五查項(xiàng)目實(shí)施效果，看有無(wú)違背農(nóng)民愿意，脫離實(shí)際，強(qiáng)行推廣或搞形象工程等問(wèn)題。通過(guò)審計(jì)，一方面對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索移交紀(jì)檢、檢察部門等處理處罰，另一方面針對(duì)資金運(yùn)行中存在的問(wèn)題提出可操作性建議，促使資金主管部門和資金使用單位進(jìn)一步健全制度，完善機(jī)制，規(guī)范管理，使資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。
（作者單位：山西省平順縣審計(jì)局）
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