摘要：“三權”分置旨在不改變農村土地集體所有權性質和農村基本經(jīng)營制度的前提下, 掃清農村土地流轉障礙, 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。農地適度規(guī)模經(jīng)營具有體現(xiàn)農戶與農業(yè)新型經(jīng)營主體雙方的權利、農業(yè)規(guī)模經(jīng)營的階段、農業(yè)新型經(jīng)營主體的地域等特征。目前我國農地適度規(guī)模經(jīng)營中主要存在生產要素配置失衡和農業(yè)扶持政策失衡問題。根據(jù)農業(yè)生產要素的組合方式和中國國情, 推動農地適度規(guī)模發(fā)展應采用土地集中型和服務帶動型兩種規(guī)模經(jīng)營模式。為此, 要以土地耕作權為導向, 按照“三權”分置的原則要求, 創(chuàng)新與完善農村土地承包經(jīng)營制度。
一、引言
中國最大的問題是農民問題, 農民最大的問題是土地問題〔1〕1。2016年4月, 習近平總書記在安徽省小崗村召開的農村改革座談會強調, “我國農村的改革是從調整農民和土地的關系開啟的, 新形勢下進一步處理好農民和土地的關系, 仍然是農村改革的主線”。以農戶家庭為單位向集體組織承包土地的家庭聯(lián)產承包責任制為20世紀80年代中國農業(yè)生產的迅速發(fā)展、糧食產量的快速提高、農民收入的持續(xù)增加和城鄉(xiāng)二元差距的縮小作出了巨大貢獻。但伴隨制度改革紅利的逐漸釋放〔2〕和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快, 一家一戶為特征的分散經(jīng)營弊端, 如農業(yè)生產比較效益低下、與市場脫節(jié)、農地細碎化等問題逐漸暴露出來。
為了克服因一家一戶分散經(jīng)營導致的農業(yè)生產效率不足問題, 廣大農戶在各地自發(fā)開展了一系列農村土地流轉的實踐創(chuàng)新, 政府和相關管理部門也及時出臺了相應的法律、法規(guī)和政策予以指導和規(guī)范。1984年中央“一號文件”提出鼓勵農村土地逐漸向種田能手集中, 2014年11月, 中辦、國辦印發(fā)的《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》, 2016年10月中辦、國辦印發(fā)的《關于完善農村土地所有權經(jīng)營權分置辦法的意見》, 2017年中央“一號文件”提出積極發(fā)展土地流轉型、服務帶動型等多種形式適度規(guī)模經(jīng)營, 2017年10月, 黨的十九大報告提出, 中國特色社會主義進入了新時代, 在新時代要貫徹新發(fā)展理念, 建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系, 繼續(xù)鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度, 深化農村土地制度改革, 完善承包地“三權”分置制度。作為中國農村土地制度改革的一項重大制度創(chuàng)新, “三權”分置是中國特色農村土地制度的核心內容, 即堅持農村土地集體所有權, 穩(wěn)定農戶承包權, 放活農村土地經(jīng)營權。“三權”分置旨在不改變農村土地集體所有權性質和農村基本經(jīng)營制度的前提下, 掃清農村土地流轉障礙。這些政策、法律法規(guī)和文件均在不同層面鼓勵廣大農戶參與農村土地流轉, 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。農地適度規(guī)模經(jīng)營問題逐漸引起學術界的重視, 成為社會關注的焦點問題。
關于農地適度規(guī)模經(jīng)營問題的研究, 根據(jù)其研究視角不同, 大致可以分為如下幾類:一是中國國情與農地適度規(guī)模經(jīng)營問題研究, 認為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是由中國的人地關系比例和資源稟賦決定的〔3-5〕。二是農地規(guī)模經(jīng)營必要性研究, 形成農地適度規(guī)模經(jīng)營論和農地規(guī)模質疑論兩派截然不同的觀點。農地適度規(guī)模經(jīng)營論學者認為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營可以提高農業(yè)生產效益, 推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展, 是破解農業(yè)發(fā)展困境的一條重要路徑〔6-7〕, 實證調查也提供了支持該論斷的證據(jù)〔8〕。農地規(guī)模質疑論學者認為農地經(jīng)營規(guī)模擴大難以成為中國農業(yè)發(fā)展的選項〔9〕, 糧食生產的規(guī)模經(jīng)濟不顯著〔10〕, 土地經(jīng)營規(guī)模擴大會降低土地產出率〔11〕。三是規(guī)模經(jīng)濟與規(guī)模報酬研究, Hayami在估計各國農業(yè)生產函數(shù)后, 得出發(fā)展中國家農業(yè)規(guī)模經(jīng)濟不顯著, 發(fā)達國家農業(yè)規(guī)模報酬遞增〔12〕。四是農地規(guī)模經(jīng)營的效率研究, 不少學者認為適度擴大農地經(jīng)營規(guī)模可以顯著提升農業(yè)生產效率〔13-14〕。五是農地適度規(guī)模經(jīng)營的評價指標和目標研究, 國內學者進行了大量研究, 但沒有形成一致意見。究竟是穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)糧食生產還是降低糧食生產成本〔15〕, 抑或兩者兼顧〔16〕, 實現(xiàn)農民種地收入增加〔17〕, 提高土地、勞動力、資金的生產率〔18〕。六是農地規(guī)模經(jīng)營的適度問題研究, 目標不同、依據(jù)不同, 適度規(guī)模經(jīng)營的面積也就不同。有學者認為土地規(guī)模與生產率之間存在倒“U”型關系, 糧食作物在10~20畝、經(jīng)濟作物在6~9畝間土地生產率最高〔19〕。也有參考城鎮(zhèn)職工收入標準, 認為在110畝左右比較合適〔20〕。
本文所闡述的內容與已有研究直接相關, 但又存在差別。與一般的實證分析不同, 本文通過剖析農地適度規(guī)模經(jīng)營的特征和問題來找尋促進農地適度規(guī)模經(jīng)營的路徑。因此, 本文的邏輯思路是:在探討農地適度規(guī)模經(jīng)營特征的基礎上, 指出農地適度規(guī)模經(jīng)營亟待解決的兩大問題, 考慮農業(yè)生產要素組合方式和中國國情, 推動我國農地適度規(guī)模經(jīng)營, 采用土地集中型和服務帶動型兩種規(guī)模經(jīng)營模式, 并就此提出政策建議。
二、農地適度規(guī)模經(jīng)營的特征
(一) 農地適度規(guī)模經(jīng)營方式體現(xiàn)了農戶與農業(yè)新型經(jīng)營主體雙方的權利特征。從長期看, 農村土地適度規(guī)模經(jīng)營的形成、發(fā)展與完成過程, 就是18億畝耕地的土地經(jīng)營權從2.3億傳統(tǒng)農戶逐漸轉移、過渡、聚焦到種糧大戶等農業(yè)新型經(jīng)營主體的過程。從制度變遷路徑來看, 這種變遷難以一蹴而就, 只能因地制宜、循序漸進, 在不同地域、不同階段選擇不同的適度規(guī)模經(jīng)營方式, 如松散的社會化服務組織帶動型、緊密的農民專業(yè)合作社組織帶動型和土地集中型規(guī)模經(jīng)營。倘若把擁有土地承包權農戶的土地經(jīng)營權細化為作物種植決策、日常生產管理和產品處置三種權利, 那么, 這三種適度規(guī)模經(jīng)營方式可以歸類為兩種權利分享模式。一種是流轉農村土地經(jīng)營權形成的規(guī)模經(jīng)營, 即土地集中型規(guī)模經(jīng)營。擁有土地承包權的農戶以獲得土地流轉租金作為代價, 將土地經(jīng)營權的三種權利全部轉讓給新型農業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。這種權利義務關系比較直接、簡單, 在協(xié)議流轉期限內, 只要新型農業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體履行協(xié)議內容, 簽約雙方唯一聯(lián)系的紐帶就是按期交接土地租金。另一種是共享農村土地經(jīng)營權形成的適度規(guī)模經(jīng)營, 包括松散的社會化服務組織帶動型規(guī)模經(jīng)營和緊密的農民專業(yè)合作社組織帶動型規(guī)模經(jīng)營。加入農民專業(yè)合作社的原承包農戶依舊管理自己承包的土地, 但其必須按照農民專業(yè)合作社的要求來確定種植品種、種植方式和銷售方式, 與專業(yè)合作社共享全部或部分作物種植決策、日常生產管理和產品處置三種權利。松散的社會服務型規(guī)模經(jīng)營農戶仍然享有作物種植決策和產品處置兩種權利, 但需要根據(jù)農戶實際需求, 采取土地代耕、托管等方式與農業(yè)社會化服務組織共享作物日常生產管理權。譬如, 許多專門的農業(yè)社會化服務組織提供的機耕、機播、植保、機收等各項服務, 其實質就是作物日常生產管理權。而原承包農戶的作物種植決策、產品處置等權利還是不變, 權利主體沒有發(fā)生轉移。
(二) 農地適度規(guī)模經(jīng)營程度體現(xiàn)了農業(yè)規(guī)模經(jīng)營的階段特征。農業(yè)新型經(jīng)營主體是農村發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的重要力量, 但由于前述三種規(guī)模經(jīng)營方式擁有的農村土地經(jīng)營權具體權利存在區(qū)別, 由此形成的農業(yè)規(guī)模經(jīng)營程度也就不同。根據(jù)各地調查結果來看, 土地集中型規(guī)模經(jīng)營中, 農村土地流入方需要根據(jù)地塊具體實際需要, 完成打井修渠、測土配方施肥、土地平整與改良等全部或部分工作, 最大限度結合土地、資金、勞動等要素, 充分發(fā)揮技術、農業(yè)生產裝備和優(yōu)質良種的提質增效潛力。而松散的社會化服務組織帶動型規(guī)模經(jīng)營中, 由于土地承包農戶同專業(yè)的社會化服務組織缺乏剛性的制度約束, 承包農戶實現(xiàn)的農業(yè)生產作業(yè)、農資購銷等農業(yè)規(guī)模經(jīng)營活動大多存在不確定性。由于接受社會化組織服務的承包農戶缺乏組織統(tǒng)籌、協(xié)調, 其承包土地不會改變原有分布, 很難集中連片耕種, 影響大型農業(yè)機械的使用, 影響農業(yè)生產效率的提高, 更難推動農田基本建設的大規(guī)模開展。而緊密的農民專業(yè)合作社組織帶動型規(guī)模經(jīng)營中, 雖然農民的專業(yè)合作社通過社內合同規(guī)定采取統(tǒng)一耕種、購買農資、機收、產品銷售的全部或部分農業(yè)生產作業(yè), 但由于擁有農村土地承包權與經(jīng)營權的農戶并沒有真正轉出土地經(jīng)營權, 農業(yè)新型經(jīng)營主體也不能利用現(xiàn)代大型農業(yè)機械統(tǒng)一實施土地的平整與改良、提高地力等, 也只能認為在農業(yè)的生產或購銷環(huán)節(jié)實現(xiàn)了農業(yè)的現(xiàn)代化和規(guī)模化。
(三) 農地適度規(guī)模經(jīng)營耕種面積體現(xiàn)了農業(yè)新型經(jīng)營主體的地域特征。從各國農業(yè)經(jīng)營方式實踐看, 農地規(guī)模經(jīng)營主要有四類模式:一是大規(guī)模家庭農場, 美國和加拿大等人少地多的國家采用;二是小規(guī)模家庭農場, 日本和荷蘭等耕地有限的國家采用;三是適度家庭農場, 資源稟賦介于美日之間的德國、法國等采用;四是小農戶與大農場并存, 拉美國家如巴西、阿根廷等采用〔4〕。總體而言, 我們農地經(jīng)營規(guī)模同新大陸國家, 同美國、加拿大無法相提并論, 單純依靠農村土地流轉實現(xiàn)土地規(guī)模的集中不夠, 還可以發(fā)展土地股份合作、托管、代耕、購買農業(yè)社會化服務等, 以彌補農地經(jīng)營規(guī)模的不足〔3〕。中國農村勞動力轉移是一個緩慢、長期的過程, 在農業(yè)生產經(jīng)營實踐中必然會出現(xiàn)階段性、漸進性特征, 而農村土地承包戶在離農、脫農的不同時期, 會根據(jù)預期收益變化對土地經(jīng)營權轉移進行各自的最優(yōu)選擇。倘若農村土地承包戶離農、脫農不完全, 參與的新型農業(yè)經(jīng)營主體也不愿承擔農業(yè)生產的全部經(jīng)營風險, 參與雙方就會傾向于選擇服務帶動型規(guī)模經(jīng)營方式, 通過農村土地經(jīng)營權共享、農業(yè)生產經(jīng)營風險共擔來實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。倘若農村土地承包戶離農、脫農比較完全, 而農業(yè)新型經(jīng)營主體也具備較強的風險承擔、資金和技術實力, 參與雙方就會傾向于選擇土地集中型規(guī)模經(jīng)營方式。從長期看, 在堅持農村土地集體所有、不允許買賣的制度條件下, 流轉農村土地經(jīng)營權實現(xiàn)農村集中連片作業(yè), 是我國農業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一種主要方式, 是中國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的方向和目標。伴隨農村勞動力向第二、三產業(yè)轉移速度的加快, 產權清晰明確、交易成本較低的農村土地經(jīng)營權流轉方式將會有更多的市場發(fā)展空間。但是, 由于我國農村勞動力轉移過程的不確定性和任務艱巨性, 通過農村土地經(jīng)營權共享, 憑借服務規(guī)模擴大實現(xiàn)農業(yè)生產的規(guī)模化, 還將在我國相當長時期內存在, 成為提高農民收入, 實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化的重要路徑。
三、農地適度規(guī)模經(jīng)營亟待解決的兩大問題
伴隨工業(yè)化水平的提高, 城鎮(zhèn)化進程的加快, 留在農村的農戶會減少, 進入城市的農戶會增加。這為集中農村土地經(jīng)營權提供了機會, 農村土地經(jīng)營規(guī)模就有可能擴大。與此同時, 工業(yè)化又為農業(yè)機械化水平提高創(chuàng)造了物質裝備條件, 為農地規(guī)模經(jīng)營奠定了生產力基礎。大力培育新型農業(yè)經(jīng)營主體和服務主體, 通過農村土地經(jīng)營權流轉、股份合作等多種方式發(fā)展農地適度規(guī)模經(jīng)營, 已經(jīng)取得大家的共識、成為必然趨勢。但是, 由于我國人口多、農地人均占有率低、農村剩余勞動力轉移的時間較長及新型農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育緩慢等原因, 農地適度規(guī)模經(jīng)營面臨著兩大亟待解決的問題。
(一) 生產要素配置失衡。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營, 實現(xiàn)現(xiàn)代農業(yè)生產的規(guī)模化、集約化, 需要優(yōu)化土地、資金和勞動等生產要素的配置, 合理調配技術、機械和農業(yè)生產設備等資源, 在充分發(fā)揮要素效率基礎上實現(xiàn)農業(yè)生產效率和效益的提升。但是, 根據(jù)清華大學中國農村研究院2016年的調查來看, 絕大多數(shù)農村地區(qū)土地承包方的耕作主體已經(jīng)轉為老人和婦女。耕種土地只是兼業(yè), 她們雖然擁有農村土地的承包權、經(jīng)營權, 但從事耕種的絕大多數(shù)老人和婦女缺乏掌握農業(yè)新技術的動力和能力、缺乏生產所必須的農業(yè)機械設備。而那些具備農村土地規(guī)模經(jīng)營能力、掌握現(xiàn)代農業(yè)生產技術、擁有先進農業(yè)機械設備的種糧大戶、家庭農場等新型農業(yè)經(jīng)營主體, 許多在實踐中卻難以獲得適度的農村土地經(jīng)營權。譬如, 筆者調查的武岡市鄧元泰鎮(zhèn), 參與訪談的10名老年農戶中, 沒有一戶擁有農業(yè)生產所需的大、中型農機具, 有7戶連噴灑農藥、葉面肥的噴霧器都沒有。而同鎮(zhèn)的種糧大戶反映, 雖然他們具備農業(yè)規(guī)模生產能力, 擁有旋耕機、播種機、收割機、烘干機等10多臺 (套) 農業(yè)機械設備, 但由于耕作土地分散, 老年農戶因土地情結不愿參與農村土地流轉等原因, 很難找到集中連片的土地, 影響了農業(yè)生產效率的發(fā)揮, 也不利于經(jīng)營效益的提高, 經(jīng)營能力也大打折扣。這種新型農業(yè)經(jīng)營主體集中掌握資金、勞動和技術等生產要素, 而由傳統(tǒng)農戶分散掌握農村土地承包權、經(jīng)營權的要素配置失衡局面, 既不利于農村生產效率的提高, 也不利于農地適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展〔21〕, 影響農業(yè)機械效用的發(fā)揮, 造成技術和設備的浪費。
此外, 農地流轉價格持續(xù)上升, 已經(jīng)成為新型規(guī)模經(jīng)營主體農業(yè)生產成本快速上升的一個主要因素, 影響其從事農業(yè), 特別是從事糧食種植的積極性。目前, 水田的土地流轉價格一般為每畝500~600元, 每畝700~900元的也有, 高的甚至超過每畝1000元。在沒有發(fā)生較大自然災害的條件下, 每畝還有200~500元的純收入;倘若發(fā)生較大的自然災害, 規(guī)模經(jīng)營主體就很難盈利, 有的甚至發(fā)生虧損。土地流轉價格上漲過快也對要素優(yōu)化配置產生不利影響:一方面, 基層政府不能干預農村土地流轉價格, 需要充分發(fā)揮市場作用, 即使有心干預, 農戶也不能接受, 傳統(tǒng)農戶還把土地承包權流轉視為一項重要的收入來源;另一方面, 土地流轉價格如果不加節(jié)制地上漲, 肯定會影響糧食產量, 影響農業(yè)的規(guī)模經(jīng)營, 削弱中國農業(yè)的國際競爭力。
(二) 農業(yè)扶持政策失衡。大量調查表明, 即使農戶沒有參與農村土地流轉自己耕種, 農作物的收獲、植保、耕種等主要生產環(huán)節(jié)已經(jīng)由農機、植保大戶、農業(yè)合作社及專門的社會化服務組織等新型農業(yè)主體完成, 從提高新型農業(yè)經(jīng)營主體積極性、推動農業(yè)現(xiàn)代化的角度考慮, 應該針對新型農業(yè)經(jīng)營主體需求制定有針對性、專門的產業(yè)扶持政策。但是, 由于傳統(tǒng)農戶擁有農村土地的承包權, 現(xiàn)行種糧補貼、農資綜合補貼和農業(yè)保險補貼等農業(yè)扶持政策大多根據(jù)農村的土地承包面積確定, 設計實施的發(fā)放對象為分散經(jīng)營的各個農戶。許多村干部和農業(yè)新型經(jīng)營主體反饋, 種糧大戶作為真正的糧食生產者, 卻不具備種糧補貼資格, 而有些農戶早已離開農村多年在城鎮(zhèn)生活、工作, 也不從事農業(yè)生產, 卻仍在領取種糧補貼。為了降低農業(yè)生產的自然風險, 減少不確定性損失, 新型農業(yè)經(jīng)營主體愿意多付保費、多購保險以提高賠償金額, 但市場上難以找到符合農業(yè)生產需求的保險產品。由于建設用地指標的限制, 滿足現(xiàn)代農業(yè)生產的農業(yè)機械、糧食烘干、儲存等農業(yè)設施的用地需求遲遲難以得到解決。另一方面, 各地的財政涉農投入出現(xiàn)了明顯的政策偏好。財政投入主要有涉農項目和財政直接獎勵, 其中安排涉農項目是財政支持的主要方式。涉農項目主要包括農業(yè)綜合開發(fā)項目和農田水利建設項目等, 而農業(yè)綜合開發(fā)項目又包括產業(yè)化經(jīng)營項目和農村土地治理項目。在項目建設時, 相關部門會認為現(xiàn)有項目實施受制于分散經(jīng)營的農戶制約, 影響項目建設成效。因而在今后會重點支持農業(yè)新型經(jīng)營主體, 實現(xiàn)政策與措施的精準〔22〕。為了最大限度地發(fā)揮資金的利用效率, 各地普遍采取整合涉農項目資金統(tǒng)一使用的方式, 集中投入到農業(yè)示范園建設等大型開發(fā)項目, 這些項目的受益方一般為農業(yè)新型經(jīng)營主體, 尤其是農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè), 傳統(tǒng)農戶一般排除在外, 很難獲益。
四、農地適度規(guī)模經(jīng)營模式選擇
基于上文提到的特征及問題分析, 筆者根據(jù)農業(yè)生產要素的組合方式和中國國情, 認為當前我國農地適度規(guī)模經(jīng)營應采用土地集中型和服務帶動型兩種規(guī)模經(jīng)營模式。
(一) 土地集中型規(guī)模經(jīng)營模式。此種模式為新型經(jīng)營主體通過土地經(jīng)營權流轉達到生產的規(guī)模化, 形成土地要素集中的規(guī)模經(jīng)濟效益, 主要采取土地轉包、出租、互換、股份合作、轉讓、臨時代耕等方式〔23〕。據(jù)統(tǒng)計, 2009年至2016年, 全國承包耕地流轉面積從1.5億畝增加到4.6億畝, 增長了2.1倍, 超過承包耕地總面積的1/3, 但并沒有根本改變承包農戶的農村土地經(jīng)營主體地位。第一, 承包農戶依舊占農村土地承包經(jīng)營的主體。當前, 全國2/3耕地的承包經(jīng)營方還是原有農戶, 流入原承包農戶耕地占已經(jīng)流轉1/3耕地的60%, 兩項合計, 由承包農戶耕種的承包耕地占比超過86%, 在第二、三產業(yè)發(fā)展滯后的四川、新疆等省 (區(qū)) 的比例甚至超過90%。第二, 通過農村土地經(jīng)營權流轉形成的新型規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展速度較快, 但土地集中型規(guī)模經(jīng)營主體占比依舊較低。全國經(jīng)營耕地面積超過50畝的農戶由274萬戶增加到350萬戶, 規(guī)模經(jīng)營耕地面積大約為3.5億畝, 占承包集體耕地合同面積13.3億畝的26.5%, 在第二、三產業(yè)發(fā)展比較發(fā)達的上海、江蘇等省 (市) 的比例已經(jīng)超過60%。相當于全國2.3億農戶中, 超過7000萬的農戶部分或全部流轉出了土地, 有助于破解“誰來種地”問題。第三, 承包農戶的作業(yè)監(jiān)督成本較低, 可以對自然環(huán)境的微小變化作出快速反應。以家庭作為農業(yè)生產的基本單元, 可以保障農業(yè)生產全過程的順利進行。
(二) 服務帶動型規(guī)模經(jīng)營模式。在留守老人、留守婦女從事農業(yè)生產經(jīng)營居多的情況下, 提供農業(yè)社會化服務, 不需轉移經(jīng)營權就可以獲得規(guī)模效益, 實現(xiàn)分工經(jīng)濟下的報酬遞增和農業(yè)生產效率的提升, 有助于解決“地怎么種好”問題。調查發(fā)現(xiàn), 雖然大部分耕地還是原承包農戶經(jīng)營管理, 但依靠傳統(tǒng)人力畜力耕作模式已發(fā)生根本轉變, 依托松散或緊密型組織的社會化服務, 承包農戶實現(xiàn)了農業(yè)生產的機械化、規(guī)模化。一種是松散的社會化組織服務帶動型規(guī)模經(jīng)營。在此種模式中, 原承包農戶通過與農機、植保、農資購銷、產品銷售等社會化服務組織簽訂服務、購買、代耕、托管等協(xié)議的方式, 充分利用新型農業(yè)經(jīng)營主體的現(xiàn)代農業(yè)機械設備, 完成農戶承包耕地部分生產作業(yè)、提供產前、產中和產后服務的生產經(jīng)營活動, 如山東省嘉祥縣的土地托管〔24〕。根據(jù)農業(yè)部農業(yè)產業(yè)化辦公室的統(tǒng)計, 截至2015年底, 全國農業(yè)產業(yè)化總數(shù)達38.6萬個, 輻射帶動農戶1.26億戶, 占總承包農戶數(shù)的54.8%。另一種是緊密的農民專業(yè)合作社組織帶動型規(guī)模經(jīng)營。在此種模式中, 原承包農戶通過加入農民專業(yè)合作社, 以家內生產、社內服務方式, 實現(xiàn)統(tǒng)一供應農資、機械化耕種、田間管理、灌溉、收割與對外銷售等, 變原農戶的分散經(jīng)營為利用現(xiàn)代農業(yè)生產技術、設備的規(guī)模經(jīng)營。據(jù)農業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示, 截至2016年底, 全國依法登記的農民合作社達174.9萬家, 入社農戶占全國農戶總數(shù)的43.5%。產業(yè)分布廣泛, 涵蓋糧棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要產品生產, 并擴展到農機、植保、民間工藝、旅游休閑農業(yè)等眾多領域。在專業(yè)合作的基礎上探索出股份合作、信用合作、合作社再聯(lián)合, 超過一半的合作社提供產加銷一體化服務。
五、結論及政策建議
推動農業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營, 加快農業(yè)供給側結構性改革, 破除小農經(jīng)濟約束, 從根本上提高資源配置效率、土地產出效率和勞動生產效率, 解決戶戶包地、家家種田的“弱者種田”局限, 以降低成本、規(guī)避風險, 提高農業(yè)競爭力水平, 實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化, 涉及到農村土地制度改革、農業(yè)新型經(jīng)營主體培育、農業(yè)扶持政策完善等方方面面的內容, 亟需直面問題, 從如下方面采取可行措施完善相關政策。
第一, 發(fā)展農地適度規(guī)模經(jīng)營必須堅持農民土地集體所有, 堅持家庭經(jīng)營基礎性地位, 堅持穩(wěn)定土地承包關系, 堅持農民的主體地位, 維護農民合法權益, 把選擇權交給農民, 發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性。不能操之過急、貪大求快, 追求所謂的規(guī)模越大越好、比例越高越好, 人為“壘大戶”。要充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異, 立足當?shù)貙嶋H, 因地制宜探索促進土地有序流轉、發(fā)展多種規(guī)模經(jīng)營的實踐探索和制度創(chuàng)新, 守住規(guī)模經(jīng)營要的底線。此外, 做好農村承包地確權登記頒證工作, 依法維護農民土地承包經(jīng)營權的合法權益, 是實行“三權分置”農地制度改革的重要前提, 也是推進土地經(jīng)營權有序流轉、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的重要基礎。農村土地農民集體所有, 是堅持農村基本經(jīng)營制度的“魂”, 其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位, 無論土地經(jīng)營權如何流轉, 集體土地承包權都屬于農民家庭, 這一基本制度是在反復實踐的基礎上確立的, 符合農業(yè)生產的要求和特點, 能夠適應不同生產力發(fā)展程度的要求。一方面, 可以利用農村集體經(jīng)濟組織的制度框架, 有效防止出現(xiàn)兩極分化和土地兼并;另一方面又可以充分發(fā)揮農村家庭經(jīng)營農業(yè)生產監(jiān)督成本低的天然優(yōu)勢, 提升效率。目前, 阻礙農業(yè)現(xiàn)代化的不是農民土地集體所有的農村基本制度, 而是一家一戶分散經(jīng)營的小規(guī)模經(jīng)營方式。在制度制訂和法律修訂完善時, 都必須堅持農村基本經(jīng)營制度不動搖, 既給農村承包農戶長久穩(wěn)定的“定心丸”, 又給農業(yè)新型經(jīng)營主體經(jīng)營的穩(wěn)定預期, 在保障農戶平等享有土地承包權的前提下, 正確引導和有序推進農村土地經(jīng)營權的集中。
第二, 按照“三權”分置原則創(chuàng)新農村土地承包經(jīng)營制度。國內外實踐表明, 由土地耕種者享有土地耕作權, 最有利于農業(yè)生產效率的提升, 有利于維護農村的穩(wěn)定和諧。中國改革開放40年來, 通過分步驟、分階段地逐漸賦予農戶比較獨立的農村土地承包權與經(jīng)營權, 探索出農村土地集體所有制下土地耕種者享有土地耕作權的具體實現(xiàn)形式, 被實踐證明是有效的、成功的方式。在工業(yè)化快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程加快的條件下, 要根據(jù)所有權歸集體、承包權歸農戶、經(jīng)營權歸土地經(jīng)營權人的“三權”分置原則, 在穩(wěn)定農村現(xiàn)有土地承包關系的條件下, 鼓勵地方政府探索離鄉(xiāng)進城農戶承包土地的有償退出辦法, 引導農村土地經(jīng)營權向真正的種地大戶聚集。這樣做既充分保障廣大農民的財產權益, 又有利于土地集約節(jié)約利用, 避免重蹈部分東亞國家因土地規(guī)模經(jīng)營水平低而導致農業(yè)競爭力弱的問題。通過實行“三權”分置, 更多體現(xiàn)了效率和可持續(xù)發(fā)展, 著力推動形成承包小農、經(jīng)營大農并存的格局, 有效提升農業(yè)發(fā)展質量效益和競爭力。
在政策和法律上厘清“三權”關系, 是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要逐步完善“三權”關系, 充分發(fā)揮“三權”各自功能和整體效用, 形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。在“三權”分置過程中, 集體所有權必須得到更加充分的體現(xiàn)和保障, 不能被虛置。要明確和保障集體所有權的發(fā)包、調整、監(jiān)督等權能, 包括:農民集體有權依法發(fā)包集體土地;因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地;對承包農戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督;采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等。通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制, 切實保障集體成員的知情權、監(jiān)督權、決策權, 確保農民集體有效行使集體土地所有權, 防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。穩(wěn)定農戶承包權, 土地承包權是農民最重要的財產權之一, 農戶享有土地承包權是農村基本經(jīng)營制度的基礎, 中央對農民承包權益的保護始終是明確的。放活土地經(jīng)營權, 這也是實施“三權”分置的重要目的, 促使提升土地產出率, 保障務農者的勞動效益和收入水平, 更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。對于經(jīng)濟活躍、集體經(jīng)濟實力雄厚、農民向第二、三產業(yè)轉移比較完全的地域, 可以充分發(fā)揮農村土地集體所有制的優(yōu)勢, 探索土地統(tǒng)一平整、成員平均成本、競爭經(jīng)營, 采取土地股份合作等方式, 推動農業(yè)生產的適度規(guī)模經(jīng)營。
第三, 完善農地適度規(guī)模經(jīng)營主體的農業(yè)扶持政策。盡快建立健全以農村實際耕作土地面積為基礎的新型農業(yè)經(jīng)營主體扶持措施, 真正調動經(jīng)營主體的種糧積極性。應對農村土地經(jīng)營權流轉價格上漲過快問題, 在兼顧農戶土地承包權的財產收益和新型規(guī)模經(jīng)營主體生產成本和經(jīng)營效益基礎上, 鼓勵地方政府通過發(fā)布土地流轉指導價格和參與雙方協(xié)議價格等方式, 探索構建農村土地流轉價格的科學增長機制。提高財政貼息的額度和規(guī)模, 鼓勵和引導涉農保險公司設計符合農業(yè)新型經(jīng)營主體要求的保險產品和項目, 提升農業(yè)新型經(jīng)營主體抵御不確定性風險的能力, 降低自然災害帶來的損失。健全土地經(jīng)營權抵押融資配套制度, 穩(wěn)步推進經(jīng)營權抵押貸款試點, 切實解決新型經(jīng)營主體金融信貸難問題, 緩解農業(yè)新型經(jīng)營主體在支付土地租金、購買農資方面面臨的巨大壓力。催促各地按照中央決定盡快制定新型經(jīng)營主體農業(yè)設施用地的實施辦法, 滿足其在農資儲存、農業(yè)機械設備保管和農產品收儲等方面的用地需求。與此同時, 對農業(yè)社會化服務組織為承包農戶提供機耕、機種、植保、機收等農業(yè)生產服務的, 參考服務面積發(fā)放一定的財政補貼給予鼓勵和支持, 支持通過社會化的服務提高農業(yè)專業(yè)化程度, 有效解決農村留守老人、留守婦女勞動力不足和季節(jié)性短缺問題, 提高農業(yè)的經(jīng)營規(guī)模, 提高農業(yè)生產要素的利用效率, 促進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：理論探索 2018年03期
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