【摘要】精準(zhǔn)扶貧是30年來(lái)扶貧治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核4個(gè)環(huán)節(jié)，從“漫灌式”轉(zhuǎn)向“滴管式”，注重“靶向治療”，使貧困資源聚焦貧困人口，保障扶貧政策精準(zhǔn)落地。開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作，落實(shí)精準(zhǔn)脫貧需要在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與治理基礎(chǔ)上，依靠社區(qū)治理主體的配合進(jìn)行。因此，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過(guò)程中提升社區(qū)治理能力不僅有利于貧困社區(qū)整體轉(zhuǎn)型，更影響著精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施及其效果。基于陜南F村的實(shí)地調(diào)研，以精準(zhǔn)扶貧為背景，分析政策實(shí)施過(guò)程中社區(qū)治理能力的重要性以及在貧困社區(qū)治理中遭遇的實(shí)踐困境，進(jìn)而探討通過(guò)提升社區(qū)治理能力保障精準(zhǔn)扶貧有效落地的可行性。通過(guò)倡導(dǎo)參與式貧困治理、構(gòu)建彈性治理結(jié)構(gòu)、完善動(dòng)態(tài)治理機(jī)制、強(qiáng)化社區(qū)治理技術(shù)以提升社區(qū)治理能力，最終落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的4個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“六個(gè)精準(zhǔn)”。
【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；農(nóng)村社區(qū)；治理能力
引言
貧困問(wèn)題是人類面臨的長(zhǎng)期性問(wèn)題，也是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的首要挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的扶貧工作取得了顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到2016年，我國(guó)貧困人口由2.5億人下降到4335萬(wàn)人，貧困發(fā)生率也相應(yīng)地從30.7%下降到4.5%。農(nóng)村貧困從廣泛的普遍貧困狀態(tài)過(guò)渡為特征性和結(jié)構(gòu)性貧困，農(nóng)村貧困人口在分布上更加集中。2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記赴湘西調(diào)研脫貧攻堅(jiān)時(shí)首次提出了精準(zhǔn)扶貧，他表示“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。此后，中國(guó)逐步實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策，并取得巨大成績(jī)。2013—2016年，中國(guó)農(nóng)村貧困人口年均減少1391萬(wàn)，累計(jì)脫貧5564萬(wàn)人。為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策落地，提高扶貧減貧成效，要求進(jìn)一步提升社區(qū)治理能力，充分發(fā)揮社區(qū)治理主體的作用。社區(qū)治理能力是指各個(gè)主體在一定組織結(jié)構(gòu)和治理基礎(chǔ)下形成的合力與張力，精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)是對(duì)已有貧困治理體系和治理能力的重塑，同時(shí)基層治理狀況對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施及其效果所形成的影響也不容忽視。
精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家建設(shè)下沉型政權(quán)的開(kāi)端，是國(guó)家進(jìn)行基層治理的典型代表，扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)不再是單純的脫貧問(wèn)題，而是一個(gè)綜合治理農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村的全面治國(guó)理政的戰(zhàn)略性抓手。本文從農(nóng)村社區(qū)治理與反貧困兩個(gè)方面出發(fā)，對(duì)相關(guān)的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理。其一，關(guān)于反貧困的研究較為豐富，主要集中在扶貧開(kāi)發(fā)的歷史沿革、工作方式、政策轉(zhuǎn)向及貧困治理等方面。在政府主導(dǎo)下，中國(guó)的反貧困實(shí)踐經(jīng)歷了社會(huì)救濟(jì)式扶貧、體制推動(dòng)扶貧、開(kāi)發(fā)式扶貧、攻堅(jiān)式扶貧、綜合扶貧5個(gè)階段。在國(guó)家的治理實(shí)踐中，貧困治理是基層政府為完成國(guó)家減貧目標(biāo)而開(kāi)展的社會(huì)動(dòng)員與實(shí)施的治理策略。貧困治理的研究可以總結(jié)為扶貧政策演變、資金瞄準(zhǔn)效果、治理方式創(chuàng)新以及農(nóng)民合作參與等方面。學(xué)者陸漢文、林卡從中國(guó)30年來(lái)的反貧困歷史入手，將精準(zhǔn)扶貧作為新型的貧困治理模式，論證精準(zhǔn)扶貧理念生成的邏輯與其在反貧困體制中的意義。當(dāng)前有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的研究大部分從政策內(nèi)涵、實(shí)施困境、原因分析、路徑選擇等方面展開(kāi)。其二，學(xué)界關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與治理的研究主要是基于社區(qū)治理理論、自組織理論、社會(huì)資本理論、可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系4種理論路徑展開(kāi)，分別關(guān)注農(nóng)村社區(qū)的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，自組織的功能、居民參與程度與社區(qū)資本存量等方面，或利用社區(qū)指標(biāo)系統(tǒng)對(duì)社區(qū)治理體系進(jìn)行分析。其三，就農(nóng)村社區(qū)治理與反貧困關(guān)系方面，有學(xué)者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧與基層治理二者具有契合性。李群峰、許漢澤、李小云等從治理的視角研究鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與底層制度的發(fā)育對(duì)扶貧工作產(chǎn)生的影響，探討精準(zhǔn)扶貧的積極與消極政治效應(yīng)。萬(wàn)江紅、陳義媛、李博等從基層治理的角度分析了精準(zhǔn)扶貧效果偏離與基層實(shí)踐困境的原因。同時(shí)有學(xué)者提出扶貧工作嵌入了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和格局，改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)的利益格局與社會(huì)結(jié)構(gòu)，引發(fā)了一系列的治理問(wèn)題。
從上述內(nèi)容可以看出，學(xué)界對(duì)精準(zhǔn)扶貧與基層治理的研究提供了一定的理論基礎(chǔ)，但對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施困境的原因分析中，對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理能力、治理基礎(chǔ)、治理機(jī)制的探索較為薄弱。因此，本文基于精準(zhǔn)扶貧背景，從農(nóng)村社區(qū)治理的視角出發(fā)，探索政策實(shí)施過(guò)程中社區(qū)治理能力提升的重要性及存在的實(shí)踐困境。在此基礎(chǔ)上，剖析社區(qū)治理能力提升的路徑，以促使精準(zhǔn)扶貧政策的有效落地。
本文所采用的經(jīng)驗(yàn)資料來(lái)源于筆者團(tuán)隊(duì)2016年7—8月兩次赴F村的田野調(diào)查。該村地處國(guó)家級(jí)貧困縣鎮(zhèn)安，秦巴山區(qū)集中連片特困地區(qū)，屬于結(jié)構(gòu)性貧困發(fā)生地。現(xiàn)由陜西省人大秘書(shū)處與陜西省農(nóng)村信用聯(lián)合社組成駐村幫扶工作隊(duì)，省人大秘書(shū)處副調(diào)研員擔(dān)任“第一書(shū)記”，開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作。調(diào)研團(tuán)隊(duì)共計(jì)發(fā)放250份問(wèn)卷，收回有效問(wèn)卷246份，訪談案例148個(gè)。F村的村域面積54600畝，山地林地面積7000畝，現(xiàn)轄10個(gè)村民小組，共計(jì)579戶2235人。截止2017年6月份，評(píng)定貧困戶201戶610人，貧困人口占全村的27.3%，貧困發(fā)生率高于鎮(zhèn)安縣的平均水平，是當(dāng)?shù)氐牡湫拓毨Т濉；诖耍ㄟ^(guò)分析精準(zhǔn)扶貧背景下F村治理能力的提升困境，對(duì)比分析以把握其共性，以期對(duì)解決其他類似地區(qū)的貧困治理問(wèn)題提供經(jīng)驗(yàn)性建議。
一、精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村社區(qū)治理能力提升的重要性
農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會(huì)區(qū)域共同體，以主要從事農(nóng)業(yè)為特征的居民聚集在一定區(qū)域內(nèi)，是具有一定社會(huì)組織、社會(huì)制度、活動(dòng)中心、認(rèn)同意識(shí)的人群共同體，更是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的具體場(chǎng)域。精準(zhǔn)扶貧是從國(guó)家宏觀層面對(duì)資源進(jìn)行轉(zhuǎn)移調(diào)配，通過(guò)瞄準(zhǔn)到戶輸入資源，進(jìn)而提高扶貧的效果和力度。基層政府應(yīng)從運(yùn)動(dòng)化治理向制度化治理轉(zhuǎn)變。改善基層治理狀況，提升農(nóng)村社區(qū)治理能力，是消除貧困的重要著力點(diǎn)。社區(qū)治理能力不僅是指某個(gè)主體的能力或多個(gè)主體能力簡(jiǎn)單的疊加，而且是在社區(qū)層面，多個(gè)主體在互動(dòng)過(guò)程中形成的整體合力。因此，本文研究的社區(qū)治理能力包括社區(qū)治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理技術(shù)等4個(gè)方面，通過(guò)治理過(guò)程與治理效果2個(gè)維度來(lái)考察。社區(qū)治理能力的提升是精準(zhǔn)扶貧有效實(shí)施的重要保障，是精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核的必要條件。
（一）社區(qū)治理能力提升是精準(zhǔn)識(shí)別的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，對(duì)貧困人口進(jìn)行有效識(shí)別是解決扶貧資源到戶、到人和解決精準(zhǔn)扶貧“最后一公里”問(wèn)題的有效舉措。社區(qū)治理主體中村干部的領(lǐng)導(dǎo)能力、村民的參與能力、村莊組織的協(xié)調(diào)能力等都是社區(qū)治理能力的重要體現(xiàn)，更影響著精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程。F村中關(guān)于貧困戶的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)有兩點(diǎn)：第一是按照農(nóng)民人均純收入低于3015元（2010年2500元不變價(jià)）的省級(jí)扶貧標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，同時(shí)將農(nóng)民人均純收入低于2855元（2010年2300元不變價(jià)）的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)下的貧困戶區(qū)分開(kāi)來(lái)。第二是“吃穿不愁”（包括安全飲用水）、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全未得到有效解決。并且，貧困戶的進(jìn)入有10個(gè)環(huán)節(jié)，即“宣傳告知→貧困戶申請(qǐng)→入戶核實(shí)→民主評(píng)議→第一次公示→報(bào)鎮(zhèn)政府審核→第二次公示→報(bào)縣審核→報(bào)市審核→報(bào)省審核”。由于農(nóng)村社會(huì)的“不規(guī)則性”與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的“鄉(xiāng)土邏輯”，使得國(guó)家的政令難以直接下達(dá)到農(nóng)民手中。村干部是連接國(guó)家與村民的中間人，既是政令的執(zhí)行者和下達(dá)者，也是民意的上傳者和協(xié)調(diào)者。因此，精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)依賴于農(nóng)村社區(qū)中村干部的執(zhí)行與村民的配合，在政策的宣傳和入戶核實(shí)的過(guò)程中，村干部使用“地方性語(yǔ)言”與“地方性規(guī)則”進(jìn)行，在貧困戶申請(qǐng)和民主評(píng)議的過(guò)程中則要求村民廣泛積極的參與。在這個(gè)過(guò)程中，社區(qū)治理主體需要充分發(fā)揮其能力，即村干部應(yīng)積極宣傳政策，保障村民的知情權(quán)與決策參與權(quán)，村民應(yīng)提高自己參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情，發(fā)揮主動(dòng)性。社區(qū)組織應(yīng)發(fā)揮其協(xié)調(diào)凝聚功能，最大程度地維護(hù)村民村莊的合法利益，有效提高靶向的瞄準(zhǔn)度，讓扶貧資源真正落實(shí)到戶到人。
（二）社區(qū)治理能力提升是精準(zhǔn)幫扶的重要支撐
在社區(qū)治理的過(guò)程中，社區(qū)的多元主體通力合作有助于幫扶措施的精細(xì)化與精準(zhǔn)化。幫扶過(guò)程中應(yīng)因戶制宜，在了解貧困戶的具體需要和實(shí)際情況后，實(shí)事求是地制定幫扶措施。貧困群體有其自身的規(guī)律，政府的扶貧策略和扶貧資源應(yīng)該深刻認(rèn)識(shí)貧困群體的內(nèi)在規(guī)律，挖掘貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力，提高幫扶的可持續(xù)性與精準(zhǔn)性，以達(dá)到脫貧不返貧的目的。在幫扶過(guò)程中，社區(qū)治理主體相互協(xié)作，在穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)下最大限度地發(fā)揮各自的功能。村干部為村莊爭(zhēng)取項(xiàng)目資源，提升自我的項(xiàng)目運(yùn)作能力，推動(dòng)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)村民可持續(xù)發(fā)展能力；扶貧工作小組在村干部的協(xié)助下，進(jìn)行一對(duì)一幫扶，走村入戶、動(dòng)態(tài)跟蹤幫扶措施的落實(shí)情況；村民積極配合、主動(dòng)了解，提高自己的主體意識(shí)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的能力；建設(shè)村莊組織，發(fā)揮自組織的協(xié)調(diào)與凝聚功能，促進(jìn)幫扶措施的后續(xù)性發(fā)展。社區(qū)治理能力不僅僅是各個(gè)主體的治理能力，也是各個(gè)主體在同一個(gè)系統(tǒng)中配合與協(xié)調(diào)的能力，完善社區(qū)組織結(jié)構(gòu)和厘清本社區(qū)的治理基礎(chǔ)，有利于幫扶措施的有效落實(shí)。
（三）社區(qū)治理能力提升是精準(zhǔn)管理的有力保障
當(dāng)前基層社區(qū)的治理模式大多數(shù)仍然維持著傳統(tǒng)的模式，依靠傳統(tǒng)熟人社會(huì)的治理邏輯進(jìn)行。精準(zhǔn)管理是掌握扶貧情況、保障扶貧效果的重要抓手。社區(qū)治理能力的提升與精準(zhǔn)管理二者具有內(nèi)在的契合性，通過(guò)對(duì)貧困戶建檔立卡進(jìn)行數(shù)字化管理，在這些數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與持續(xù)跟蹤，使已經(jīng)脫貧的貧困戶及時(shí)退出，也保證新增貧困戶或返貧貧困戶的進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)進(jìn)入與退出機(jī)制的有序管理，也保證扶貧信息真實(shí)性與實(shí)效性。從陜南貧困社區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)中可知，F(xiàn)村當(dāng)前共579戶，2016年總計(jì)脫貧18戶。據(jù)2017年5月統(tǒng)計(jì)，核定貧困戶201戶，返貧貧困戶2戶，剔除貧困戶1戶，重點(diǎn)關(guān)愛(ài)戶19戶。預(yù)計(jì)2017年脫貧38戶。以上的統(tǒng)計(jì)數(shù)字是精準(zhǔn)扶貧中數(shù)字化管理的要求，也在一定程度上是本社區(qū)治理能力的體現(xiàn)。只有在社區(qū)治理能力得以保障的前提下，社區(qū)管理才能向精細(xì)化、精準(zhǔn)化發(fā)展。因此，在精準(zhǔn)管理工作中也可以借力于社區(qū)管理模式創(chuàng)新與治理能力的提升，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)的多元治理模式，從而保障精準(zhǔn)管理的有序性。
（四）社區(qū)治理能力提升是精準(zhǔn)考核的必要環(huán)節(jié)
精準(zhǔn)考核涉及到考核主體、考核對(duì)象、考核方式、考核內(nèi)容、考核結(jié)果等多個(gè)方面，涉及到省、市、縣、鎮(zhèn)等多個(gè)環(huán)節(jié)。貧困社區(qū)是精準(zhǔn)考核實(shí)施的具體場(chǎng)域，在結(jié)構(gòu)性貧困地區(qū)，地理?xiàng)l件惡劣，交通極為不便，村民居住分散，導(dǎo)致考核難度大。考核方式更應(yīng)因地制宜，依靠對(duì)村情較為熟悉的治理主體的配合，如村干部、村民、社區(qū)組織、駐村幫扶工作隊(duì)，使信息與基層政府有效對(duì)接。因此，社區(qū)治理能力的提升是貧困社區(qū)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)考核、保障考核信度的必要環(huán)節(jié)。
綜上可知，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核的有效落實(shí)都需要基于一定的社區(qū)治理基礎(chǔ)，更有賴于本社區(qū)治理主體的執(zhí)行能力、配合能力、參與能力、協(xié)調(diào)能力等基層治理能力。因此，提升社區(qū)治理能力對(duì)保障精準(zhǔn)扶貧效果具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
二、精準(zhǔn)扶貧中社區(qū)治理能力遭遇的實(shí)踐困境
社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的具體的表現(xiàn)，社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)和均衡社區(qū)中利益關(guān)系，即社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。當(dāng)前不同學(xué)者在華中地區(qū)、西北地區(qū)、滇南地區(qū)與陜南地區(qū)等多地開(kāi)展了關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的田野調(diào)查，結(jié)合已有的文獻(xiàn)資料與筆者團(tuán)隊(duì)近兩年來(lái)在秦巴山區(qū)的漢中、安康、商洛等若干村莊的調(diào)研，提煉出精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中社區(qū)治理困境的共性，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)踐既給貧困社區(qū)帶來(lái)了資源與機(jī)會(huì)，也引發(fā)了一系列爭(zhēng)貧鬧訪事件，破壞了農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生秩序。由于農(nóng)村社區(qū)治理能力的薄弱也導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行效果的偏差，具體體現(xiàn)為貧困社區(qū)中治理主體單一化、治理結(jié)構(gòu)僵硬化、治理過(guò)程無(wú)序化、治理效果數(shù)字化，導(dǎo)致了精準(zhǔn)扶貧中貧困識(shí)別脫靶、因戶幫扶難度大、動(dòng)態(tài)管理脫節(jié)與考核形式化等后果。在國(guó)家輸入資源與基層接受資源的過(guò)程中，行政邏輯與鄉(xiāng)土規(guī)則對(duì)接中形成一定的張力，最終導(dǎo)致基層治理的困境與精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐的偏離，如圖1所示。
（一）治理主體單一化，貧困識(shí)別脫靶度高
精準(zhǔn)扶貧政策中扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的下沉反映了中國(guó)扶貧機(jī)制由依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的涓滴效應(yīng)到注重靶向性，提高對(duì)目標(biāo)人群的干預(yù)。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)靶向是瞄準(zhǔn)到戶，將資源直接輸入到貧困戶手中。因此，精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。但是，當(dāng)前傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)仍然屬于熟人社會(huì)，精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中的主要障礙體現(xiàn)在以追求工具理性為目標(biāo)的國(guó)家邏輯和以追求價(jià)值理性為目標(biāo)的鄉(xiāng)土邏輯二者之間的張力。
當(dāng)前背景下，農(nóng)村社區(qū)治理的主體有上級(jí)政府、村委會(huì)、村民、村莊組織、駐村幫扶工作隊(duì)這5類主體，但是在村莊治理實(shí)踐與扶貧政策實(shí)施中，村委會(huì)充當(dāng)了決策者、實(shí)施者、監(jiān)督者，導(dǎo)致扶貧工作出現(xiàn)“真空地帶”，村干部的單中心化地位凸顯。在訪談過(guò)程中，村民熊某說(shuō)道：“村里大小事情都是由村干部說(shuō)了算，自己對(duì)村務(wù)的了解也僅通過(guò)開(kāi)村民大會(huì)。”在貧困戶的識(shí)別中村民的參與度弱、參與渠道有限，民主評(píng)議環(huán)節(jié)僅僅停留在形式層面，農(nóng)村社區(qū)中的“人情”邏輯發(fā)揮著主導(dǎo)作用，從而導(dǎo)致貧困識(shí)別精準(zhǔn)度低。在訪談過(guò)程中，大部分村民提到“當(dāng)前貧困戶識(shí)別的精準(zhǔn)度較低，‘貧困戶’中大部分是‘關(guān)系戶’。民主評(píng)議環(huán)節(jié)僅僅是簽字，面對(duì)質(zhì)疑時(shí)，村干部往往敷衍了事，沒(méi)有什么實(shí)際的作用。”調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，樣本中92.3%的人認(rèn)為在貧困戶評(píng)選中有錯(cuò)置、漏給的情況，其中61.8%的人認(rèn)為貧困戶名額錯(cuò)置的原因是部分非貧困戶通過(guò)非正當(dāng)關(guān)系獲得。從上述資料我們了解到在村莊治理中，村干部處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，主導(dǎo)著精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施。在城市化的沖擊下，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的共同體意識(shí)開(kāi)始消解，“個(gè)體化”特征明顯，村民參與村莊公共事務(wù)的熱情較低，與自己的切身利益無(wú)關(guān)的事情也并不關(guān)心，缺乏主體意識(shí)；村莊組織缺乏，當(dāng)前僅有的10余家經(jīng)濟(jì)合作社由村干部牽頭包攬；扶貧工作隊(duì)則停留在一對(duì)一的幫扶中，缺乏治理的基礎(chǔ)，對(duì)于村莊治理與村莊公共事務(wù)無(wú)參與權(quán)。因此，治理主體呈現(xiàn)出單一化的特點(diǎn)，在識(shí)別環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督與協(xié)作的主體，導(dǎo)致貧困識(shí)別靶向脫離。
（二）治理結(jié)構(gòu)僵硬化，因戶幫扶難度大
治理結(jié)構(gòu)是指社區(qū)治理主體的組織結(jié)構(gòu)和職能分工，關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)與均衡各方的利益關(guān)系。精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中多種資源的涌入使村莊產(chǎn)生了貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大、幫扶對(duì)象和措施不公平、精準(zhǔn)幫扶形式化等問(wèn)題，這使得村民之間矛盾增多，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土秩序受到挑戰(zhàn)，村莊傳統(tǒng)的倫理道德與非正式的約束力減弱。社會(huì)關(guān)聯(lián)的減弱，使社區(qū)的建設(shè)性功能與保護(hù)性功能遭到威脅。政策實(shí)施過(guò)程中，需要在一定的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)下充分發(fā)揮各個(gè)治理主體的能力，即黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，基層政府的引導(dǎo)能力，村委會(huì)的動(dòng)員能力，自組織的協(xié)調(diào)能力，村民的參與能力以及駐村幫扶工作隊(duì)的幫扶能力。但是在幫扶過(guò)程中，一方面執(zhí)行政策時(shí)人力、財(cái)力成本不足，基層治理主體的能力有限；另一方面因政策本身實(shí)施彈性小等原因，導(dǎo)致幫扶措施的“一刀切”。例如，為無(wú)勞動(dòng)力的老人發(fā)放豬牛羊幼崽、發(fā)放白芨苗后沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)。并且部分幫扶的貧困戶“等靠要”思想嚴(yán)重，村民的自主脫貧意識(shí)低，可持續(xù)的幫扶難度仍然較大，扶“志”迫在眉睫。調(diào)查對(duì)象中113名貧困戶認(rèn)為在幫扶過(guò)程中應(yīng)該因戶制宜制定幫扶措施，提高貧困戶的主體與主動(dòng)地位。
此外，駐村幫扶制度使貧困村莊遵循“雙重領(lǐng)導(dǎo)”原則，這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”原則導(dǎo)致第一書(shū)記與村兩委職能交叉。村委會(huì)的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的功能減弱，逐漸由“當(dāng)家人”向“代理人”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，扶貧工作隊(duì)每三個(gè)月進(jìn)行一次輪換導(dǎo)致扶貧工作交接頻繁，扶貧工作隊(duì)員難以深入農(nóng)村社區(qū)，難以跟蹤了解幫扶對(duì)象的情況，更難以制定可持續(xù)的幫扶措施，最終導(dǎo)致幫扶的措施具有短期性、漫灌性。這種僵硬、機(jī)械的治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致幫扶措施偏離了精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，使幫扶停留在“輸血”層面，貧困戶返貧的風(fēng)險(xiǎn)增加。
（三）治理過(guò)程無(wú)序化，動(dòng)態(tài)管理過(guò)程脫節(jié)
當(dāng)前貧困人口的分布由帶狀分布向點(diǎn)狀分布轉(zhuǎn)變，加之陜南山區(qū)地理?xiàng)l件的限制更加劇了人員居住的分散，增加了貧困戶進(jìn)入和退出管理的難度，加大了治理的成本。貧困社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)與社區(qū)治理能力尚未形成耦合，精細(xì)化、精準(zhǔn)化治理難度大，治理過(guò)程的無(wú)序使精準(zhǔn)管理中的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)難以落實(shí)。我國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略一直以來(lái)的思路主要是由政府依靠傳統(tǒng)的行政體系把扶貧資源傳遞給貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶，這種“漫灌式”的反貧困做法因信息不對(duì)稱、措施難到位，導(dǎo)致扶貧工作成本高、效率低，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)而造成了扶貧過(guò)程中“道德風(fēng)險(xiǎn)”“供需脫節(jié)”和“碎片化貧困”這三大難題。
貧困戶的進(jìn)入與退出是動(dòng)態(tài)管理的關(guān)鍵部分，更是治理過(guò)程需要重點(diǎn)關(guān)注的方面。在精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)中，由于信息不對(duì)稱、宣傳不到位、理解不徹底、政策執(zhí)行偏離等原因造成了貧困瞄準(zhǔn)的偏差與貧困戶進(jìn)入渠道的阻塞；同時(shí)，管理過(guò)程的無(wú)序進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)中爭(zhēng)貧鬧訪、爭(zhēng)當(dāng)貧困戶事件的頻發(fā)，沖擊傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生秩序。在退出環(huán)節(jié)中，實(shí)際脫貧的標(biāo)準(zhǔn)僅以單一的收入水平為衡量標(biāo)準(zhǔn)，“脫貧不脫政策”落實(shí)度低，貧困戶在數(shù)字化脫貧后的生計(jì)能力與生存境遇沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，村莊內(nèi)部返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目管理中，缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的持續(xù)性的跟蹤與監(jiān)測(cè)，導(dǎo)致扶貧工作的脫節(jié)與短期性，難以保障扶貧工作的精準(zhǔn)落實(shí)。
（四）治理效果數(shù)字化，考核環(huán)節(jié)形式化
通過(guò)對(duì)貧困戶建檔立卡，進(jìn)行數(shù)字化管理，加強(qiáng)了對(duì)貧困人口的管控，為后期的動(dòng)態(tài)跟蹤也提供了信息化的基礎(chǔ)。數(shù)字化管理是現(xiàn)代化治理的重要手段之一，但是村干部作為本土的基層實(shí)踐者，是基層社會(huì)治理的行動(dòng)終端。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的數(shù)字在地化過(guò)程中沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息與真實(shí)情況同步，即數(shù)字懸浮于基層治理，產(chǎn)生了成本高昂、考核緊張、村干部及駐村干部負(fù)擔(dān)加大等問(wèn)題。
考核涉及省、市、縣、鎮(zhèn)、村各個(gè)層面，在逐級(jí)下放中出現(xiàn)了斷層與脫節(jié)的局面，考核過(guò)程中忽視考核質(zhì)量，過(guò)于重視數(shù)字化結(jié)果。基層考核主體直接對(duì)接貧困戶，考核工作量大，考核內(nèi)容局限于單一的收入水平與養(yǎng)殖的數(shù)量。而貧困農(nóng)戶教育水平往往偏低，對(duì)于政策的理解能力有限，難以形成考核的監(jiān)督群體，考核的數(shù)字結(jié)果流于形式化。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，樣本中43%的人認(rèn)為扶貧項(xiàng)目的資金管理和公開(kāi)程度低，其中57.9%的調(diào)查樣本認(rèn)為考核環(huán)節(jié)缺乏對(duì)扶貧資金與幫扶干部的監(jiān)督。由于來(lái)自上級(jí)政府的指標(biāo)壓力，考核過(guò)程中通過(guò)制定指標(biāo)來(lái)迎合數(shù)字化脫貧的結(jié)果，考核壓力層層下放至基層干部中，在“委托—代理”關(guān)系下村干部和地方政府形成“共謀”。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的考核檢查僅僅停留在完成的進(jìn)度，而不顧該扶貧項(xiàng)目完成的質(zhì)量，產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目收效甚微。合作社的管理僅僅流于形式，規(guī)模小、力量弱、且缺乏特色。訪談過(guò)程中得知，貧困戶雖加入了合作社，但是對(duì)于合作社的加入方式、運(yùn)作方式、分紅比例一概不知，并且缺乏專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)。例如，部分貧困戶分發(fā)到了白芨苗，但是缺乏育種技術(shù)，白芨成活率極低，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧失敗。扶貧管理制度執(zhí)行過(guò)程中忽略了貧困社區(qū)的治理基礎(chǔ)與治理現(xiàn)狀，扶貧工作人員與扶貧對(duì)象脫節(jié)，治理效果僅通過(guò)數(shù)字化的方式體現(xiàn)。調(diào)查樣本中59.9%的人認(rèn)為村干部和幫扶干部在考核過(guò)程中由于績(jī)效而推崇形式主義，村民褚某說(shuō)：“所謂考核就是村委會(huì)帶領(lǐng)檢查、考核隊(duì)伍到指定貧困戶家中，事先排練好相應(yīng)的回答”。由此可以看出，考核環(huán)節(jié)偏重?cái)?shù)字效果與形式化結(jié)果，考核的精準(zhǔn)度與考核的實(shí)際效用低，精準(zhǔn)考核難以落地。
三、精準(zhǔn)扶貧背景下社區(qū)治理能力提升路徑
精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施重塑了貧困社區(qū)的治理體系和治理能力，對(duì)基層社區(qū)治理產(chǎn)生重要的影響。同時(shí)，多層委托代理關(guān)系、政策信息不對(duì)稱、權(quán)力干預(yù)參與悖論和權(quán)力差序格局等基層治理結(jié)構(gòu)缺陷、基層治理轉(zhuǎn)型以及鄉(xiāng)村精英俘獲造成在村莊“最后一公里”處的瞄準(zhǔn)偏離，也反過(guò)來(lái)影響著扶貧效果。因此，應(yīng)該提升社區(qū)治理能力，保障精準(zhǔn)扶貧的有效落地，實(shí)現(xiàn)資源的高效輸入，促進(jìn)貧困社區(qū)整體的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
（一）倡導(dǎo)參與式貧困治理，提高貧困瞄準(zhǔn)靶向
隨著精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，國(guó)家資源和權(quán)力的下沉，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)遭到?jīng)_擊，農(nóng)民的“非組織化”特征明顯。并且在城市化浪潮下，村莊內(nèi)外出務(wù)工的人數(shù)增多，村莊呈現(xiàn)出“老齡化”和“空心化”的特征。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理的困境表現(xiàn)出治理主體的單一，村莊內(nèi)部的公共事務(wù)全部依賴村委會(huì)完成，村民的主體意識(shí)和參與意識(shí)薄弱。因此，應(yīng)主動(dòng)吸納村民參與到基層治理中，鼓勵(lì)村民參與村莊的重大決策與決議，共同制定村莊發(fā)展規(guī)劃。讓村民參與到精準(zhǔn)扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，賦權(quán)于民。建立多維度的貧困識(shí)別體系，通過(guò)村民參與式的識(shí)別提高貧困名單的透明度與認(rèn)可度；在幫扶環(huán)節(jié)中，增強(qiáng)村民與駐村幫扶工作隊(duì)的互動(dòng)，讓村民參與到幫扶措施的制定過(guò)程中，防止幫扶措施的“一刀切”和僵化。在管理和考核環(huán)節(jié)中，充分發(fā)揮村民主體地位，使其不僅僅是被管理和考核的對(duì)象，更是確保精準(zhǔn)扶貧實(shí)施效果、提升社區(qū)治理水平的監(jiān)督者。此外，堅(jiān)持社區(qū)組織、幫扶工作隊(duì)與基層政府的多元主體參與式治理，倡導(dǎo)參與式的貧困治理。鼓勵(lì)村民基于興趣、愛(ài)好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)自愿成立多種社區(qū)自組織，加強(qiáng)社區(qū)自組織的參與能力、監(jiān)督能力、協(xié)調(diào)能力和服務(wù)能力建設(shè)，提供多樣化的社區(qū)服務(wù)，提高村民的組織程度與農(nóng)村社區(qū)的凝聚力。駐村幫扶工作隊(duì)與村委會(huì)相互配合與協(xié)商，推動(dòng)“雙軌治理”。上級(jí)政府發(fā)揮引導(dǎo)而非主導(dǎo)功能，積極指導(dǎo)與協(xié)助村委會(huì)的工作，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)多元主體科學(xué)地、有序地參與村莊治理，發(fā)揮多元主體的治理功能，在各方力量下形成“合作式扶貧”與“參與式治理”，提升社區(qū)治理的成效，提高貧困的瞄準(zhǔn)靶向。
（二）構(gòu)建彈性治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)多方利益格局
社區(qū)有序治理是指多元主體共同參與本社區(qū)公共事務(wù)時(shí)，形成了相互合作與競(jìng)爭(zhēng)、沖突與妥協(xié)，并逐步消除分歧、達(dá)到統(tǒng)一的過(guò)程。應(yīng)明確社區(qū)治理主體的權(quán)責(zé)，構(gòu)建彈性的治理結(jié)構(gòu)，在了解貧困戶的致貧原因與社區(qū)沖突根源的基礎(chǔ)上，通過(guò)分類治理以提高幫扶的針對(duì)性，完善本社區(qū)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制與村莊內(nèi)部的信息傳達(dá)-反饋機(jī)制，通過(guò)正式的制度與非正式的規(guī)范來(lái)促使各個(gè)主體有序地參與到社區(qū)治理當(dāng)中。
首先，提高基層治理所需的人力財(cái)力的供給，建立逐級(jí)“分權(quán)制度”，當(dāng)公共資源在社區(qū)層面?zhèn)鬟f的時(shí)候，采用分權(quán)的方法防止權(quán)力尋租與精英捕獲現(xiàn)象，確保扶貧資源下沉到貧困農(nóng)戶的手中。其次，建立村莊內(nèi)部的信息傳達(dá)-反饋機(jī)制，建立信息反饋平臺(tái)與“綠色通道”，讓農(nóng)民參與到信息的接收和輸送過(guò)程中。利用新媒體，打破精英控制的信息壁壘。推動(dòng)信息共享，打破原先村民—村民、村民—村干部、貧困戶—幫扶工作隊(duì)之間的信息不對(duì)稱，防止由此造成的幫扶無(wú)效與爭(zhēng)貧鬧訪事件；建立上級(jí)政府與村委會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制，使村委會(huì)在“代理人”與“當(dāng)家人”的角色轉(zhuǎn)換中有更大的空間，打破上級(jí)政府命令、村委會(huì)執(zhí)行的單一互動(dòng)；建立村委會(huì)與駐村幫扶工作隊(duì)之間的協(xié)商模式，明確分工，防止二者不作為或者一方替代另一方的極端模式，保障信息傳達(dá)到位，理順資源下沉的機(jī)制。再者，完善村莊內(nèi)部糾紛機(jī)制，設(shè)立社區(qū)調(diào)解員，提高基層干部的協(xié)調(diào)與組織能力，促進(jìn)矛盾的就地消解，積極宣傳文化教育與鄉(xiāng)規(guī)民約，重塑傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的鄉(xiāng)土倫理與非正式約束，村民之間遵守守望互助的倫理規(guī)范，利用滲透在日常生活的“集體記憶”與社區(qū)氛圍來(lái)喚醒社區(qū)的公共性與集體身份，以保持社區(qū)秩序的連續(xù)性。構(gòu)建彈性治理結(jié)構(gòu)，理順各個(gè)主體間的行為邏輯與互動(dòng)模式，有助于維系傳統(tǒng)社區(qū)內(nèi)的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”，增進(jìn)彼此的信任關(guān)系，增強(qiáng)共同體意識(shí)。
（三）完善動(dòng)態(tài)治理機(jī)制，推動(dòng)落實(shí)精準(zhǔn)管理
結(jié)構(gòu)性貧困山區(qū)的自然條件惡劣，人員居住分散，社區(qū)治理成本高，尤其是動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)方面，精準(zhǔn)管理難度大。因此，應(yīng)完善動(dòng)態(tài)的治理機(jī)制，首先在村域面積廣闊、山高人稀的地區(qū)重新劃分治理單元，通過(guò)分組管理、網(wǎng)格管理的方式提高治理的靈活性與精準(zhǔn)性。其次，在貧困戶的進(jìn)入與退出環(huán)節(jié)中，展開(kāi)村民參與式識(shí)別與參與式考核，促使權(quán)力下沉，提高弱勢(shì)人群的參與保障機(jī)制，讓村民自身成為管理的主體。再次，定期開(kāi)展“回頭看”工作，上級(jí)政府與基層干部相互配合，通過(guò)再走訪、再發(fā)現(xiàn)、再觀察的方式來(lái)核對(duì)貧困戶的信息，做到表、卡、冊(cè)與農(nóng)戶真實(shí)信息一致。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善扶貧基礎(chǔ)數(shù)據(jù)軟件工程建設(shè)，為精準(zhǔn)扶貧提供科技支撐，實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)初步自動(dòng)識(shí)別貧困人口，實(shí)時(shí)更新貧困人口的數(shù)據(jù)庫(kù)。此外，應(yīng)及時(shí)、全面、動(dòng)態(tài)地對(duì)貧困人口數(shù)據(jù)庫(kù)、扶貧金額、扶貧產(chǎn)業(yè)等信息進(jìn)行公示。在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，定期考察幫扶項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度、考核項(xiàng)目的開(kāi)展成效，責(zé)任落實(shí)到人，健全問(wèn)責(zé)與抽查機(jī)制，真正做到“造血式”扶貧，為貧困戶增能，提高貧困戶自我發(fā)展的能力。通過(guò)完善動(dòng)態(tài)治理機(jī)制，保障可持續(xù)的動(dòng)態(tài)管理，推動(dòng)精準(zhǔn)管理的實(shí)現(xiàn)。
（四）強(qiáng)化社區(qū)治理技術(shù)，健全貧困考核體系
精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它的成功實(shí)施需要強(qiáng)有力的組織保障。大量的扶持項(xiàng)目和措施都需要由村一級(jí)來(lái)具體實(shí)施，村級(jí)組織的能力是影響精準(zhǔn)扶貧效果的關(guān)鍵因素之一。農(nóng)村社區(qū)的治理技術(shù)是社區(qū)治理能力的重要組成部分，是聚焦于政治學(xué)中最為具體、最具應(yīng)用性的層次上所積淀的諸多有關(guān)制度安排、實(shí)踐技能和操作技術(shù)的知識(shí)總和。因此，強(qiáng)化社區(qū)治理技術(shù)、創(chuàng)新基層社區(qū)的監(jiān)督方式、健全貧困考核體系對(duì)精準(zhǔn)扶貧的有效落實(shí)都有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，通過(guò)入戶宣傳、電話通知、微信推動(dòng)等多種途徑，因戶制宜進(jìn)行多樣化的治理技術(shù)普及，保障農(nóng)民對(duì)建檔立卡和政策信息了解到位，提高精準(zhǔn)考核的科學(xué)性與可行性。其次，通過(guò)引入社區(qū)組織、社會(huì)力量、行政力量以及市場(chǎng)力量作為第三方考核主體，對(duì)扶貧工作進(jìn)行多元化、全方位考核，不僅包括具體工作任務(wù)和指標(biāo)完成情況，也包括貧困群體的認(rèn)可程度和滿意程度。再次，應(yīng)在明確產(chǎn)業(yè)扶貧減貧目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將目標(biāo)分解為可以考核的年度目標(biāo)。根據(jù)年度目標(biāo)建立指標(biāo)體系，對(duì)扶貧主體進(jìn)行績(jī)效考核，并根據(jù)考核結(jié)果對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧模式進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。嚴(yán)格按照法定程序辦事，以“自上而下”的行政監(jiān)督考核和“自下而上”的群眾滿意度考核相結(jié)合的方式，達(dá)到對(duì)扶貧工作的監(jiān)督和考核，提升精準(zhǔn)扶貧成效。
四、結(jié)語(yǔ)
精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下，國(guó)家將大量的資源輸入到貧困地區(qū)，同時(shí)也重構(gòu)了貧困社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)與治理能力，這對(duì)貧困社區(qū)既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。因此，在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中社區(qū)治理主體應(yīng)不斷增強(qiáng)其公共服務(wù)能力、組織協(xié)調(diào)能力、矛盾化解能力、文化引領(lǐng)能力、動(dòng)員參與能力、項(xiàng)目運(yùn)作能力以及信息管理能力等基層治理能力。構(gòu)建彈性的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮組織效能，健全社區(qū)事務(wù)的參與機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、信任機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制與協(xié)商合作機(jī)制，理順治理主體間的互動(dòng)模式與行為邏輯。在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核四個(gè)環(huán)節(jié)中實(shí)現(xiàn)治理主體協(xié)同共治，突破基層治理遭遇的瓶頸，提升社區(qū)治理能力，推動(dòng)“六個(gè)精準(zhǔn)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)貧困社區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
作者簡(jiǎn)介：李琳，西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會(huì)研究中心研究人員；郭占鋒，通訊作者
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
