摘要：“三權(quán)”分置旨在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下, 掃清農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙, 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營具有體現(xiàn)農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體雙方的權(quán)利、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的階段、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的地域等特征。目前我國農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營中主要存在生產(chǎn)要素配置失衡和農(nóng)業(yè)扶持政策失衡問題。根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的組合方式和中國國情, 推動農(nóng)地適度規(guī)模發(fā)展應(yīng)采用土地集中型和服務(wù)帶動型兩種規(guī)模經(jīng)營模式。為此, 要以土地耕作權(quán)為導向, 按照“三權(quán)”分置的原則要求, 創(chuàng)新與完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。
一、引言
中國最大的問題是農(nóng)民問題, 農(nóng)民最大的問題是土地問題〔1〕1。2016年4月, 習近平總書記在安徽省小崗村召開的農(nóng)村改革座談會強調(diào), “我國農(nóng)村的改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的, 新形勢下進一步處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系, 仍然是農(nóng)村改革的主線”。以農(nóng)戶家庭為單位向集體組織承包土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為20世紀80年代中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展、糧食產(chǎn)量的快速提高、農(nóng)民收入的持續(xù)增加和城鄉(xiāng)二元差距的縮小作出了巨大貢獻。但伴隨制度改革紅利的逐漸釋放〔2〕和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快, 一家一戶為特征的分散經(jīng)營弊端, 如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低下、與市場脫節(jié)、農(nóng)地細碎化等問題逐漸暴露出來。
為了克服因一家一戶分散經(jīng)營導致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不足問題, 廣大農(nóng)戶在各地自發(fā)開展了一系列農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐創(chuàng)新, 政府和相關(guān)管理部門也及時出臺了相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策予以指導和規(guī)范。1984年中央“一號文件”提出鼓勵農(nóng)村土地逐漸向種田能手集中, 2014年11月, 中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》, 2016年10月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》, 2017年中央“一號文件”提出積極發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動型等多種形式適度規(guī)模經(jīng)營, 2017年10月, 黨的十九大報告提出, 中國特色社會主義進入了新時代, 在新時代要貫徹新發(fā)展理念, 建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系, 繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 深化農(nóng)村土地制度改革, 完善承包地“三權(quán)”分置制度。作為中國農(nóng)村土地制度改革的一項重大制度創(chuàng)新, “三權(quán)”分置是中國特色農(nóng)村土地制度的核心內(nèi)容, 即堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán), 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán), 放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)”分置旨在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下, 掃清農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙。這些政策、法律法規(guī)和文件均在不同層面鼓勵廣大農(nóng)戶參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營問題逐漸引起學術(shù)界的重視, 成為社會關(guān)注的焦點問題。
關(guān)于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營問題的研究, 根據(jù)其研究視角不同, 大致可以分為如下幾類:一是中國國情與農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營問題研究, 認為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是由中國的人地關(guān)系比例和資源稟賦決定的〔3-5〕。二是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營必要性研究, 形成農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營論和農(nóng)地規(guī)模質(zhì)疑論兩派截然不同的觀點。農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營論學者認為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益, 推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展, 是破解農(nóng)業(yè)發(fā)展困境的一條重要路徑〔6-7〕, 實證調(diào)查也提供了支持該論斷的證據(jù)〔8〕。農(nóng)地規(guī)模質(zhì)疑論學者認為農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模擴大難以成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的選項〔9〕, 糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟不顯著〔10〕, 土地經(jīng)營規(guī)模擴大會降低土地產(chǎn)出率〔11〕。三是規(guī)模經(jīng)濟與規(guī)模報酬研究, Hayami在估計各國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)后, 得出發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟不顯著, 發(fā)達國家農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬遞增〔12〕。四是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的效率研究, 不少學者認為適度擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模可以顯著提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率〔13-14〕。五是農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的評價指標和目標研究, 國內(nèi)學者進行了大量研究, 但沒有形成一致意見。究竟是穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)糧食生產(chǎn)還是降低糧食生產(chǎn)成本〔15〕, 抑或兩者兼顧〔16〕, 實現(xiàn)農(nóng)民種地收入增加〔17〕, 提高土地、勞動力、資金的生產(chǎn)率〔18〕。六是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的適度問題研究, 目標不同、依據(jù)不同, 適度規(guī)模經(jīng)營的面積也就不同。有學者認為土地規(guī)模與生產(chǎn)率之間存在倒“U”型關(guān)系, 糧食作物在10~20畝、經(jīng)濟作物在6~9畝間土地生產(chǎn)率最高〔19〕。也有參考城鎮(zhèn)職工收入標準, 認為在110畝左右比較合適〔20〕。
本文所闡述的內(nèi)容與已有研究直接相關(guān), 但又存在差別。與一般的實證分析不同, 本文通過剖析農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的特征和問題來找尋促進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的路徑。因此, 本文的邏輯思路是:在探討農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營特征的基礎(chǔ)上, 指出農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營亟待解決的兩大問題, 考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素組合方式和中國國情, 推動我國農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營, 采用土地集中型和服務(wù)帶動型兩種規(guī)模經(jīng)營模式, 并就此提出政策建議。
二、農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的特征
(一) 農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營方式體現(xiàn)了農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體雙方的權(quán)利特征。從長期看, 農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的形成、發(fā)展與完成過程, 就是18億畝耕地的土地經(jīng)營權(quán)從2.3億傳統(tǒng)農(nóng)戶逐漸轉(zhuǎn)移、過渡、聚焦到種糧大戶等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的過程。從制度變遷路徑來看, 這種變遷難以一蹴而就, 只能因地制宜、循序漸進, 在不同地域、不同階段選擇不同的適度規(guī)模經(jīng)營方式, 如松散的社會化服務(wù)組織帶動型、緊密的農(nóng)民專業(yè)合作社組織帶動型和土地集中型規(guī)模經(jīng)營。倘若把擁有土地承包權(quán)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)細化為作物種植決策、日常生產(chǎn)管理和產(chǎn)品處置三種權(quán)利, 那么, 這三種適度規(guī)模經(jīng)營方式可以歸類為兩種權(quán)利分享模式。一種是流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)形成的規(guī)模經(jīng)營, 即土地集中型規(guī)模經(jīng)營。擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶以獲得土地流轉(zhuǎn)租金作為代價, 將土地經(jīng)營權(quán)的三種權(quán)利全部轉(zhuǎn)讓給新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較直接、簡單, 在協(xié)議流轉(zhuǎn)期限內(nèi), 只要新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體履行協(xié)議內(nèi)容, 簽約雙方唯一聯(lián)系的紐帶就是按期交接土地租金。另一種是共享農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)形成的適度規(guī)模經(jīng)營, 包括松散的社會化服務(wù)組織帶動型規(guī)模經(jīng)營和緊密的農(nóng)民專業(yè)合作社組織帶動型規(guī)模經(jīng)營。加入農(nóng)民專業(yè)合作社的原承包農(nóng)戶依舊管理自己承包的土地, 但其必須按照農(nóng)民專業(yè)合作社的要求來確定種植品種、種植方式和銷售方式, 與專業(yè)合作社共享全部或部分作物種植決策、日常生產(chǎn)管理和產(chǎn)品處置三種權(quán)利。松散的社會服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶仍然享有作物種植決策和產(chǎn)品處置兩種權(quán)利, 但需要根據(jù)農(nóng)戶實際需求, 采取土地代耕、托管等方式與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織共享作物日常生產(chǎn)管理權(quán)。譬如, 許多專門的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織提供的機耕、機播、植保、機收等各項服務(wù), 其實質(zhì)就是作物日常生產(chǎn)管理權(quán)。而原承包農(nóng)戶的作物種植決策、產(chǎn)品處置等權(quán)利還是不變, 權(quán)利主體沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移。
(二) 農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營程度體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的階段特征。農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體是農(nóng)村發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的重要力量, 但由于前述三種規(guī)模經(jīng)營方式擁有的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)具體權(quán)利存在區(qū)別, 由此形成的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營程度也就不同。根據(jù)各地調(diào)查結(jié)果來看, 土地集中型規(guī)模經(jīng)營中, 農(nóng)村土地流入方需要根據(jù)地塊具體實際需要, 完成打井修渠、測土配方施肥、土地平整與改良等全部或部分工作, 最大限度結(jié)合土地、資金、勞動等要素, 充分發(fā)揮技術(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備和優(yōu)質(zhì)良種的提質(zhì)增效潛力。而松散的社會化服務(wù)組織帶動型規(guī)模經(jīng)營中, 由于土地承包農(nóng)戶同專業(yè)的社會化服務(wù)組織缺乏剛性的制度約束, 承包農(nóng)戶實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)、農(nóng)資購銷等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營活動大多存在不確定性。由于接受社會化組織服務(wù)的承包農(nóng)戶缺乏組織統(tǒng)籌、協(xié)調(diào), 其承包土地不會改變原有分布, 很難集中連片耕種, 影響大型農(nóng)業(yè)機械的使用, 影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高, 更難推動農(nóng)田基本建設(shè)的大規(guī)模開展。而緊密的農(nóng)民專業(yè)合作社組織帶動型規(guī)模經(jīng)營中, 雖然農(nóng)民的專業(yè)合作社通過社內(nèi)合同規(guī)定采取統(tǒng)一耕種、購買農(nóng)資、機收、產(chǎn)品銷售的全部或部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè), 但由于擁有農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶并沒有真正轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán), 農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體也不能利用現(xiàn)代大型農(nóng)業(yè)機械統(tǒng)一實施土地的平整與改良、提高地力等, 也只能認為在農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)或購銷環(huán)節(jié)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和規(guī)模化。
(三) 農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營耕種面積體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的地域特征。從各國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式實踐看, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主要有四類模式:一是大規(guī)模家庭農(nóng)場, 美國和加拿大等人少地多的國家采用;二是小規(guī)模家庭農(nóng)場, 日本和荷蘭等耕地有限的國家采用;三是適度家庭農(nóng)場, 資源稟賦介于美日之間的德國、法國等采用;四是小農(nóng)戶與大農(nóng)場并存, 拉美國家如巴西、阿根廷等采用〔4〕。總體而言, 我們農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模同新大陸國家, 同美國、加拿大無法相提并論, 單純依靠農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地規(guī)模的集中不夠, 還可以發(fā)展土地股份合作、托管、代耕、購買農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等, 以彌補農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的不足〔3〕。中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是一個緩慢、長期的過程, 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實踐中必然會出現(xiàn)階段性、漸進性特征, 而農(nóng)村土地承包戶在離農(nóng)、脫農(nóng)的不同時期, 會根據(jù)預期收益變化對土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移進行各自的最優(yōu)選擇。倘若農(nóng)村土地承包戶離農(nóng)、脫農(nóng)不完全, 參與的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也不愿承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全部經(jīng)營風險, 參與雙方就會傾向于選擇服務(wù)帶動型規(guī)模經(jīng)營方式, 通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)共享、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險共擔來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。倘若農(nóng)村土地承包戶離農(nóng)、脫農(nóng)比較完全, 而農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體也具備較強的風險承擔、資金和技術(shù)實力, 參與雙方就會傾向于選擇土地集中型規(guī)模經(jīng)營方式。從長期看, 在堅持農(nóng)村土地集體所有、不允許買賣的制度條件下, 流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)農(nóng)村集中連片作業(yè), 是我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一種主要方式, 是中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和目標。伴隨農(nóng)村勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移速度的加快, 產(chǎn)權(quán)清晰明確、交易成本較低的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式將會有更多的市場發(fā)展空間。但是, 由于我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程的不確定性和任務(wù)艱巨性, 通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)共享, 憑借服務(wù)規(guī)模擴大實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化, 還將在我國相當長時期內(nèi)存在, 成為提高農(nóng)民收入, 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化的重要路徑。
三、農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營亟待解決的兩大問題
伴隨工業(yè)化水平的提高, 城鎮(zhèn)化進程的加快, 留在農(nóng)村的農(nóng)戶會減少, 進入城市的農(nóng)戶會增加。這為集中農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)提供了機會, 農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模就有可能擴大。與此同時, 工業(yè)化又為農(nóng)業(yè)機械化水平提高創(chuàng)造了物質(zhì)裝備條件, 為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營奠定了生產(chǎn)力基礎(chǔ)。大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體, 通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作等多種方式發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營, 已經(jīng)取得大家的共識、成為必然趨勢。但是, 由于我國人口多、農(nóng)地人均占有率低、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的時間較長及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育緩慢等原因, 農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營面臨著兩大亟待解決的問題。
(一) 生產(chǎn)要素配置失衡。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營, 實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、集約化, 需要優(yōu)化土地、資金和勞動等生產(chǎn)要素的配置, 合理調(diào)配技術(shù)、機械和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備等資源, 在充分發(fā)揮要素效率基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益的提升。但是, 根據(jù)清華大學中國農(nóng)村研究院2016年的調(diào)查來看, 絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)土地承包方的耕作主體已經(jīng)轉(zhuǎn)為老人和婦女。耕種土地只是兼業(yè), 她們雖然擁有農(nóng)村土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán), 但從事耕種的絕大多數(shù)老人和婦女缺乏掌握農(nóng)業(yè)新技術(shù)的動力和能力、缺乏生產(chǎn)所必須的農(nóng)業(yè)機械設(shè)備。而那些具備農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營能力、掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、擁有先進農(nóng)業(yè)機械設(shè)備的種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 許多在實踐中卻難以獲得適度的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。譬如, 筆者調(diào)查的武岡市鄧元泰鎮(zhèn), 參與訪談的10名老年農(nóng)戶中, 沒有一戶擁有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的大、中型農(nóng)機具, 有7戶連噴灑農(nóng)藥、葉面肥的噴霧器都沒有。而同鎮(zhèn)的種糧大戶反映, 雖然他們具備農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)能力, 擁有旋耕機、播種機、收割機、烘干機等10多臺 (套) 農(nóng)業(yè)機械設(shè)備, 但由于耕作土地分散, 老年農(nóng)戶因土地情結(jié)不愿參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等原因, 很難找到集中連片的土地, 影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的發(fā)揮, 也不利于經(jīng)營效益的提高, 經(jīng)營能力也大打折扣。這種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中掌握資金、勞動和技術(shù)等生產(chǎn)要素, 而由傳統(tǒng)農(nóng)戶分散掌握農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的要素配置失衡局面, 既不利于農(nóng)村生產(chǎn)效率的提高, 也不利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展〔21〕, 影響農(nóng)業(yè)機械效用的發(fā)揮, 造成技術(shù)和設(shè)備的浪費。
此外, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格持續(xù)上升, 已經(jīng)成為新型規(guī)模經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上升的一個主要因素, 影響其從事農(nóng)業(yè), 特別是從事糧食種植的積極性。目前, 水田的土地流轉(zhuǎn)價格一般為每畝500~600元, 每畝700~900元的也有, 高的甚至超過每畝1000元。在沒有發(fā)生較大自然災(zāi)害的條件下, 每畝還有200~500元的純收入;倘若發(fā)生較大的自然災(zāi)害, 規(guī)模經(jīng)營主體就很難盈利, 有的甚至發(fā)生虧損。土地流轉(zhuǎn)價格上漲過快也對要素優(yōu)化配置產(chǎn)生不利影響:一方面, 基層政府不能干預農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格, 需要充分發(fā)揮市場作用, 即使有心干預, 農(nóng)戶也不能接受, 傳統(tǒng)農(nóng)戶還把土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)視為一項重要的收入來源;另一方面, 土地流轉(zhuǎn)價格如果不加節(jié)制地上漲, 肯定會影響糧食產(chǎn)量, 影響農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營, 削弱中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。
(二) 農(nóng)業(yè)扶持政策失衡。大量調(diào)查表明, 即使農(nóng)戶沒有參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自己耕種, 農(nóng)作物的收獲、植保、耕種等主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)已經(jīng)由農(nóng)機、植保大戶、農(nóng)業(yè)合作社及專門的社會化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)主體完成, 從提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極性、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的角度考慮, 應(yīng)該針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求制定有針對性、專門的產(chǎn)業(yè)扶持政策。但是, 由于傳統(tǒng)農(nóng)戶擁有農(nóng)村土地的承包權(quán), 現(xiàn)行種糧補貼、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)業(yè)保險補貼等農(nóng)業(yè)扶持政策大多根據(jù)農(nóng)村的土地承包面積確定, 設(shè)計實施的發(fā)放對象為分散經(jīng)營的各個農(nóng)戶。許多村干部和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體反饋, 種糧大戶作為真正的糧食生產(chǎn)者, 卻不具備種糧補貼資格, 而有些農(nóng)戶早已離開農(nóng)村多年在城鎮(zhèn)生活、工作, 也不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 卻仍在領(lǐng)取種糧補貼。為了降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風險, 減少不確定性損失, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體愿意多付保費、多購保險以提高賠償金額, 但市場上難以找到符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的保險產(chǎn)品。由于建設(shè)用地指標的限制, 滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)機械、糧食烘干、儲存等農(nóng)業(yè)設(shè)施的用地需求遲遲難以得到解決。另一方面, 各地的財政涉農(nóng)投入出現(xiàn)了明顯的政策偏好。財政投入主要有涉農(nóng)項目和財政直接獎勵, 其中安排涉農(nóng)項目是財政支持的主要方式。涉農(nóng)項目主要包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目和農(nóng)田水利建設(shè)項目等, 而農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目又包括產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目和農(nóng)村土地治理項目。在項目建設(shè)時, 相關(guān)部門會認為現(xiàn)有項目實施受制于分散經(jīng)營的農(nóng)戶制約, 影響項目建設(shè)成效。因而在今后會重點支持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體, 實現(xiàn)政策與措施的精準〔22〕。為了最大限度地發(fā)揮資金的利用效率, 各地普遍采取整合涉農(nóng)項目資金統(tǒng)一使用的方式, 集中投入到農(nóng)業(yè)示范園建設(shè)等大型開發(fā)項目, 這些項目的受益方一般為農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體, 尤其是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè), 傳統(tǒng)農(nóng)戶一般排除在外, 很難獲益。
四、農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營模式選擇
基于上文提到的特征及問題分析, 筆者根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的組合方式和中國國情, 認為當前我國農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營應(yīng)采用土地集中型和服務(wù)帶動型兩種規(guī)模經(jīng)營模式。
(一) 土地集中型規(guī)模經(jīng)營模式。此種模式為新型經(jīng)營主體通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)達到生產(chǎn)的規(guī)模化, 形成土地要素集中的規(guī)模經(jīng)濟效益, 主要采取土地轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作、轉(zhuǎn)讓、臨時代耕等方式〔23〕。據(jù)統(tǒng)計, 2009年至2016年, 全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積從1.5億畝增加到4.6億畝, 增長了2.1倍, 超過承包耕地總面積的1/3, 但并沒有根本改變承包農(nóng)戶的農(nóng)村土地經(jīng)營主體地位。第一, 承包農(nóng)戶依舊占農(nóng)村土地承包經(jīng)營的主體。當前, 全國2/3耕地的承包經(jīng)營方還是原有農(nóng)戶, 流入原承包農(nóng)戶耕地占已經(jīng)流轉(zhuǎn)1/3耕地的60%, 兩項合計, 由承包農(nóng)戶耕種的承包耕地占比超過86%, 在第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的四川、新疆等省 (區(qū)) 的比例甚至超過90%。第二, 通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成的新型規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展速度較快, 但土地集中型規(guī)模經(jīng)營主體占比依舊較低。全國經(jīng)營耕地面積超過50畝的農(nóng)戶由274萬戶增加到350萬戶, 規(guī)模經(jīng)營耕地面積大約為3.5億畝, 占承包集體耕地合同面積13.3億畝的26.5%, 在第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較發(fā)達的上海、江蘇等省 (市) 的比例已經(jīng)超過60%。相當于全國2.3億農(nóng)戶中, 超過7000萬的農(nóng)戶部分或全部流轉(zhuǎn)出了土地, 有助于破解“誰來種地”問題。第三, 承包農(nóng)戶的作業(yè)監(jiān)督成本較低, 可以對自然環(huán)境的微小變化作出快速反應(yīng)。以家庭作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單元, 可以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的順利進行。
(二) 服務(wù)帶動型規(guī)模經(jīng)營模式。在留守老人、留守婦女從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營居多的情況下, 提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù), 不需轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)就可以獲得規(guī)模效益, 實現(xiàn)分工經(jīng)濟下的報酬遞增和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升, 有助于解決“地怎么種好”問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 雖然大部分耕地還是原承包農(nóng)戶經(jīng)營管理, 但依靠傳統(tǒng)人力畜力耕作模式已發(fā)生根本轉(zhuǎn)變, 依托松散或緊密型組織的社會化服務(wù), 承包農(nóng)戶實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化、規(guī)模化。一種是松散的社會化組織服務(wù)帶動型規(guī)模經(jīng)營。在此種模式中, 原承包農(nóng)戶通過與農(nóng)機、植保、農(nóng)資購銷、產(chǎn)品銷售等社會化服務(wù)組織簽訂服務(wù)、購買、代耕、托管等協(xié)議的方式, 充分利用新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械設(shè)備, 完成農(nóng)戶承包耕地部分生產(chǎn)作業(yè)、提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營活動, 如山東省嘉祥縣的土地托管〔24〕。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化辦公室的統(tǒng)計, 截至2015年底, 全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化總數(shù)達38.6萬個, 輻射帶動農(nóng)戶1.26億戶, 占總承包農(nóng)戶數(shù)的54.8%。另一種是緊密的農(nóng)民專業(yè)合作社組織帶動型規(guī)模經(jīng)營。在此種模式中, 原承包農(nóng)戶通過加入農(nóng)民專業(yè)合作社, 以家內(nèi)生產(chǎn)、社內(nèi)服務(wù)方式, 實現(xiàn)統(tǒng)一供應(yīng)農(nóng)資、機械化耕種、田間管理、灌溉、收割與對外銷售等, 變原農(nóng)戶的分散經(jīng)營為利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、設(shè)備的規(guī)模經(jīng)營。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示, 截至2016年底, 全國依法登記的農(nóng)民合作社達174.9萬家, 入社農(nóng)戶占全國農(nóng)戶總數(shù)的43.5%。產(chǎn)業(yè)分布廣泛, 涵蓋糧棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要產(chǎn)品生產(chǎn), 并擴展到農(nóng)機、植保、民間工藝、旅游休閑農(nóng)業(yè)等眾多領(lǐng)域。在專業(yè)合作的基礎(chǔ)上探索出股份合作、信用合作、合作社再聯(lián)合, 超過一半的合作社提供產(chǎn)加銷一體化服務(wù)。
五、結(jié)論及政策建議
推動農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營, 加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 破除小農(nóng)經(jīng)濟約束, 從根本上提高資源配置效率、土地產(chǎn)出效率和勞動生產(chǎn)效率, 解決戶戶包地、家家種田的“弱者種田”局限, 以降低成本、規(guī)避風險, 提高農(nóng)業(yè)競爭力水平, 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 涉及到農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體培育、農(nóng)業(yè)扶持政策完善等方方面面的內(nèi)容, 亟需直面問題, 從如下方面采取可行措施完善相關(guān)政策。
第一, 發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營必須堅持農(nóng)民土地集體所有, 堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位, 堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系, 堅持農(nóng)民的主體地位, 維護農(nóng)民合法權(quán)益, 把選擇權(quán)交給農(nóng)民, 發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性。不能操之過急、貪大求快, 追求所謂的規(guī)模越大越好、比例越高越好, 人為“壘大戶”。要充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異, 立足當?shù)貙嶋H, 因地制宜探索促進土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種規(guī)模經(jīng)營的實踐探索和制度創(chuàng)新, 守住規(guī)模經(jīng)營要的底線。此外, 做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作, 依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的合法權(quán)益, 是實行“三權(quán)分置”農(nóng)地制度改革的重要前提, 也是推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有, 是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”, 其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位, 無論土地經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn), 集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭, 這一基本制度是在反復實踐的基礎(chǔ)上確立的, 符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求和特點, 能夠適應(yīng)不同生產(chǎn)力發(fā)展程度的要求。一方面, 可以利用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度框架, 有效防止出現(xiàn)兩極分化和土地兼并;另一方面又可以充分發(fā)揮農(nóng)村家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)督成本低的天然優(yōu)勢, 提升效率。目前, 阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不是農(nóng)民土地集體所有的農(nóng)村基本制度, 而是一家一戶分散經(jīng)營的小規(guī)模經(jīng)營方式。在制度制訂和法律修訂完善時, 都必須堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖, 既給農(nóng)村承包農(nóng)戶長久穩(wěn)定的“定心丸”, 又給農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體經(jīng)營的穩(wěn)定預期, 在保障農(nóng)戶平等享有土地承包權(quán)的前提下, 正確引導和有序推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的集中。
第二, 按照“三權(quán)”分置原則創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。國內(nèi)外實踐表明, 由土地耕種者享有土地耕作權(quán), 最有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升, 有利于維護農(nóng)村的穩(wěn)定和諧。中國改革開放40年來, 通過分步驟、分階段地逐漸賦予農(nóng)戶比較獨立的農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán), 探索出農(nóng)村土地集體所有制下土地耕種者享有土地耕作權(quán)的具體實現(xiàn)形式, 被實踐證明是有效的、成功的方式。在工業(yè)化快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程加快的條件下, 要根據(jù)所有權(quán)歸集體、承包權(quán)歸農(nóng)戶、經(jīng)營權(quán)歸土地經(jīng)營權(quán)人的“三權(quán)”分置原則, 在穩(wěn)定農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系的條件下, 鼓勵地方政府探索離鄉(xiāng)進城農(nóng)戶承包土地的有償退出辦法, 引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)向真正的種地大戶聚集。這樣做既充分保障廣大農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益, 又有利于土地集約節(jié)約利用, 避免重蹈部分東亞國家因土地規(guī)模經(jīng)營水平低而導致農(nóng)業(yè)競爭力弱的問題。通過實行“三權(quán)”分置, 更多體現(xiàn)了效率和可持續(xù)發(fā)展, 著力推動形成承包小農(nóng)、經(jīng)營大農(nóng)并存的格局, 有效提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競爭力。
在政策和法律上厘清“三權(quán)”關(guān)系, 是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要逐步完善“三權(quán)”關(guān)系, 充分發(fā)揮“三權(quán)”各自功能和整體效用, 形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。在“三權(quán)”分置過程中, 集體所有權(quán)必須得到更加充分的體現(xiàn)和保障, 不能被虛置。要明確和保障集體所有權(quán)的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)能, 包括:農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地;因自然災(zāi)害嚴重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地;對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督;采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等。通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制, 切實保障集體成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán), 確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán), 防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán), 土地承包權(quán)是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)之一, 農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ), 中央對農(nóng)民承包權(quán)益的保護始終是明確的。放活土地經(jīng)營權(quán), 這也是實施“三權(quán)”分置的重要目的, 促使提升土地產(chǎn)出率, 保障務(wù)農(nóng)者的勞動效益和收入水平, 更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。對于經(jīng)濟活躍、集體經(jīng)濟實力雄厚、農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移比較完全的地域, 可以充分發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制的優(yōu)勢, 探索土地統(tǒng)一平整、成員平均成本、競爭經(jīng)營, 采取土地股份合作等方式, 推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營。
第三, 完善農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)扶持政策。盡快建立健全以農(nóng)村實際耕作土地面積為基礎(chǔ)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持措施, 真正調(diào)動經(jīng)營主體的種糧積極性。應(yīng)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格上漲過快問題, 在兼顧農(nóng)戶土地承包權(quán)的財產(chǎn)收益和新型規(guī)模經(jīng)營主體生產(chǎn)成本和經(jīng)營效益基礎(chǔ)上, 鼓勵地方政府通過發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導價格和參與雙方協(xié)議價格等方式, 探索構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格的科學增長機制。提高財政貼息的額度和規(guī)模, 鼓勵和引導涉農(nóng)保險公司設(shè)計符合農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體要求的保險產(chǎn)品和項目, 提升農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體抵御不確定性風險的能力, 降低自然災(zāi)害帶來的損失。健全土地經(jīng)營權(quán)抵押融資配套制度, 穩(wěn)步推進經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點, 切實解決新型經(jīng)營主體金融信貸難問題, 緩解農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體在支付土地租金、購買農(nóng)資方面面臨的巨大壓力。催促各地按照中央決定盡快制定新型經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的實施辦法, 滿足其在農(nóng)資儲存、農(nóng)業(yè)機械設(shè)備保管和農(nóng)產(chǎn)品收儲等方面的用地需求。與此同時, 對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為承包農(nóng)戶提供機耕、機種、植保、機收等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的, 參考服務(wù)面積發(fā)放一定的財政補貼給予鼓勵和支持, 支持通過社會化的服務(wù)提高農(nóng)業(yè)專業(yè)化程度, 有效解決農(nóng)村留守老人、留守婦女勞動力不足和季節(jié)性短缺問題, 提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模, 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的利用效率, 促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論探索 2018年03期
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